中国金融扶贫的发展与启示

杨 穗冯 毅

（1.中国社会科学院农村发展研究所，北京 102488；2.中国人民银行郑州中心支行，郑州 450018）

改革开放以来，党和政府始终把针对贫困人口的减贫工作作为一项重点工作来推进。随着农村经济体制改革的推进，到1985年，中国农村地区的绝对贫困人口由1978年的2.5亿下降到了1.25亿①数据来源：国家统计局《1978—2000年农村居民贫困状况》，1978年的贫困线的标准为100元/人，贫困发生率为30.7%，1985年的贫困线标准为206元/人，贫困发生率为14.8%。多数研究认为这一时期农村贫困率的迅速下降主要得益于农村经济体制改革和经济增长（张伟等，2011；宁爱照、杜晓山，2013）。。1986年，贫困地区开发领导小组（1993年更名为国务院扶贫开发领导小组）成立，中国正式进入了有计划、有组织、大规模的扶贫时期。在大力实施减贫的过程中，金融扶贫对解决贫困地区发展的资金约束，满足开发式扶贫的资金需求具有重要的作用［1］。

一、金融扶贫的历程

总的来看，我国金融扶贫思路和政策的演变大致经历了以单一的扶贫贴息贷款为主、扶贫贴息贷款和小额信贷政策相结合以及综合利用多种扶贫政策三个时期。从金融扶贫政策措施的演变中也可以观察到扶贫实践和指导思想的变化。

（一）1986—2000年：扶贫贴息贷款为主的阶段

1986年以前，国家对农村的贫困人口采取救济式扶贫的方式，主要依赖于中央政府的转移支付，目的是生活救济和财政补贴。这种“输血式”的扶贫策略虽然在一定程度上缓解了贫困人口的现实需要和生存危机，但是却没有实现解放贫困人口生产力和生产积极性的问题，容易在贫困人口中形成依赖政府救济的惰性思维。1986年以后，开发式扶贫的思想逐渐取代了救济式扶贫的思想，其基本思路是在国家的支持下，利用贫困地区和贫困人口自身的积累和发展来解决温饱问题并脱贫致富。

1986年11月，《中国人民银行、中国农业银行扶持贫困地区专项贴息贷款管理暂行办法》发布，决定“从1986年起连续5年，每年发放10亿元专项贴息贷款，支持全国重点贫困县开发经济，解决群众温饱问题”。贴息贷款主要面向贫困户，投放重点是投资少、见效快、有市场的生产项目，优先支持发展种植、养殖、农产品加工等项目。贴息贷款严格按照信贷资金管理办法进行管理，所需信贷资金由中国人民银行每年专项安排并由中国农业银行发放和专项管理，贷款收回后归还中国人民银行，中央财政补贴大部分利息。按照1986年的贴息贷款分配计划，当年给予21个省（自治区）258个贫困县共5亿元贷款总额。

经过一段时间的运行，针对贫困户的贴息贷款模式逐渐显现出了贷款得不到有效利用的弊端，部分原因是多数贫困户缺乏必要的生产技术和管理能力。因此，到1989年，贴息贷款的对象开始转向企业等经济实体，目的是通过企业的发展来带动贫困人口的脱贫。据统计，1989年以后投向贫困地区各类企业的贴息贷款大约占总扶贫贴息贷款额的70%［2］。但是，以企业为主要贷款对象的模式也存在着弊端。由于缺乏直接的联系，扶贫贴息贷款和贫困人口之间存在瞄准性不足的问题，可能损害贷款计划最初的目标群体［3］。农村的就业人员往往体质及素质较好，信息来源和社会关系较广，在贫困地区中往往并不属于最贫困的类别［4］。此外，企业贴息贷款的还贷情况也很不理想。有数据表明20世纪80年代，35%的贴息贷款不能按时偿还；1991—1993年，所有贴息贷款的按期偿还率都低于70%①数据来源：见国家统计局农村社会经济调查总队《中国农村贫困监测报告2000》第55页。。

1994年，为了在2000年前基本解决全国农村8 000万贫困人口的温饱问题并扭转扶贫工作难度加大的局面，国务院印发了《国家八七扶贫攻坚计划》，强调从1994年起，每年再增加10亿元扶贫贴息贷款，执行到2000年。随着国家财力的增加，扶贫资金从1997年起大幅增加［5］，从1996年的55亿增加到85亿，并于1999年进一步增加到150亿②数据来源：见国家统计局农村社会经济调查总队《中国农村贫困监测报告2000》第53页。。与此同时，国家还调整了扶持资金投放的地区结构，从1994年起，国家分一年到两年的时间把中央用于东部6个沿海比较发达省份的扶贫信贷资金调整出来，集中用于中西部贫困状况严重的省（自治区）③这6个省份分别是：广东、福建、浙江、江苏、山东和辽宁。《国家八七扶贫攻坚计划》指出原来用于这6个省份的资金留在当地继续使用，今后中央发展资金的增量不再向6省投放。今后，6个省份的扶贫投入由自己负责。。随着中国农业银行向商业银行改革的深入，扶贫贴息贷款从1994年起全部划归中国农业发展银行统一办理，针对农业发展银行仅在省级设置机构的问题，县级贷款仍委托给中国农业银行负责。

这一时期政府仍在调整贴息贷款的配置效率。1996年10月，为落实中央扶贫开发工作会议精神，中共中央、国务院做出《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》，强调国家要把扶贫专项贷款集中在贫困农户的种植业、养殖业和以当地农村产品为原料的加工业上，主要支持带动贫困户脱贫的龙头企业，把贫困户脱贫致富与发展农业产业化结合起来。为了进一步加强贴息贷款的瞄准性，1997年中央政府规定了贴息贷款的到户比例。即使经过这样的调整，贴息贷款的运行效率仍不乐观，一方面是贴息贷款的经管机构调整为农业发展银行后，县级贷款发放仍需农业银行代理，额外增加了管理环节和监管成本；另一方面政策实施过程中的资金渗漏问题依然严重，扶贫资金到户困难。于是，1998年贴息贷款的管理权重新回到了中国农业银行。

（二）2000—2010年：小额信贷与扶贫贴息为主的阶段

国家八七扶贫攻坚计划战略目标基本实现后，2001年6月国务院印发 《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》（以下简称《纲要（2001—2010）》），要求中国农业银行继续安排并增加扶贫贷款的规模，支持能够带动贫困人口收入增长的企业和产业发展，同时中央财政据实对优惠贷款进行贴息。同年，针对新时期农村贫困人口“大分散、小集中”的特点，国家把扶贫政策的瞄准对象由县级降低到村级，在全国确定了14.8万个贫困村，由此拉开了全国范围内整村推进扶贫工作的序幕①见《中国农村扶贫开发的新进展》，国务院新闻办公室政府白皮书，2011年。。

为落实《纲要（2001—2010）》的要求并充分发挥扶贫贴息贷款在扶贫工作中的作用，2001年6月中国人民银行、财政部、国务院扶贫开发领导小组办公室、中国农业银行联合印发了《扶贫贴息贷款管理实施办法》。新的实施办法对扶贫贴息贷款实行指导性计划管理，所需资金由中国农业银行在系统内自筹并按照“放得出、收得回”的原则自主发放。此后，国务院扶贫办、财政部、中国农业银行等机构出台了一系列文件，对扶贫贴息贷款的管理提出了更加细致的规定②这些文件包括：《关于认真做好扶贫贷款工作的通知》，2004年；《关于印发〈关于大力支持国家扶贫龙头企业发展的意见〉的通知》，2005年。。为了提高扶贫贴息贷款的使用效率，2006年7月，国务院扶贫办、财政部和中国农业银行联合下发了《关于深化扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》，将扶贫贷款改为到户贷款和项目贷款两部分运作。其中，到户贷款贴息资金全部下放到592个国家扶贫开发工作重点县，由县选择金融机构发放并与其直接结算贴息；产业化扶贫龙头企业和基础设施等项目贷款在8省（直辖市）进行贴息资金下放到省的试点，由省选择愿意承担扶贫贷款任务的金融机构发放并与其直接结算贴息③这8个省（直辖市）分别是河北、黑龙江、江西、河北、重庆、云南、陕西、甘肃。，试点地区任何愿意承担贷款任务的金融机构均可以自愿参与贴息贷款的发放工作，从而更加强调市场化和商业化。

经过两年的试点，2008年6月国务院下发了《关于全面改革扶贫贴息贷款管理体制改革的通知》，正式将扶贫贷款的管理权限和贴息资金由中央下放到省，其中到户贷款的管理权和贴息资金全部下放到县。任何愿意参与扶贫工作的银行业金融机构都可以发放扶贫贷款，贴息贷款的发放不再具有计划性。通过这样的改革，贴息贷款的运行开始逐步向政府引导，市场运作的方向转变（改革后贴息政策与改革前的比较见表1）。

表1 扶贫贴息贷款管理办法比较（2001年和2008年）

在政府层面大力推行常规扶贫贴息贷款的同时，小额信贷作为一种特殊的能够直接瞄准到户的制度设计也逐步得到国家的认可。实际上，早于1993年已经有一些社会组织和非政府公益性组织在全国范围内试点小额信贷的扶贫模式［6］。试点初期主要是引入了孟加拉乡村银行模式①孟加拉乡村银行模式又称为“格莱珉银行模式”，主要做法有：（1）以最贫困者特别是妇女为贷款对象；（2）在自愿的基础上建立贫困者自己的组织——小组和中心会议制度；（3）贷款实行整贷零还，分解风险；（4）按商业银行运行的独立的管理机构；（5）采用市场利率并鼓励贫困者储蓄。详细内容见刘福和、苏国霞（2005）。，资金来源主要依靠国际组织援助或者民间组织筹集，这一时期政府资金较少涉入。经过一段时间的实践后，1997年国家总结了小额信贷试点工作的经验并开始在全国范围内推广政府主导的小额信贷项目。

1998年2月，全国扶贫到户工作座谈会上提出做好小额信贷的试点和推广工作。同年10月，《中共中央关于农业和农村若干重大问题的决定》指出“要总结推广小额信贷等扶贫资金到户的有效做法”，明确肯定了小额信贷模式对扶贫资金到户的积极作用。1999年4月，《中国农业银行“小额信贷”扶贫到户贷款管理办法（试行）》强调小额信贷是扶贫到户的一种形式，不是唯一形式。一些地方出现的扶贫合作社是中介组织，不能作为承贷主体，更不允许放贷。由此，农业银行开始越过中介组织，直接办理小额信贷业务。随后，中国人民银行连续下发了《农村信用社农户小额信用贷款管理暂行办法》等一系列文件，明确了农村信用社作为主体办理小额信贷业务，并在实施的过程中借鉴了非政府组织试点中的一些制度设计，如小组联保、强制储蓄等②这一时期，人民银行针对农村信用社小额贷款业务下发的文件包括：2000年1月的《农村信用合作社农户联保贷款管理指导意见》；2001年12月的《农村信用合作社小额信用贷款管理指导意见》；2002年4月的《关于进一步做好农户小额信用贷款发放和改进支农服务工作的通知》。。此外，后续的文件中还进一步要求农村信用社推广农户小额信用贷款，并在资金上加强对农村信用社小额信贷工作的支持。

扶贫工作进入新的发展阶段后，小额信贷模式得到进一步的认可。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》明确提出“要积极稳妥推广扶贫到户的小额信贷，支持贫困农户发展生产”。此后，2004—2008年的中央、国务院一号文件都将小额信贷作为重要抓手来推进贫困地区减贫工作。在这个阶段，政府开始探索将社会组织主导的小额信贷机构纳入支持的范围并发展包含小额信贷的农村金融体系。例如，2006年“一号文件”在农村金融改革方面提出“大力培育由自然人、企业法人或社团法人发起的小额贷款组织”；2007年的“一号文件”要求建立健全农村金融体系，增加对“三农”的信贷投放，并提出“大力发展农村小额贷款，在贫困地区先行开展发育农村多种所有制金融组织的试点”。

在中国农村，小额信贷在金融扶贫过程中起到了重要的作用，是一种具有巨大潜力的有效工具。小额信贷起源于民间组织与非政府组织的自发实验并获得政府的认可与推广，这是对中国扶贫理论与实践的重大创新，但小额信贷模式在具体的实施过程中也遇到了一些问题。从国际上看，小额信贷依赖于市场化的外部环境，贷款利率一般和商业贷款利率相当。但由于我国贫困地区还存在着市场化程度较低的问题，目前政府主导的小额贷款项目主要采用了政府贴息的方式，实际上仍属于贴息贷款的一种，但这种方式丧失了小额贷款项目的持续性。小额贷款项目要实现自身的持续性发展，隐含的前提是以经济为重要目标［7］。未来，小额贷款项目的发展需要从制度层面和机构建设方面入手，逐渐使小额信贷资金从政策性资金转向来自金融市场的资金，从而实现小额信贷机构的长期可持续发展。

（三）2011年至今：多种政策相结合的综合发展阶段

进入新的十年后，中共中央、国务院印发《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》（以下简称《纲要（2010—2020）》）指出“我国扶贫开发已经从解决温饱为主要任务阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”。这一时期，随着国家经济实力的迅速提高，金融扶贫从过去单纯依靠一种或几种政策工具向综合性政策工具转变并把贫困地区农村金融服务作为一种基本公共服务来提供。例如，《纲要（2010—2020）》明确提出除继续完善国家扶贫贴息贷款政策，鼓励开展小额信用贷款外，要在贫困地区积极推动金融产品和服务方式创新，更好地满足扶贫对象发展生产的资金需求。2013年12月，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》提出要推动金融机构网点向贫困乡镇和社区延伸，改善农村支付环境，发展农业担保机构，扩大农业保险覆盖面。2014年4月，《关于金融服务“三农”发展的若干意见》提出要推动农村基础金融服务全覆盖，为农民提供简易便民的金融服务；通过进一步发挥政策性金融、商业性金融和合作性金融的互补优势来加大金融扶贫力度，切实改进对社会弱势群体的金融服务，引导金融机构全面做好支持农村贫困地区扶贫攻坚的金融服务工作。

此外，为了推动农村基础金融服务的建立，金融扶贫的过程中逐步引入了普惠金融的理念。发展普惠金融的目的是为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务，而贫困农民等弱势群体正是普惠金融的重点服务对象。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出了发展普惠金融的目标。2014年4月，人民银行等七部委联合印发了《关于全面做好扶贫开发金融服务工作的指导意见》，提出要全面做好贫困地区的金融服务工作,积极发展农村普惠金融，实现“到2020年贫困地区金融服务水平接近全国平均水平，初步建成全方位覆盖贫困地区各阶层和弱势群体的普惠金融体系”的目标。

2015年国务院印发《推进普惠金融发展规划（2016—2020）》，首次从国家层面上确立了普惠金融的实施战略。规划指出我国发展普惠金融的重点服务对象是小微企业、农民、城镇低收入人群、贫困人群和残疾人、老年人等特殊群体，总体目标是到2020年建立与全面建成小康社会相适应的普惠金融服务和保障体系，有效提高金融服务的可得性，满足人民群众日益增长的金融服务需求。2016年9月，中国在G20杭州峰会上推动制定了《G20数字普惠金融高级原则》，还升级了《G20普惠金融指标体系》。这些原则的制定进一步拓宽了普惠金融的内涵外延，而数字金融天生具有的共享、便捷、低成本与低门槛的特点更有利于推动普惠金融体系的建设。2016年12月，为进一步落实中央发展普惠金融战略并积累可复制、可推广的经验，中国人民银行、银监会会同有关部门和河南省人民政府印发了《河南省兰考县普惠金融改革试验区总体方案》，标志着全国首个国家级普惠金融改革试验区成立。方案围绕普惠金融改革发展，提出了完善县域普惠金融服务体系，强化精准扶贫金融服务，充分利用多层次资本市场，发展农村保险市场等改革措施。

扶贫工作的瞄准性问题一直是扶贫工作中的难点和努力改进的方向。进入新的发展阶段后，农村贫困更加呈现出贫困程度深、脱贫难度大的特征，这给贫困瞄准工作提出了更高的要求。这一时期，一个重要的瞄准措施是为每个贫困户建档立卡，对贫困户和贫困村进行精准识别。2013年12月，《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》指出要建立精准扶贫工作机制。国家制定统一的扶贫对象识别办法，各省（自治区、直辖市）按照“县为单位、规模控制、分级负责、精准识别、动态管理”的原则，开展贫困村、贫困户的建档立卡工作，建设全国扶贫信息网络系统。2014年，我国开始全面推进贫困识别和建档立卡工作，为精准扶贫战略打下了基础。截至2014年底，全国共识别贫困村12.8万个，贫困人口8 800多万①数据来源：中国仍有贫困人口8千多万贫困县约束机制将出台，人民网www.people.com.cn/n/2014/1225/c358314-23339309.html。

2015年11月，中共中央、国务院印发了《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，提出要把精准扶贫、精准脱贫作为基本方略。按照“六个精准”（包括扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求）的要求，对贫困人口实行分类扶持，其中5 000万左右的建档立卡贫困人口通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余约2 000万完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。为落实中央精神，中国人民银行等七部委于2016年3月提出了《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，要求全面改进和提升扶贫金融服务，增强扶贫金融服务的精准性和有效性。

二、金融扶贫工作的现状

随着扶贫工作的推进，现阶段金融扶贫政策不再作为一项单独的扶贫手段，而是更加注重和其他相关政策的组合，从整体上推动减贫事业的进行。在这个过程中，政府部门和金融机构围绕实现小康社会的目标，从不同角度推进金融扶贫工作的进行。

（一）政府部门：多种综合配套政策的引导者

以《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》和《关于打赢脱贫攻坚战的决定》两大指导性文件为基础，政府部门除了在财政上进一步加大对专项扶贫资金的投入外①2016年中央财政专项扶贫资金增加到670亿元，比2015年增长43.4%，省级财政专项扶贫资金预算达到400多亿元，比2015年增加50%以上。中央和省级财政专项扶贫资金投入首次超过1 000亿元。见《中国农村金融服务报告2016》，63页。，还在推进普惠金融和精准扶贫的过程中更加注重政策的协调配合，发挥财政、税收对金融机构将资源向贫困地区倾斜的引导和支持作用。这些政策措施包括财政奖励补贴政策，农村金融税收优惠政策和农业保险保费补贴政策。

实际上，财政部从2008年起开始实施县域金融机构涉农贷款增量奖励和农村金融机构定向费用补贴政策，目的是鼓励县域金融机构增加涉农贷款以及金融机构增加对农村基础金融服务薄弱地区的服务供给。2015年，为了更好地发挥财政资金对普惠金融发展的引导和带动作用，财政部将上述两种政策与创业担保贷款贴息奖补3项专项转移支付资金、政府与社会资本合作项目以奖代补资金整合，设立了普惠金融发展专项资金。按照现行的政策安排，普惠金融发展专项资金遵循惠民生、保基本、有重点、可持续的原则，综合运用业务奖励、费用补贴、贷款贴息、以奖代补等方式，引导地方政府、金融机构以及社会资本支持普惠金融发展。2016年，中央财政将向各地拨付普惠金融发展专项资金162.74亿元②见《中国农村金融服务报告2016》，23页。。

为引导更多资金服务“三农”，缓解农业贷款成本高、风险大和低收入农户贷款困难的问题，财政部、税务总局出台了一系列税收优惠政策。根据财政部、国家税务总局通知，到2019年12月31日，对金融机构发放的10万元（含本数）以下的农户小额贷款的利息收入免征增值税，且该利息收入在计算应纳税所得额时按90%计入收入总额；对保险公司为种植业、养殖业提供保险业务取得的保费收入，在计算应纳税所得额时，按90%计入收入总额③见《进一步延续支持农村金融发展有关税收政策的通知》。。此外，还对涉农和中小企业贷款损失准备金实行税前扣除以及对涉农金融机构适用简易计税方法，按照3%的征收率计算缴纳增值税。

农业保险保费补贴政策从2007年开始实施，在农户和地方自愿参加的基础上，为投保农户提供一定的保费补贴，引导和支持其参加农业保险。目前补贴的品种已经从最初种植业5个增加到种、养、林3大类15个，补贴区域由6省区稳定扩大到全国，补贴比例逐步提高，并结合区域、险种情况实施了差异化补贴政策，适当向中西部地区倾斜。

（二）金融机构：金融扶贫政策的改革和践行者

人民银行同银监会、证监会、保监会一道围绕精准扶贫、精准脱贫的战略目标，在各自领域做出部署，既有对原有政策的加强和升级，也有改革和创新。在继续完善和使用差别化存款准备金、支农再贷款和再贴现、抵押补充贷款政策的基础上，人民银行于2016年3月创设扶贫再贷款。扶贫再贷款的发放对象是832个贫困县和未纳入上述范围内的省级扶贫开发工作重点县的农村商业银行、农村合作银行、农村信用社和村镇银行等4类地方法人金融机构。扶贫再贷款实行比支农再贷款更优惠的利率①目前，扶贫再贷款利率为3个月1.45%，6个月1.65%，1年期1.75%，而1年期支农再贷款利率为2.75%。，要求金融机构将扶贫再贷款资金全部用于发放贫困地区涉农信贷，并结合当地建档立卡情况，优先支持建档立卡贫困户和带动贫困户就业发展的企业、农村合作社②见中国人民银行《关于开办扶贫再贷款业务的通知》。。此外，为促进易地扶贫搬迁工作的顺利推进，人民银行还创设了易地扶贫搬迁专项金融债券，通过在银行间市场发行债券来筹集易地搬迁信贷资金。国家开发银行和农业发展银行等政策性银行成为扶贫专项金融债券的发行主体。

为探索大型金融机构服务“三农”和助推脱贫攻坚的目的，农业银行从2008年起启动实施了“‘三农’金融事业部”改革，经过七年的试点，到2015年4月已经推广到全部县域支行。农业银行按照高于全行平均水平的原则，倾斜配置“‘三农’金融事业部”经营资源，不断强化面向“三农”的主体经营地位。同时，人民银行自2011年开始对县事业部进行考核，对达标的县事业部执行优惠的存款准备金率。县事业部还能够享受到税收和监管费用方面的优惠。2016年4月，银监会批复同意国家开发银行和农业发展银行设立扶贫金融事业部，重点支持精准扶贫方略实施和贫困地区基础设施建设等领域，提升金融扶贫的专业化水平。同年9月，中国邮政储蓄银行“三农”金融事业部成立，重点服务农业产业化、农村基础设施、新农村建设等领域，做好金融扶贫工作。

此外，行业监管部门也通过多种渠道大力支持贫困地区企业利用多层次资本市场融资。证监会对贫困地区的企业申请首次公开发行股票并上市的，开辟绿色通道，在满足一定条件的情况下，适用“即报即审、审过即发”政策，被市场称为“IPO”扶贫；对注册地在贫困地区的企业申请在全国中小企业股份转让系统挂牌的，实行“专人对接、专项审核”，适用“即报即审、审过即发”政策，减免挂牌费；对注册地在贫困地区的企业发行公司债、资产支持证券的，实行“专人对接、专项审核”，同时也适用“即报即审”政策。

上述综合性政策实施后，金融扶贫工作取得了巨大的成效。农村金融基础设施建设持续推进，普惠金融发展基础不断夯实。农村地区结算账户、支付工具、支付清算网络等基础设施得到了快速发展，截至2016年末，助农取款服务点达到98万个，全国行政村覆盖率超过90%③见《中国农村金融服务报告2016》,14页。。银行业和保险业联合开发“信贷+保险”产品，通过多种方式为贫困户增信，推动信贷资源向贫困地区投放。2016年末，全国精准扶贫贷款余额24 878亿元，同比增长49%；到2016年末，全国银行业机构发放扶贫小额信贷余额763亿元，发放扶贫项目贷款余额16 127亿元④见《中国农村金融服务报告2016》,13页。。

三、金融扶贫的挑战和未来

经过30多年的改革和发展，金融扶贫的政策和手段越来越完善，在扶贫攻坚工作中起到了越来越重要的作用，为2020年全面实现小康社会的奋斗目标做出了应有的贡献。但是，随着扶贫攻坚战略的推进，目前剩余的贫困人口大部分位于集中连片特困地区等一些深度贫困地区。在这些地区，经济基础薄弱、产业发展单一，金融覆盖的广度和深度都有所欠缺，金融扶贫的难度更大，面临的挑战也更多。从宏观和微观层面来看，这些挑战主要表现在以下几个方面。

首先是贫困地区农村金融服务的水平还比较薄弱，信用体系建设有待进一步发展。截至2016年末，全国金融机构空白乡镇仍有1 296个，而这些乡镇大多集中在贫困地区。一般而言，贫困地区农户对资金的需求是生产和生活需求，这些需求明显具有借款额度小、周期较长的特征。同时，由于交通成本、填写申请表格的成本以及其他成本的存在，即使扶贫贷款的利率较低，贫困农户要想获得贷款可能也要面临着较高的交易成本。金融服务供给的不足以及交易成本的高企会在一定程度上阻碍贫困农户的资金需求。农村信用体系建设对于发现和增进农村生产经营主体信用，促进小额信贷发展，缓解贫困地区融资难、融资贵的难题具有重要意义，特别是当农户缺少传统意义上的抵押品时，免抵押信用贷款是一种有效的脱贫方式。但目前贫困地区的一些农户仍存在着信用观念淡薄、故意拖欠贷款等问题，信用体系的缺失增加了金融机构在发放贷款时的调查成本，降低了金融扶贫的效率。

其次是贫困地区金融产品和服务方式还比较单一。尽管在贫困地区已经初步形成了农业发展银行、农业银行、邮政储蓄银行和农村信用社共同服务“三农”的格局，但是多个机构之间没有形成有效的竞争和互补机制，支农主体仍然是农村信用社，农户贷款难度较大、融资渠道狭窄［8］。贫困地区农户一般缺少传统意义上的抵押品，资源变资产、资产变资本的制度创新还处于尝试阶段，极大地制约了信贷产品的创新①虽然从2015年8月，国务院出台《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》，正式启动“两权”抵押贷款试点工作，人民银行也确立了232个农地抵押贷款试点县（市、区）和59个农房抵押贷款试点县（市、区），但目前“两权”抵押贷款还处于试点阶段，林权、土地承包权和宅基地使用权的资产评估、抵押登记和流转机制尚不完善，也未在全国推广。。此外，虽然在贫困地区农业保险工作上取得了一些进展，但风险保障水平依然较低，贫困户在遭遇自然灾害后仍然不免陷入返贫的境地。

再次是金融贷款的瞄准性问题依然值得重视。从扶贫贴息贷款的创设开始，贷款的瞄准性问题就一直是影响贷款效率的重要问题。经过多次的政策调整，特别是以建档立卡为基础的精准扶贫推广以来，对贫困人口的瞄准性已经有了较大提高。但是，贫困人口的识别和扶贫贷款的精准问题依然存在，原因在于建档立卡政策中，福利测量和农户参与方法下的贫困分组存在较大程度的不一致［9］。此外，按照收入贫困的标准，农村低保的瞄准率水平也较低，对贫困的兜底作用有限［10］。如果再考虑到扶贫贷款的渗漏问题，就会面临着非贫困人群占用了有限的扶贫资源，而真正贫困的人群则由于不在识别的贫困人口之列而享受不到低息扶贫贷款的两难局面。

要实现2020年贫困县全部摘帽，全面建成小康社会的目标，现在和未来一段时间，金融扶贫的工作重点是抓好各项政策的落地实施，用好用足金融扶贫政策措施［11］。要从中央银行、金融机构以及金融市场等不同层面和角度进行金融扶贫，依托不同发展平台，不断创新金融工具，实现金融扶贫在财务上的可持续［12］。具体来说，面对金融扶贫中的挑战要做好以下几方面的工作。

第一，进一步提高贫困地区的金融服务水平，加强贫困地区社会信用体系建设。贫困人群要获得贷款资金支持，离不开账户开设、存取款、汇兑等基础金融服务，人民银行需要引导金融机构加强对贫困地区的金融服务，以推动普惠金融发展为契机，提高边远地区和贫困人口等享受金融服务的便利程度，进一步扩大金融服务的覆盖面和渗透率。此外，要在贫困地区加快信用体系建设，加强金融知识普及教育，改善农村信用环境，增强农民信用意识。推动对农户或村级单位的信用评定工作，通过信用评分及在全村公示等手段，实现对借贷关系的优化或矫正，从而使得只要贫困户信用状况良好便可以得到金融支持。

第二，推动贫困地区金融产品和服务方式多元化。在政策性银行、商业性银行、农村信用社、农村资金互助社及其他金融机构之间形成有效的竞争和互补机制，给贫困户提供多种可供选择的金融产品。通过信息共享、网点和系统互通、相互授信等方式形成金融扶贫合力，降低贫困户的交易成本，解决融资难、融资贵的问题。对于贫困户缺少抵押物的问题，建议在“两权”抵押贷款试点的基础上，把成功的经验和做法推广到贫困地区，推动贫困户资产的评估、登记及流转工作，把贫困户手中的资源转化为资本，解决融资担保和风险分担的问题。此外，金融扶贫的过程也离不开农业保险的风险缓释，要让农业保险真正成为防范贫困户生产风险的最后屏障。因此，要加强同保险机构的合作，为贫困户提供不同种类、不同层级的保险品种。政府机构适当加大对农业保费的补贴和其他资金支持，增强保险机构参与金融扶贫的主动性，同时要在贫困人群中加大农业保险的宣传力度，调动农民参保的积极性和主动性。

第三，在金融扶贫的实践中进一步提高精准性，进一步提高各种扶贫贷款的效率。扶贫贷款的目标偏移和漏出，部分原因是金融机构追求商业上的回报，没有平衡好商业利益和履行社会责任的关系。金融机构要从社会全局发展的角度出发，从内部授权、绩效考核以及资源配置等方面加大对贫困地区的倾斜力度。针对有生产经营能力和意愿的贫困户，扩大小额信贷的范围和规模，积极探索“多户联保”“户贷企保”等有效模式。

最后，在精准扶贫的大背景下，要进一步提高贫困人口识别的精准度。在逐步实现农村贫困标准和农村低保标准“两线合一”的目标下，把低保兜底人群和扶贫帮助人群区分开来。同时，在建档立卡的过程中，坚持贫困瞄准方法和实践的统一，真正把贫困人群纳入金融扶贫的框架，实现“精准扶贫、精准脱贫”的战略目标。

总之，金融扶贫在扶贫攻坚战中的探索实践仍要随着贫困状态的变化做出动态的调整。2017年12月，人民银行等四部委印发《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，要求金融部门把金融服务和资金优先满足深度贫困地区。这是针对目前贫困形势的变化所做出的部署，未来需要围绕重点工作把政策严格落实到金融扶贫实践中去，早日实现全面建成小康社会的奋斗目标。

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