减量视角下北京与上海的城市总规对比*

2018-07-10刘慧敏吴庆玲ZHANGYangLIUHuiminWUKangWUQingling

西部人居环境学刊 2018年3期

张杨刘慧敏吴康吴庆玲 ZHANG Yang, LIU Huimin, WU Kang, WU Qingling

0 引言

20世纪下半叶以来，英美部分城市出现了老龄化、去工业化、郊区化、经济衰退、人口流失、失业率上升等现象并进一步发展为城市收缩，“收缩”现象的出现与近200年来城市经济的繁荣以及城市化的增长与扩张显得格格不入，并长期被主流的学术界和政策界所忽视[1-2]。2000年以后，欧美城市规划政策界开始意识到在世界经济社会转型的大背景下，传统执迷于“增长”和“扩张”的规划理念和管理政策需要向注重城市空间品质的提升以及精明增长的范式转变[3-4]。对于我国而言，改革开放40年的发展使得城镇化模式开始由早期的注重数量的增长扩张走向注重质量与品质提升的新型城镇化。随着宏观经济环境由“需求侧”转向“供给侧”的“新常态”变化，很多城市的经济增速从高位逐步回落，并出现了空间扩张和人口局部收缩的“悖论”[5]，这使得我国的城市发展逻辑与城市规划也进入了转型期。收缩代表的是一种城市发展的新逻辑，不同于“扩张型”的城市发展路径，是一种“以减为增”的发展方式。美国的“去工业化城市”扬斯敦采取主动适应的“精明收缩”战略顺利应对了城市收缩带来的负面影响；而英国的利物浦则是采取“城市更新战略”，建立工业园区进行城市土地的再开发[6]。

应对城市的局部收缩势必要通过城乡规划来体现和实施，根据欧美、日本等发达国家的城市化发展历程，城乡发展的不同阶段会衍生出“增量规划、存量规划、减量规划”的三种类型。按照城镇化的水平进行相应划分，快速城镇化时期的城市大多实行增量为主的城市规划；城镇化基本完成的城市实施存量规划，此时经济增速降低但仍处于发展阶段；后城镇化时期，发达国家出现了经济发展低迷、用地负荷过重的状况，实行的是缩减规模、减量发展的规划[7-11]。尽管发达国家是在后城镇化时期才实行减量规划，我国现今总体还是处于中期阶段，但这并不意味着中国不能实行减量规划[12-16]。经过40年来我国城镇化的经验模式探索，一些超大城市的经济、资源生态的发展矛盾正日益加剧，仅仅通过“控制增量、消化存量”的用地原则并不能缓解城市规划带来的土地供求矛盾，所以要在充分挖掘存量用地的基础上，逐年缩减用地规模、减少新增用地[17-23]。当前，我国的城市收缩模式主要包括欠发达地区的收缩、特大城市的收缩、工矿业城市的收缩、行政区划调整式收缩等类型[24]，局部收缩对应着城市的减量规划，而在新型城镇化与新常态的大背景下，特大城市的减量规划是空间调整的关键点，对比分析同量级超大城市的减量规划，对城市的减量规划以及局部收缩研究均具有未雨绸缪和重要的启示意义。本文以北京和上海最新一轮的城市总体规划为例，对减量规划的重点内容与核心进行了剖析，同时比对我国两个超大城市的减量规划差异。

1 北京和上海城总规的主要内容

北京和上海是中国典型的两个超大城市，改革开放以来京沪两个城市的人口不断增长并双双突破了2 000万大关，同时伴随着交通拥堵、公共服务设施相对不足、资源环境压力大、环境污染以及产业升级动力不足等“大城市病”。为了解决以上问题，京沪开始加快一般产业的疏解外迁，中心城区的常住人口开始减少[25]。2017年，京沪的常住人口40年来首次出现双下降，上海的常住人口由2016年的2 419.7万人减少为2017年的2 418.33万人，北京的常住人口由2016年的2 172.9万人减少为2 170.7万人；与此同时，作为京津冀和长江三角洲的核心城市，伴随着京沪的“退二进三去工业化”以及轨道交通和公共交通发展带动的郊区化发展，京沪未来将成为城市局部收缩与减量规划的典型巨型城市。

北京作为国家的政治、文化、国际交往、科技创新中心，定位已明确，即以建成国际一流的和谐宜居之都为其规划发展目标；上海则是以建设社会主义现代化国际大都市为目标，形成创新、人文、生态的区域中心。北京和上海各自的城市定位决定了其各自面临的城市发展矛盾，北京要实现非首都功能疏解、上海要完成城市更新转型的任务，都势必要对城市规模进行流量控制，顾名思义，既要求有增量的同时又存在减量，实现增减更替的同步转换，使土地总量保持在一个稳定的状态。

2017年9月由中共北京市委、北京市人民政府发布《北京城市总体规划（2016年—2030年）》，提出要坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，以资源环境承载能力为硬约束，确定人口规模、用地规模和平原地区开发强度，切实减重、减负，实施人口规模、建设规模双控，倒逼发展方式转变、产业结构转型升级、城市功能优化调整，实现各项城市发展目标之间协调统一。

2017年12月，《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（简称《上海2035》）获得国务院批复原则同意，《上海2035》提出上海为应对挑战和城市未来发展的不确定性，将以成为高密度超大城市可持续发展的典范城市为目标，落实规划建设用地总规模负增长要求，牢牢守住常住人口规模、规划建设用地总量、生态环境和城市安全四条底线，实现内涵发展和弹性适应，积极探索超大城市睿智发展的转型路径。北京与上海都在城市总体规划上进行了创新与完善，并且在减量规划方面迈出了坚定步伐。

《上海2035》给出上海城市规划的总目标是要建立一个涵盖创新、人文、生态的卓越的社会主义现代化国际大都市，提出了关于“人口规模、土地资源、生态环境、安全保障”的底线约束与“多情景规划、空间留白、弹性布局、动态调整”的弹性适应策略。关于减量规划方面，上海严格控制城市规模，坚持规划建设用地总规模负增长，牢牢守住四条底线，着力治理“大城市病”，规划要求到2035年，上海市常住人口控制在2 500万左右，建设用地总规模不超过3 200 km2，严格控制新增的建设用地，挖掘存量用地的潜力，合理开发利用地下空间资源等。

2 北京和上海减量规划对比研究

北京和上海在各自的城市总规划中都强调了用地减量在优化城市规模、空间配置上的重要作用，2004年国务院颁布的《关于深化改革土地管理的决定》明确提出“调控新增建设总量的权利和责任在中央，盘活存量建设用地的权利和利益在地方，存量规划是地方的职责”。同样地，减量规划也是地方的职责，由此北京与上海对减量规划进行了政策、实践的探索。但是，收缩城市的减量规划不是固定不变的，按照城市类别、定位、目标设置而有不同，同为超大城市的北京与上海由于在战略定位、地形地貌、生态环境、产业发展的不同，致使其减量规划存在差异性，因此，研究在减量规划的侧重点、界限设定、减量区域的集散程度、减量动因等角度进行了对比分析。

第一，减量规划侧重点不同，北京侧重于集体建设用地减量，上海则是侧重于低效工业用地、农村建设用地的减量发展。北京集体建设用地约占北京全部土地面积的18%，并且北京集体建设用地的利用效率关系到农村居民的生活居住、生态环境等民生问题，因此北京在减量规划上重点关注城乡建设用地的整治，尤其要实施集体建设用地的减量，大力推进农村集体工矿用地整治和农村居民点整理。而上海之所以如此关注工业仓储用地，是由于上海的工业产业用地绩效差异明显，例如漕河泾等国家级园区是乡镇级园区的土地绩效的20倍，工业产值贡献率占比95%的产业仅仅占据全部工业用地比例的4成，而剩下6成的工业用地则被贡献率只有5%的产业占据，占地面积的不平衡、土地利用的低效率是上海侧重于工业用地减量的原因，因此在2017年上海新颁布的城市总体规划明确提出要对工业仓储用地、低效建设用地进行重点集约减量。

第二，因地置“界”，对减量规划整治的重点以线分块。无论是集体建设用地还是工业用地，都要相应划定出范围而进行土地整治，北京与上海的划定方式有所不同，北京是按照距离中心城范围的远近划分来制定不同的减量方案，上海是按照城市开发边界、工业地块边界制定方案。北京按照距离中心城范围的远近划分是按照1986年首都规划建设委员制定的一道绿隔、二道绿隔来划分的，一道绿隔是在城市中心区和 10 个边缘集团之间以及各边缘集团之间用成片的大绿带进行的隔离；二道绿隔是用于隔离市区与卫星城、边缘集团与卫星城，是一条环市区的绿色生态环，北京的集体建设用地大多分布在绿化隔离地区（表1）。

表1 北京市集体建设用地减量方式及目标Tab.1 reduction pattern and target of Beijing collective construction land

图1 “198”区域减量化流程Fig.1 reduction process for “198” area

第三，上海工业用地减量集中，北京集体建设用地减量分散。由于北京涵盖的行政区域较多、地形复杂，集体建设用地比较分散，相应的土地整治模式也是因地制宜、区别对待的。而上海按照城市开发边界、工业地块边界划分需要进行减量的工业用地，这些工业用地大都分布在城市外围地区，密集度高。上海以“198”区域的减量化最具代表性，颁布的《关于统筹优化全市工业区块布局若干意见》《关于减量化项目新增建设用地计划周转指标操作办法》等政策，通过中心城“双增双减”和郊区“产城融合、功能提升”“以拆定增”来实现工业建设用地的减量，既完成了减量的指标，还能将“补偿”的工业用地集中分配安置，形成了规模效应（图1）。

上海是在工业用地减量上划定区内、区外的产业，对工业区块（即“104区块”）进行结构调整和能级提升，重点发展战略性新兴产业和先进制造业；工业区块外、集中建设区内的现状工业用地（即“195区域”）加快转型，重点发展生产性服务业；对于集中建设区外的现状工业用地（即“198区域”）进行减量化，重点实施生态修复和整理复垦。同时也要推进农村集体建设用地改革，完善出让、租赁、入股等多种形式的农村集体经营性建设用地流转试点。

第四，北京的减量规划以“倒逼”发展的方式转变，上海是主动接受。北京强调作为国家政治、文化、国际交往、科技创新中心的定位，进行非首都功能疏解，把不符合首都定位的产业、资源、剩余劳动力疏解出去，这也是北京“倒逼”发展方式的体现，由于北京面临的人地关系、生态环境的矛盾不断加剧，城市不能再“摊大饼”式的向外发展。为了符合北京的定位势必要进行减量疏解，这是北京城市发展不可回避的趋势。北京市要将城市收缩、减量规划作为工具进行城市的优化发展。对于上海来说，其减量规划是对城市收缩的一种“反应”而不是“适应”，是试图扭转当前工业用地效率低下的现状，实现产业升级转型、恢复增长的策略和措施，并且借助这个机遇实现在普通“扩张”性增长的阶段中难以改善的生态、住房、交通、空间等问题。

北京与上海的减量规划都注重建设用地的减量、生态地区的补偿、民生保障的问题，北京是以促进新农村建设和城乡统筹发展为导向，通过耕地向保护区集中，居住向中心村、小城镇集中，产业向园区集中，以建设用地减量提质、易地扶贫和生态搬迁，促进脱贫工作、拆旧复垦的进行。上海则是实施边界外进行低效建设用地减量化要与城市开发边界内的新增建设用地相挂钩，“以拆定增”。并且制订了实施监测指标表，关于空间绩效的指标衡量用开发边界外的建设用地减量化的累计归类来进行监测评价。上海的城市规划（2035）在建设用地减量的基础上融入生态修复的概念，目的是要确保市域生态用地（含绿化广场用地）占整个陆域面积的60%。2014年至2016年，上海市相继颁布了《“198”区域减量化市级资金补助实施意见》《于本市重点环境综合整治区域“198”减量化地块造林相关政策的实施意见》等等，确定了对于“198区域”工业用地清退的补偿标准为20万元/亩，以及获取资金补偿的条件，后期的生态修复、复垦等工作相继开展进行。

3 北京和上海未来减量规划面临的挑战

3.1 人口规模的困境

北京、上海作为国家的核心城市，城市发展规模和效率势必要向“高精尖”的方向发展，一些普通生产劳动力将在这类城市中越来越不适应，需思考如何在维持城市居民的日常生活配套基础上实现人口的减量，既减轻生态环境的负担又不影响经济发展。从另一方面来看，上海与北京的人口结构都并不优化，老龄化问题严重，北京想要在减量规划的基础上实现非首都功能疏解就势必要解决人口规模的困扰。

3.2 多种因素交叉

减量规划对土地、生态、人口等因素的涉及是互相交叉的，例如北京地区生态环境更为脆弱、水资源稀缺，其京津冀区域战略的地位要承担易地扶贫的任务，在减量规划背景下北京还要实现民生共享，改善农村居民的住宅、生活配套、医疗卫生等条件，还要借助非首都功能疏解来对产业用地的土地整治进行综合治理等等问题交叉复杂。

3.3 减量规划引起的区域规模效应

当前，最能体现北京、上海核心城市的减量表现在产业结构的升级与产业的疏解等方面。上海工业企业搬迁后在新址上如何获得政策支持，北京非首都功能疏解输出去的低端产业如何帮扶等问题也是未来减量规划需要考虑的问题。只有搬迁、疏解出去的产业、企业发展成功落地后发展的更好，才能实现产业的优化、演替与区域规模效应。

4 结论

减量规划是城市发展到一定的阶段必须的规划手段，尤其是城市进入收缩期。北京、上海两个城市由于其城市定位、发展目标的不同在减量规划上存在明显差异，主要表现在减量规划的重点、界限设定、减量区域的集散程度、减量动因等角度。研究北京与上海在城市收缩背景下的减量规划，对于深刻理解城市减量规划方案、实施以及城市的提质增效具有积极意义。对于北京、上海等超大城市来说，城市收缩与减量规划势在必行，对减量规划的研究具有“预警性”和“启示性”。

参考文献：

[1] TUROK I, MYKHNENKO V. The trajectories of European cities, 1960-2005[J]. Cities, 2007, 24(02): 65-182.

[2] KABISCH N, HAASE D, HAASE A. Evolving reurbanisation? Spatiotemporal dynamics exemplified at the eastern German city of Leipzig[J].Urban Studies, 2009, 47(05): 967-990.

[3] HAASE A, GROSSMANN K, RINK D. Shrinking cities in postsocialist Europe-what can we learn from their analysis for urban theory-making[J].RC21 Conference: Resourceful Cities.2013.

[4] SCHILLING J, LOGAN J. Greening the rust belt: A green infrastructure model for right sizing America’s shrinking cities[J]. Journal of the American Planning Association, 2008, 74(04):451-466.

[5] 龙瀛, 吴康. 中国城市化的几个现实问题：空间扩张、人口收缩、低密度人类活动与城市范围界定[J]. 城市规划学刊,2016 (02): 72-77.

[6] 高舒琦. 如何应对物业空置、废弃与止赎——美国土地银行的经验解析[J]. 城市规划, 2017(07): 101-110.

[7] DAYNE W. Urban planning for change:Data and projections in city of flint master plans (1920, 1960 & 2013)[J].Economic Quality Control, 2015, 29(02):93-98.

[8] RIU A S I, DONADA J T I. Urban Planning in Riverfront Areas. A case Study of a Mediterranean City: Terrassa(Catalonia, NE Spain)[J]. Miscellanea Geographica, 2015, 19(03): 14-21.

[9] MACKIEWICZ K. Urban Planning as a Tool to Enhance the Health of City Inhabitants[J]. Public Health Forum,2016, 24(04): 307-309.

[10] JOVANOVIĆ A. On “Long-Run-Transitions” in urban planning supported by more advanced geothermal energy utilization in city of Nis, Serbia[J].Architecture and Urban Planning, 2017,13(01): 92-99.

[11] CHIODI S I. Crime prevention through urban design and planning in the smart city era[J]. Journal of Place Management and Development, 2016,9(02): 137-152.

[12] 施卫良, 邹兵. 面对存量和减量的总体规划[J]. 城市规划, 2014, 38(11): 16-21.

[13] 施卫良. 规划编制要实现从增量到存量与减量规划的转型[J]. 城市规划, 2014,38(11): 21-22.

[14] 方帅. “减量规划”求解城市土地饥渴症[J]. 中国房地产业, 2013(12): 72-75.

[15] 林坚. 以统筹规划推进北京集体建设用地减量升级[J]. 前线, 2018(04): 88-90.

[16] 常青, 徐勤政, 杨春, 等. 北京新总规建设用地减量调控的思考与探索[J]. 城市规划, 2017, 41(11): 33-40.

[17] 杨德春. 开创北京城市规划新局面[J].建筑设计管理, 2017, 34(10): 58-62.

[18] 郭旭, 田莉. 产权重构视角下的土地减量规划与实施——以上海新浜镇为例[J].城市规划, 2016, 40(09): 22-31.

[19] 杨保军, 陈鹏. 新常态下城市规划的传承与变革[J]. 城市规划, 2015, 39(11):9-15.

[20] 陈宏胜, 王兴平, 国子健. 规划的流变——对增量规划、存量规划、减量规划的思考[J].现代城市研究, 2015(09):44-48.

[21] 甄峰, 席广亮, 秦萧. 基于地理视角的智慧城市规划与建设的理论思考[J]. 地理科学进展, 2015, 34(04): 402-409.

[22] 吴志强, 刘朝晖. “和谐城市”规划理论模型[J]. 城市规划学刊, 2014(03): 12-19.

[23] 王华兵, 秦鹏. 论城市规划的公共性及其制度矫正[J]. 中国软科学, 2013(02):16-25.