美国教育决策系统中智库演化及动因分析——基于组织生态学视角

蒋 观 丽

(西华师范大学 教育学院，四川 南充 637000)

智库是为决策者提供理论依据、思想观点、策略建议的政策研究和咨询的机构，在高等教育政策制定中发挥重要的作用。从美国智库发展进程看，经过20世纪初的缓慢发展，以及二战之后的繁荣大发展，21世纪美国的智库实现了知识基础、人员结构、组织规模从单一化、简单化向多元化、复杂化的方向发展，已进入以产业规模化、产业聚集化、多元效应驱动化为特征的复杂发展阶段。智库组织发展为如今的智库产业，是多方因素共同努力的结果。我国智库建设要想取得有效的进步，探究智库发展的动力因素是很有必要的。笔者认为,首先，智库发展离不开周围环境的影响。在所有组织决策中，环境被认为是影响智库发展的关键，大到影响智库组织的数量、类型，小到智库组织内部结构的建设、研究领域的选择、传播策略的偏好等。然而,到目前为止，研究者还没有明确界定智库组织所处的决策环境与智库发展之间的关系。在实证研究中，决策环境仍然是一个模糊的概念。其次，智库所在决策系统中环境因素的相互作用对智库发展有重要的影响。在实证研究中，研究者大多忽视对环境内部组织之间关系的考查。为解决上述问题，本文从组织生态学的视角，将智库定义为组织，构建了教育决策系统。系统中的每一种构成要素都不同程度地对智库组织的发展起着推动和制约作用。通过对美国智库变迁的具体历程、动力因素进行分析，为建设中国特色新型智库体系提出相关参考借鉴。

一、教育政策系统的生态学特征

(一)教育决策系统的内涵

随着政策制定私有化运动的出现，教育政策的制定已经不仅仅是政府和学校单方面的责任，越来越多的非政府组织通过政策咨询服务或技术援助参与到教育政策的制定中[1]。越来越多的学者认为，基金会、政策规划组织、新闻媒体、协会等利益集团作为连接政府和学校的中介组织在教育政策市场上与政府、大学共同参与K-12教育政策的制定[2]。在教育决策系统中，教育利益集团并非以零散的和静态的形式存在，它们以制定教育政策为目标相互建立联系，彼此间形成了一个庞大的网络状政策联盟，按照经济发展、社会、政策需求，各个主体间的关系在网络状联盟中相互确认，最终以实现教育决策的制定作为目标。由此定义教育决策系统为各组织之间形成网络节点，智库组织、大学、新闻媒体、公司、基金会、政府等相关机构之间的沟通构成网络链条，以政治、经济、文化、科技、意识形态作为要素，共同耦合形成决策系统。

(二)教育决策系统的组织生态学属性

组织生态学理论源于达尔文的生物进化论。最早将生态学用于组织研究的是汉南和费里曼(hannan and freeman)，将种群定义为，“在一个特定边界内的、具有共同形式的所有组织构成的集合，即存在于特定系统的组织形式”[3]。之后，组织生态学逐渐扩大其研究范围，研究主题扩展为组织个体、组织种群、组织群落和组织生态系统共同构成。组织生态学理论认为，组织的进化取决于组织内部、组织与组织间以及组织与环境之间的交互作用，演化可分为三个过程：变异、选择和复制。变异，即组织改变自己的结构来适应环境的变化或者摆脱旧的组织形式而创建了新的组织。复制，一般是经环境选择后剩下的良性组织，新生组织对大型成功组织的模仿。选择，即自然选择能使有利于生存与繁殖的遗传性状变得更为普遍，并使有害的性状变得更稀有,也就是环境对个体优胜劣汰的选择作用。

教育决策生态系统与组织生态系统相似，是一个由多种环境要素与各利益集团组成的复杂系统。在该系统中，各个组织(群集)为了达到各自的目的以链条的形式聚集在一起。由于本文是通过构建教育决策系统来研究智库的演化动因，因此在构建教育决策系统时以智库组织为分析单位，将智库组织比喻为物种，同一区域中战略目标相同、结构相似、具有相同功能和价值的智库产业构成种群，智库产业是“从事生产战略性思想产品、具备资本属性并具有一定规模的企业、组织、机构的集合”[4]。上下游与智库相关联的各个利益相关者集群构成群落。该群落与其生存环境构成教育决策系统。教育决策系统表现出与组织生态系统相似的基本特征和发展规律。具体表现如表1所示。

表1　教育决策系统与组织生态系统对比

(三)教育决策系统的构建

教育决策系统是一个很复杂的系统，由于本文是研究智库的演化轨迹，因此图中主要描述了智库(教育政策规划组织)与其他教育利益集团的关系，并将其与政府联系起来。根据前面对教育决策系统的界定及其生态特征分析，根据各组织要素在教育决策系统中的定位和功能，把教育决策系统的结构层次分为宏观层次、中观层次和微观层次。该系统结构如图1所示。宏观层次即教育利益集团所处的外界环境，如政治因素、经济因素和社会因素等均构成环境因素；中观层次主要是基金会、政府、官僚、媒体、智库等利益集团构成决策网络价值链上的主体组织，价值链上下游组织间以竞争协作关系建立联系。智库处于中心位置，教育部、基金会、公司、富人作为资源供应者承担着为智库发展提供资金的任务，主要以拨款、捐助、社会产业化收入为智库组织的运行和发展提供基本要素和物质基础；大学、基金会和智库主要是承担提供制定政策信息的任务；媒体、行政部门及政府均是政策信息需求者。在微观层面，智库组织作为研究的主体，主要分析智库的内在能力。

在图1中，链条线表示了能量流的方向。蓝色的链条表示资金流动的方向，紫色表示信息流动的方向，橙色的链条表示人才流。基金组织、大学、智库是研究团队的核心，教育部、基金会、公司、富人主要与智库组织建立资金支持关系，由资金流建立联系；媒体、教师、行政人员和学者在参加教育政策制定过程中将他们的思想、观点和利益诉求传递给政策制定者，他们之间主要是信息流在连接他们。人才的交流存在于各基金会与政府委员会、智库组织与政府委员会、大学与智库组织、大学与政府组织、智库组织与新闻媒体之间，人力资本在社会组织之间的流动是教育决策系统中政策联盟形成的重要指标。人力资本代表着政治力量以及其他类型的经济、文化和社会资本的流动[5]。各组织间通过链条进行物质能量的传递，能量的变化代表组织间资源配置的变化，能量变化进而引起组织数量和密度的变化从而保持系统的稳定性。

图1教育决策系统图

二、教育政策制定系统中智库组织演化过程及动因分析

(一)美国智库组织的演化过程

任何组织的发展都会经历出生、成长、发展壮大、衰退。通过研究智库组织的发展历程、智库组织演化的变革规律，将美国智库组织的发展具体分为四个时期，分别是：1900—1945年，进步时代研究型智库的萌芽；1945—1960年，政府型智库的兴起；1960—1990年，智库组织的发展期；1990年至今，智库组织创新期。

1.进步时代研究型智库的催生：1900—1945年

20世纪初是进步主义时代，工业革命对内对外的扩张都达到极致，蓬勃发展的经济也带来了一些亟待解决的社会问题，进步主义者倡导由社会科学专家提供改善美国社会状况的研究，并催生旨在针对各种内政外交政策进行辩论和研究，提升政府政策制定质量的智库组织。这个时期的智库比较低调，学者很少在公开场合或者媒体等高曝光率的场合进行宣传，主要通过学术研究为政府提供研究成果，达到改善社会的目的。专家致力于中长期的研究，基于中立、客观的立场提供专业知识和思想。这些组织大都被称为“非盈利公共政策研究组织”。可以说在20世纪初期，全球范围内的智库数量还非常少，美国仅有二十余个，如布鲁金斯学会、卡内基国际和平基金会、胡佛研究所、对外关系协会(委员会)等。智库组织之间的竞争程度较低,知识反馈的水平也较低。由于缺乏支持教育政策研究的经费，因此鲜有智库专门开展教育研究，此阶段智库发展处于缓慢发展期。

2.智库变化的初始期：1945—1960年

20 世纪40年代第二次世界大战时期至60年代初，随着美国加入世界大战，许多政府导向型的咨询机构在这个时期出现，为军队提供技术支持及武器等。1945年以后，政策研究机构数量有所增加。战时美国的“智库”更多的是指战略家讨论战争规划的组织，如成立于1946年兰德公司。这个时期，也是政府角色转变的时期，政府对社会问题加强干涉，而政府的干预也为智库的发展带来了更多的资助。此时期，大量的教育智库发展起来，如1957年政府出台的《国防教育法》拨出来大量的经费关注国家教育问题，很多综合性智库为了获得经费支持开始关注教育问题。

3.智库变化的新浪潮：1960—1990年

快速发展阶段是指20世纪60年代至80年代末，智库的数量、影响力和服务能力等得到了明显发展。全球范围内的意识形态斗争急剧升温，以美国和苏联为首的两大阵营开展全方位的冷战与竞争局面的出现，使得这些智库研究大多集中在国际事务，安全研究和外交政策上。国家对于政策信息的需求也促使智库数量的激增，今天存在的所有智囊团中有三分之二成立于1970年，自1980年以来成立的有一半以上。20世纪80年代，全美智库发展至 1200多个。随着智库数量的变多，竞争的程度越来越激烈，智库影响决策偏好的方式发生了变化，越来越多的智库不再只关注于研究，更加倾向于采取游说的方式来影响政府决策，影响方式的改变也催生了倡导型智库的产生。与此同时，这一时期从事教育政策研究的综合智库的数量开始变多，比如20世纪70年代兰德公司成立的教育研究部，1985年由7所知名大学联合成立的美国教育政策联盟等。在此背景下，全美范围内，大量智库兴建起来，一方面为本国的国内事务问题的解决提供政策意见；另一方面，智库的迅猛发展也促进政治社会的良性发展。

4.智库发展创新期：1990年至今

创新变革阶段是指20世纪90年代初至今。1990年开始，信息技术、网络技术为智库的发展带来了更多的挑战，智库开始出现真正的全球扩散。第一，智库和其他非政府组织的激增意味着竞争的加剧，促使智库加强自身能力的建设如人员配置、组织结构、研究重点等，扩大受众范围。第二，互联网的兴起加快了信息之间的传播，但是信息传递的准确性催生了提供更专业政策分析的专业智库的出现。第三，全球化意味着对政策建议的需求不断增加，智库则被迫从全球范围内研究各种政策选择，同时也更注重国家间、智库间的交流与合作。比如2006年，布鲁金斯学会成立了布鲁金斯公共政策中心(BTC)，作为华盛顿特区布鲁金斯学会和清华大学公共政策与管理学院的合作伙伴。中心致力于在对中国发展和美中关系具有根本重要意义的领域进行高质量、高影响力的政策研究[6]。信息化促进了全球化的发展，而全球化又作用于经济和政治领域的合作交流，提供准确有效的信息，加强国际的信息交流成为这个阶段智库发展的目标。可以说，智库在创新变革过程中加速了自身内部的分化调整，在很大程度上以市场和技术促成了智库的优胜劣汰。

(二)智库组织演化的动因分析

智库发展的动因是指智库组织改变自身结构或者新型机构智库产生的理由和原因。教育决策系统对于研究智库演化动因是很重要的，通过构建教育决策系统创造一个更加动态的环境，从生态学的角度来解析智库从单一智库到复杂智库的变化轨迹及关键要素。智库的差异取决于国家背景、与其他利益相关者的互动，以及智库自身的能力。智库组织演化主要由外生和内生动因引起，外生动因主要是由智库能力范围之外的力量决定，包括制度环境、政府、经济、文化、科技等因素，是影响智库演化的宏观层面；影响智库演化的内生动因主要描述智库受自身主观能动性的影响去选择去演化，主要包括两个层次：中层描述了智库选择如何与外部环境相互作用来影响智库的发展，代表了与智库相关的各利益集团的互动及互动形成的网络；微观层面智库内部主动做出的选择，例如，员工的质量和规模，研究领域的研究重点。接下来通过宏观、中观、微观这三个层次分析智库的内外生动因，如下图2所示。

图2智库组织演化图

1.宏观层面：环境变化对于智库的选择诱导作用

环境变化最重要的作用，表现在对智库产业的选择和诱导作用。有时智库的一些特征是经环境有意选择出来的，尤其是在智库演化过程的第二个时期，政府投资的增多，新型智库的产生，政府导向型智库数量的激增。资金减少，环境的恶化导致智库产业重新审视自身的位置，通过战略规划来改变自身特征，比如倾向使用游说的手段，加强与政府的联系来适应环境的改变。总之，恶化的环境对智库的演化可能有很多情况，影响可能是积极的，也可能不是积极的，但都可能直接推进智库产业的变革。在适应过程中，好的适合环境的功能被保留下来，而不适合的功能逐渐弱化。一些有威胁的环境因素主要包括：技术变革、人口结构变化、经济衰退、政府资金的减少、慈善事业的转变、高额管理费用以及人力劳动成本的上涨会使无法适合环境变迁的弱小型智库淘汰掉，诱导一些智库的演化或者新型智库的产生，从而丰富智库的多样性，促进智库向多元化的方向发展，增强适应环境的能力。

2.中观层面：物种间的竞争协同发展

教育决策系统中的各组织通过组织和市场来推进信息交流、资金流动、人力流动。通过交流，各组织之间得以相互影响、相互作用，通过协同创新机制共同演化。在教育决策系统中，智库组织的协同进化过程可以分为两个层次：首先，相同物种之间的协同发展，智库组织与智库组织之间通过各种交流，在竞争和合作中实现发展；其次，种群间的相互作用，即智库组织与其他利益集团之间的交流与合作实现整个群落的协同发展。在智库组织之间协同演化过程中，智库组织为了在种群内获得优势，一种方式是采取不同的策略区别于其他智库，这种途径促进智库组织种群不断分化、变异，使智库越来越多样化；另一种方式是低效智库对于高效智库的模仿、复制，使智库组织又趋于同一性。在智库组织与其他利益集团演化过程中，各组织集团之间以专业化分工与协作为基础，通过协同机制促进系统中信息、技术、人才流动实现相互依存、相互影响，推动了智库组织为应对市场需求而不断适应和演化。由于自然资源是有限的，自然界的物种之间的竞争、合作关系都是为了更好的生存。

3.微观层面：智库组织内部层面

智库产业的能动适应是指发展的动力来自系统内部，由系统内部力量所推动的、能动的适应环境并通过反馈来调节自己的过程。智库发展的第一阶段主要是智库产业内部在起作用。这主要依赖于智库的管理者的管理能力、智库员工的创新能力以及学习和共享能力。当环境提出了智库组织必须响应的许多突发事件或不确定性环境，这些管理者的任务是指导技术核心，缓解环境对于智库的影响。缓解组织技术核心的一种方法是通过技术核心的差异化，以确保组织仍然能够满足其主要功能[7][8]。在智库演化的微观层面，创新能力是智库演化的驱动力。智库创新能力的高低直接关系到智库是否能够产生新思维、新思想，对智库产业进行前瞻性变革，从而产生更好和更可持续的业绩。学习往往有利于组织个体将根据外部环境条件和以往的演化历史中行动的结果来修正与环境变化相对应的行动。共享能力，不同企业成员间的认知需要一个能够相互交流、相互影响的过程，通过企业成员间的多元对话的共同解释行为才能上升为企业组织的认知环境。企业成员与其他企业成员的非线性反馈作用形成了复杂学习网络。

三、美国智库变迁对构建中国特色新型智库体系的启示

通过对美国智库变迁的回顾，以及对各阶段美国智库变迁动力的分析，可以看出，美国智库变迁既遵循智库发展内部及各利益组织之间的基本规律，也同各时期实际国情和政治文化环境相适应。总体来说，智库组织在内外动力的综合作用下不断演进。中国全面深化改革进入深水区，国内外局势日益复杂，“十三五”规划已经拉开帷幕，“一带一路”战略的实施急需各方智慧力量的汇聚、对接、支持。为了更好地提高政府决策的科学能力，我国应充分发挥智库的优势，基于本土化构建具有中国特色的智库，促进智库服务中国治理能力现代化。从构建宽松环境、协调决策内部沟通渠道和智库自身建设三个层面入手，以环境基础、能力储备、责任担当和全球意识为主要切入点，发挥有利因素，减少不利因素制约，推动中国智库快速健康发展，努力构建中国特色新型智库体系。

(一)构建宽松环境：智库发展的基础性因素

智库作为社会分子单元和国家权力结构的组成部分，应具有较为适宜的发展土壤，不断为其输送空气、水分和养料。首先，应该完善决策咨询系统。政府应该将信息公开化、透明化，为非政府决策服务机构提供可靠的信息来源。其次，应该完善市场竞争机制。只有良好的市场需求为导向，才能使不同的智库组织结构、知识状态、文化特征不断差异化，满足不同智库的发展。其三，完善资金捐赠机制。我国智库多为政府导向型智库，资金主要来自政府，单一的政府来源渠道，造成智库听命于政府的局面，因此应该建立多元的社会捐款机制，只有资金来源多元化，才能保障智库从单一型智库向多元型智库发展。智库不应受政府官僚主义的控制，让智库对紧迫的全球挑战和社会敏感的教育政策问题发出真实的声音

(二)协调决策内部沟通渠道：智库发展的推动性因素

决策系统内部沟通的协调，是智库组织之间、智库与利益集团之间信息沟通、人才沟通和信息沟通的重要保障。为此，首先应该以建立良好的智库和政府沟通渠道为突破口，智库和政府之间建立人才互换的螺旋门机制，人才交流带动信息交流，从而满足政府需求和智库业务研究对接，进而推动智库发展；其次，协调决策内部沟通渠道是实现各利益集团协同发展的基础，智库与各利益相关者之间的沟通带动智库组织与其他组织之间的竞争和合作，在协同发展机制下促进智库优胜劣汰，保障良性知识思想基因不断被复制和保留。我国决策系统内部中各利益集团之间协作不明显，互动水平和频率不高，不利于智库组织的发展，应该改变这种倾向，加强决策内部组织之间的沟通，促进组织间相互交流、相互适应，协同演化。

(三)智库自身能力的建设：智库发展的决定性因素

加强智库组织内部建设，是保障智库发展的力量来源。加强人才建设，一方面通过与高校、专业研究院或者其他组织开展人才交流和人才培养，吸引专业人才加入智库建设，同时健全智库组织的选聘机制和选派机制，加快智库自身内部人才的培养，选派和培养有战略眼光和国际视野及综合能力的才人；另一方面，智库组织的核心任务是研究功能，研究能力的提升不仅需要专家人才的聚集培养，还需要智库研究创新技术的提高。通过研究技术创新充分运用信息技术、网络技术和人工智能技术等新科技，充分发挥智库为决策者创造“新思想”的能力。我国的智库组织创新能力不足，学习能力较弱,知识存量基础较低,使得智库组织的演化进程比较缓慢。为了改变这一现状，我国智库组织在建设发展过程中应该注重人才培养、创新技术的使用、变革智库的业务研究范式和成果，更为高效地与市场需求相对接。