易地扶贫搬迁机制体系研究

白永秀，宁　启

(西北大学 经济管理学院,陕西 西安　710127)

一、问题提出

消除贫困、最终实现共同富裕,是中国共产党人的历史使命与根本目标,也是我国国家制度的本质要求。长期以来党和国家“不忘初心,牢记使命”,对贫困问题极为重视并做出了不懈努力。新中国成立后,面对封建土地私有制遗留下来的贫困现状,党和国家在全国范围内推行彻底的土地制度改革,并在随后进行了农业社会主义改造,为农民脱贫提供了最基本的生产资料。同时，通过交通道路、农田灌溉等农业基础设施建设和建立农村“五保”制度等手段改善农村贫困现状。在计划经济时期,由于国家能力有限,对农村贫困问题的应对只能通过小规模、救济型的方式进行,进展缓慢,成效微小,在一些特殊阶段与特殊年代甚至造成贫困问题的加剧。改革开放以来,伴随着我国经济体制由计划经济体制向市场经济体制转变,同时为了配合实现“三步走”战略,从20世纪80年代中期起,国家开始转变扶贫思路,逐步以开发式扶贫代替救济式扶贫。1986年,国家设立国务院贫困地区经济开发领导小组,即如今的国务院扶贫开发领导小组,标志着开发式扶贫在我国正式启动。从1986年至2000年,国家通过设立与行政体制相配套的扶贫开发办公室,以贫困县为重点,着力解决普遍性的贫困问题;从2001年至2012年,国家制定并实施《中国农村扶贫开发纲要(201201)》,并在全国范围内确定了14.81万个贫困村,以贫困村为着力点，通过整村推进、产业开发、劳动力培训、转移安置等方式,有针对性地对区域性贫困特别是西部地区的贫困问题进行根本性解决。

随着我国经济社会的不断发展与贫困问题的有效改善,进入新世纪的第二个十年,原有扶贫思路下减贫措施的边际效益不断递减,减贫成效有所降低、出现瓶颈,由县到村的扶贫虽不断深入推进但依旧难以有效聚焦到个体,同时对于集中连片特困地区的贫困现状无法从根本上得到扭转,贫困中的“关键少数”问题仍得不到彻底解决。对此,2013年习近平总书记提出精准扶贫思想,通过由村到户的贫困状况调查和建档立卡,对贫困户进行精准帮扶。在2013年6月的贵州考察与2015年10月的减贫与发展高层论坛上,习近平总书记又分别提出“六个精准”*六个精准，即扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。的扶贫要求和“五个一批”*五个一批，即发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。的脱贫措施,成为精准扶贫和精准脱贫的基本要求与主要途径。其中“易地搬迁脱贫一批”成为解决“一方水土养不起一方人”这一深层贫困问题的根本办法,强调通过对生存条件恶劣地区的贫困人口进行搬迁安置,以在2020年完成农村贫困人口全部脱贫的目标。截至2017年末,全国农村贫困人口从2012年末的9 899万人减少至3 046万人,累计减少6 853万人,其中易地扶贫搬迁830万人;贫困发生率从2012年的10.2%下降至3.1%,累计下降7.1个百分点*数据来源于国家统计局,http:∥www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180201-1579703.html。,取得了新世纪以来最大的减贫成效。作为精准扶贫的重要手段,易地扶贫搬迁工程在实现全面脱贫中起到关键性作用,这一工程能否顺利开展并达到预期目标,直接关系着全面建成小康社会的成败问题。

然而,近年来易地扶贫搬迁在取得重大进展的同时,也不断暴露出一些问题。这些问题主要表现在以下几方面:一是搬迁户思想认识不到位,“等、靠、要”思想严重,以致出现“富搬贫不搬,济富不济贫”的现象,有违易地扶贫搬迁的初衷。二是党员干部被动扶贫,以全面建成小康社会为时间终点,通过包揽式的扶贫手段对贫困群众的生活进行兜底保障,以期将贫困群众的生活维持在贫困线以上直至2020年,造成“救济陷阱”进一步弱化贫困群众志气。三是后续配套环节不到位,搬迁安置之后的生存与发展问题没有得到有效重视,出现“搬而不富、搬而更贫”现象,返贫问题突出。这既有土地、资金、人才供应不足的问题,但较大程度上归因于政策规划的短视与脱节。四是效率低下,易地扶贫搬迁工程每个环节的落实都会触碰多方的利益,政出多门与各自为政的现象同时存在,需要耗费大量的时间与精力来进行协调,延缓了搬迁的速度且收效不大。对此我们认为有必要从易地扶贫搬迁过程的全环节入手构建机制,形成易地扶贫搬迁的机制体系,包含宣传动员机制、搬迁补偿机制、生计接续机制、能力提升机制、公共服务保障机制、社会网络拓展机制与联动协作机制,从而有针对性地解决相关问题。通过这些机制作用的发挥,助力实现易地扶贫搬迁工程的扶贫目标以及更长远地实现搬迁点居民的全面发展。

二、文献综述

学术界对易地扶贫搬迁理论与实践的研究起步较晚,直至迈入新世纪,随着我国贫富差距的进一步拉大以及扶贫工作的深入开展,易地扶贫搬迁才逐渐走进学术界的视野。新世纪初,作为最初试点的易地扶贫搬迁工程仅在宁夏、内蒙古、贵州、云南四个西部省区进行,这一时期学术界对易地扶贫搬迁的研究仅仅停留在表层的纪实性观察与案例分析上,没有深入探讨这一扶贫工程的内在机理。党的十八大之后,在精准扶贫的政策号召与全面建成小康社会的目标约束下,易地扶贫搬迁受到前所未有的重视。基于之前十多年易地扶贫搬迁工程试点的成功经验与新时期扶贫工作的具体要求,这一时期对于易地扶贫搬迁的研究呈现井喷式的增长,相关研究成果丰富。

经过多年的实践探索,我国各地区在移民搬迁中积累了许多成功的经验。畅瑞从城乡建设用地的增减挂钩入手,指出这一政策在提供新村建设的用地指标、提供建设资金、提高建设用地集约水平等方面,对易地扶贫搬迁具有积极作用[1]。姚树荣则以四川省的“嘉明模式”为对象,考察了宅基地有偿退出在易地扶贫搬迁中的作用。提出这种方式具有使宅基地价值显化、以土地发展权换取资金、建立扶贫长效机制、实现农村与城镇“双保障”的优点,但在指标流转范围、群众参与度方面还需进一步改进[2]。宫留记通过对已有的PPP模式、政府购买服务、资产收益扶贫、电商扶贫等新型市场化扶贫行为进行分析,率先提出建立市场化的扶贫机制,提高精准扶贫的精准性与效率[3]。叶青系统总结了贵州省的经验,对于政策实践,提出通过设置符合当地特色的法规制度、设立“扶贫开发投资有限责任公司”创新资金筹集管理模式、重视民众话语权表达与内生动力的提升来构建多元互动型政策实践网络;对于资本重置,提出通过“非农安置”、培育发展能力、推进社会融入来改变贫困群体原有的经济、社会、文化资本[4]。在安置方式方面,陈源对甘肃省自2010年以来实施易地扶贫搬迁的方式方法和基本经验进行了梳理总结,主要经验是结合省内贫困人口“大分散,小集中”的特点,在安置方面依托工程建设项目与小城镇、中心村进行集中安置,同时注重以市场行为引导搬迁群众思想意识的转变和技能素质的提升,取得了显著效果[5]。李垚栋以山西省的实践为样本,从不同组织主体角度,对政府组织、政府+企业组织、社会力量组织三种模式的成本、稳定性、满意度、就业四方面进行了比较,认为政府+企业模式对于改善人居环境、实现稳定就业具有长效作用,值得推广[6]。

对于易地扶贫搬迁存在问题的研究,近年来学术界关注得较为全面,但相对集中于生计问题。何得桂认为土地资源与环境承载力、搬迁成本与资金供给、产业配套与生计脆弱之间的矛盾,形成陕南移民搬迁的结构性制约因素,问题的解决不能仅仅依靠制度的设计,更要注重社会力量的“外部支持”[7]。鄢闻发现陕南地区移民的可持续生计大多受生态环境、社会保障、经济水平、个人素质等方面的负向影响,提出以土地资源、特色产业、技能培训、社会保障为抓手进行提升[8]。李聪、陈胜东分别对陕南地区与赣南原中央苏区的易地移民搬迁成效进行实证测度,通过对搬迁农户与非搬迁农户生计资本的比较,结果均显示移民搬迁行为一方面使搬迁农户自然资本受损,但更重要的是显著提高了搬迁农户的物质资本、金融资本、社会资本与人力资本,具有显著的减贫效果[9] [10]。徐锡广等则对贵州省移民搬迁的可持续生计进行了量化测度,结果显示贵州省移民搬迁的移民生计虽有正向变化,但还不具备可持续性,仍有待提高[11]。高聪颖分析了易地扶贫搬迁存在的安置群众意愿偏差、后续发展政策缺乏系统、自身发展能力低下、社会管理与公共服务不足、社会力量支持欠缺等问题对移民生计的影响,提出应以“就业与增收”为导向加强安置群众财产性权利和间接收益,解决可持续生计问题[12]。

在其他问题方面,张红霞研究了陕南移民搬迁中的金融问题,金融服务相对滞后、金融机构较少、选择性支持、资金投放力度小、地方配套不足、资金监管不当等现象严重,资金不足及使用效率低下致使陕南移民搬迁面临诸多困难[13]。彭玮基于在湖北省的调查研究,发现搬迁中忽视群众意愿、补偿政策负向激励、安置社区后期治理不到位、搬迁迁出地荒废等现象严重[14]。刘静等认为由于易地扶贫搬迁所特有的自愿与非自愿性兼具、个人素质参差不齐、传统精神寄托失落等特征,容易引发返贫、保障缺失、社区混乱以及失信等风险,需加以重视[15]。赵春燕在研究易地扶贫搬迁的补偿问题时,引入时间风险,这表现为搬迁群众对于搬迁补偿满意度的反馈并不表现在当时,而是在搬迁行为结束后一直持续,因为搬迁群众会将自身发展带来的差异归咎于补偿不足,引发一些社会风险。需要根据时间风险的反涉性、不可知性与系统性进行政策设计以规避此类风险[16]。张世勇关注到了执行力这一重要因素。认为易地扶贫搬迁政策的执行由工具理性所引导,抑制了搬迁对象的主动性,并以“改善的逻辑”否定了搬迁对象自身的生活逻辑,出现的执行偏差主要由政策的预期社会效果、科层体制中的执行压力、目标群体的参与程度导致[17]。

由上述研究情况看,我国学术界虽然对易地扶贫搬迁的研究已经非常全面且深入,但这些研究成果从整体看大都关注局部、从方法来看大都相对静止,对于规模宏大、时间持久、影响全局的易地扶贫搬迁来说,这些研究成果有一定的局限性,很难做到窥一斑而知全豹。同时针对易地扶贫搬迁提出的政策建议较为分散,缺少根据建议之间的逻辑关系提炼出易地扶贫搬迁机制、路径、规律的研究成果,在一定程度上削弱了政策建议可能产生的效果。

三、易地扶贫搬迁的七大机制

针对易地扶贫搬迁中存在的部分群众不愿搬、搬不出、搬迁后稳不住、难致富、社会保障水平低、难融入安置地文化、搬迁过程中参与主体用力不协调等七个方面的问题,我们认为有必要构建易地扶贫搬迁全环节机制体系。这一体系包括七大机制,即宣传动员机制、搬迁补偿机制、生计接续机制、能力提升机制、公共服务保障机制、社会关系网络拓展机制和联动协作机制。每一项机制都以服务搬迁群众、提高搬迁效率为核心诉求,依照不同问题的特点,每一项的机制由不同的主体构成,作用的发挥也各有侧重,在目标定位、运行方式上也都有所区别。

(一)宣传动员机制

在近几年全面推行的易地扶贫搬迁中,搬迁遇冷的情况时有发生,使得政府为贫困地区困难群众精心设计的易地扶贫搬迁方案很难充分落地。虽然易地扶贫搬迁拥有国家力量作为支持与推动,但对于生活在落后地区且守土拒迁观念极强的贫困人口来说,若在思想上对易地扶贫搬迁的政策动机、具体要求、实施细则、未来生计等产生认知上的差异、内心上的抵触,则无论拥有多么完备的政策体系与雄厚的财力支撑也难以达到预期的效果。因此,思想观念障碍是易地扶贫搬迁实施过程中首先遇到的问题。

贫困群众对易地搬迁缺乏积极性,不只是因为贫困群众对这一政策存在思想障碍,也有地方干部认识不到位的原因。对于贫困户来说,不积极、不主动的原因有两个:一是长期生活在信息闭塞、偏远落后的地区，长期与外界近乎隔绝,使得对美好生活没有具象化的认知,无法在内心形成强烈的渴望,而长期以温饱为目标的生活经历也在他们内心形成一种最低层次的“自我满足”与对现有生活条件的适应和依赖,属于“不想搬、不愿搬”。二是仍以自然经济为主的落后地区,充斥着以土地为根基的传统思想观念,守土才能“安居乐业”,搬迁就是“背井离乡”,就意味着离开生存之源,甚至是客死异土他乡。这种思想使他们认为土地才是致富的首选,对于易地扶贫搬迁的“致富效用”心存疑虑,属于“不得已时再搬”[18]。对于具体组织实施易地扶贫搬迁的地方干部来说,精准扶贫所要求的长期驻村、结对帮扶以及扶贫脱贫的硬性指标给他们造成了巨大的压力;同时对全面脱贫之于全面建成小康社会的伟大意义缺乏足够的认识,在潜意识里依然没有充分发挥主观能动性,仍旧将贫困群众的脱贫认为是个人的事情,任务的艰巨与意识的淡漠反向地转化为行动上的慵懒倦怠,也进一步造成扶贫政策的低效与迟缓。

面对贫困户的“长期自我封闭”与“搬迁致富质疑”以及地方干部的“慵政懒政怠政”,地方政府需进一步加强易地扶贫搬迁政策宣传、解释工作,做到政策宣传到位、方案解释清楚。当务之急是要建立健全易地扶贫搬迁的宣传动员机制,通过宣传教育来解决贫困户的思想障碍，提高地方干部的大局意识,实现“愿意搬”。在这一机制下,宣传动员工作由政府主导,在扶贫机构下设专门的宣传部门来统一组织管理相关的活动,将宣传教育作为实施易地扶贫搬迁的首要环节;引入企业、社会非营利组织等,作为中间辅助力量参与宣传动员工作,对宣传动员进行市场化引导;宣传动员的客体以建档立卡中需要进行易地扶贫搬迁的贫困群众和扶贫系统中地方干部尤其是驻村干部为主,同时也包括“五个一批”中通过其他方式进行脱贫的群体。宣传动员内容包括对中央文件、地方规划、迁入地情况信息的宣传,对安置方式、补偿置换、兜底保障等贫困群众最关心政策的详细解读,增强政策透明度,同时也要注重将现代化的生产、生活方式向贫困群众进行介绍,增强搬迁的“吸引力”。针对贫困地区信息闭塞的特点,宣传动员方式应以上门入户宣传为主,一方面通过驻村干部以及结对帮扶的党员干部进行一对一的讲解,另一方面组织宣传讲解小组,通过现场接待、召开座谈会、入户访谈等形式加强与搬迁户的沟通,及时了解搬迁户的思想动态,做好解疑释惑、政策宣传及对诉求表达的正确引导,尽量减低搬迁的思想阻力。

(二)搬迁补偿机制

从本质上看,搬迁就是人们通过迁徙的方式追求更高收益的过程,作为同样是理性经济人的搬迁户,也会对自身移民搬迁的成本与收益进行分析,通过衡量搬迁前后家庭整体收益的变化来对是否搬迁进行决策。搬迁意味着搬迁户必须舍弃迁出地自身所原有的物质资本,在传统自发性移民时期,这一沉没成本只能由搬迁户自身承担,并在迁入地通过艰难的努力进行资本的初始积累并实现增长。虽然迁入地的边际收益会高于迁出地,但迁入前期生活的窘迫甚至是生存风险的不确定性,仍会使大多数搬迁户望而却步——“搬不出”。在开发式扶贫时期,政府力量介入的程度不断加大,改变了搬迁户最原始的成本收益分析框架。通过搬迁补偿对搬迁户进行一定程度的转移支付,分散、降低了搬迁户的搬迁成本。但对于深度贫困地区的贫困人口而言,极端的贫困使他们几乎无力承担任何搬迁成本,因此如何建立公平、有效、精准的搬迁补偿机制是易地扶贫搬迁亟待解决的问题。

2015年,国家发改委、国务院扶贫办等5部委联合发布《“十三五“时期易地扶贫搬迁工作方案》,要求各省根据中央财政预算拨付情况与最低补助标准,结合自身发展实际与贫困现状,制定各省的住房建设最低补助标准与省域内差异化补助标准,以确保贫困人口“搬得出”。根据各地区现行政策,目前执行的安置方式包括以行政村内就近安置、 建设移民新村安置、依托小城镇或工业园区安置、依托乡村旅游区安置、依托已有配套设施安置、“五保”集中供养安置为内容的集中安置和以插花安置、进城务工安置、投亲靠友安置为内容分散安置。在补偿方式上,分散安置多以货币形式直接补偿,集中安置补偿一般分为住房、基础设施、产业扶持、公共服务等补助形式。部分省区安置补助标准如表1所示。

由表1可看出,大多数省份人均住房补贴在2万元左右,相对于如今的工程造价,仍旧难以弥补搬迁的成本。在农村人口不断减少,医疗、教育资源逐渐缺失的情况下,贫困户不得不举债搬迁,即便搬离了“一方水土养不起一方人”的地区,贫困问题依然没有得到解决,甚至出现贫困加剧的现象。 这一问题能否得到有效解决, 直接关乎易地扶贫搬迁的成败。 在扶贫资金方面, “十三五”期间中央已经安排6 000亿资金支持易地扶贫搬迁的开展,面对1 000万建档立卡需要进行易地扶贫搬迁的人口,人均6万元的补助还要分散到住房、基础设施建设、产业配套等方面,使得安居问题的解决仍是捉襟见肘。

现行的易地扶贫搬迁补偿机制仍由中央政府主导,其他利益相关方缺位,亟待进一步优化。在补偿主体上,明确地方政府、域内相关企业、域内工业园区、民间慈善机构、社会民众等直接、间接、潜在利益相关者的责权。在补偿内容上,从横向来看既包括房屋补助、土地置换等财产权补偿,也包括户籍认定、社会关系重构等人身权补偿;从纵向来看,根据实际情况合理划分为初期补偿、中长期补偿与后期补偿[19]。在资金筹措方面,除过中央财政一般性转移支付和专项拨付、地方的财政资金与政策优惠之外,还应注重对迁出地以往配套的诸如农业直补、畜牧补助、退耕还林补助、教育补助、医疗补助等一般性转移支付进行整合,同时加强利用对口支援省份的资源资金,保证扶贫资金的充足与渠道的多元。

(三)生计接续机制

贫困群众搬离原住地后,回迁以及生存困难等现象频繁出现,“稳不住”成为搬迁后面临的首要问题。易地扶贫搬迁带给搬迁户的影响不仅仅是居住空间的转移,还意味着生存来源的暂时丧失与生活成本的提高,而搬迁初期带来的家庭可支配收入的大幅下降会使原本生计就十分脆弱的搬迁户更加难以生存。从搬迁开始到生活恢复至搬迁前的水平甚至相对更高阶段,使搬迁户顺利度过这一贫困过渡期至关重要。否则即便能够对搬迁户进行妥善安置,但家庭整体的生计问题仍无法得到有效解决,也只会让搬迁户无奈之下再次返回迁出区,以此造成的资源浪费不仅加剧了搬迁户的贫困,更会带来其他更严重的社会问题。

表1　部分省区建档立卡贫困人口安置补助标准*资料来源于相应省区《“十三五”易地扶贫搬迁规划》。

在现有框架下,搬迁户的生计资本由人力资本、自然资本、物质资本、社会资本与金融资本五方面构成。具体到搬迁户身上,由于受教育程度偏低、年龄相对较高,在搬迁之后基本失去务农的机会,且未经过相应的技能培训,使人力资本几乎丧失殆尽。就自然资本而言,在退耕还林与土地置换的情况下,自然资本也遭到大幅削减,对于集中无土安置的贫困户,原有的自然资本则被完全剥离。对于物质资本,国家通过扶贫资金补助,承担了主要的安置房与基础设施建设,居住环境得到显著改善,搬迁户在这方面的损失较小,主要体现在丧失务农这一谋生手段之后生产工具使用价值的相对丧失。在社会资本方面,整村搬迁集中安置会较为完整保留搬迁户在迁出地经年累月所构建的人际关系网络,但对于投亲靠友安置、插花安置等分散安置方式,搬迁户的社会资本会大幅度减少甚至完全丧失。金融资本由收入、储蓄、借款与贷款情况共同决定,搬迁后以务农为生的贫困户没有了收入来源;虽然国家承担了住房安置的主要部分,但剩下的支出依然将贫困户微薄的储蓄消耗殆尽;同时极低的偿还能力也很难使其得到借款与贷款的支持,金融资本的稀缺直接威胁到搬迁户每天必须面对的温饱问题。

上述五个方面是对生计资本的全面考量,但对于易地扶贫搬迁安置群众而言,最关心、最紧迫的还是生存问题,即要通过建立易地扶贫搬迁生计接续机制,加强对金融资本、人力资本、社会资本的构建与恢复。一是优先解决金融资本短缺问题。要对贫困搬迁户的经济状况进行摸底,对于极端贫困群体,由政府进行兜底,加大搬迁户土地腾退、旧房拆迁的补助力度,并通过提供公益性岗位与最低生活保障,为极端贫困搬迁户建立稳定的收入渠道,维持最基本的生活;对于有一定人力资本潜力的搬迁户,可通过降低信贷门槛,为其提供贷款。二是对于集中安置搬迁户,政府要选择相对简单易学、以耗费体力为主的建设工程,通过以工代赈方式为搬迁户提供暂时性就业,在降低建设成本的同时也为搬迁户提供收入来源,同时促进了搬迁户人力资本的初步提升;对于插花、跨省安置的搬迁户,要加强搬迁移民扶贫的行政区域合作,迁入地要在落户、住房保障、培训、就业等方面积极提供便利[20]。三是针对搬迁户的身体状况与人力资本潜力提供定制化的短期、初级技能培训,并且与搬迁安置同步,引入部分低层级、基础性的产业,为搬迁户提供较长期的就业机会。四是重视基层组织与社区在提高社会资本方面的作用,基层组织要帮助解决搬迁户在搬迁初期生产、生活遇到的各方面问题, 疏导、化解搬迁户由于陌生、不适应而产生的负面情绪;社区要在管理中配合基层组织的工作,具体负责开展各式各样的教育培训与文化活动,在增进陌生个体之间的了解、互动的同时也不断提高搬迁群众的综合素质。

(四)能力提升机制

易地扶贫搬迁工程实施的目的不仅仅是将建档立卡的贫困群众拉到贫困线以上,最终目的是要帮助贫困群众彻底摆脱贫困,走上富裕之路,即“能致富”。这种富裕不是通过国家的转移支付来获得,而是通过贫困群众自身能力的不断提升来实现，通过双手创造更多价值来换取。

搬迁户通过生计接续机制将搬迁后的整体生活水平迅速恢复到搬迁前的水平,顺利度过“贫困过渡期”,生产、生活方式也完成了由小农经济向市场经济的初步转换。虽然在低层级产业就业的劳动边际报酬要明显高于在自然条件恶劣地区从事农业生产,但这只能将搬迁群众的生活维持在稍高于贫困线的水平,与实现富裕的标准相去甚远,且随时有发生返贫的可能性。如果物质资本与金融资本是满足温饱情况下生计资本的主要构成,那么在富裕这一更高生计资本要求下,人力资本则会在其中占有更大权重。因此在温饱问题解决之后,需要通过强化人力资本即能力提升来实现易地扶贫搬迁的“致富”效应,为此我们提出建立易地扶贫搬迁的能力提升机制。

能力提升机制的总体思路是在搬迁移民户中开展系统性、层级化的技能培训,提高搬迁群众的文化素质,并在集中安置区域内发展优势产业,通过政策引导,实现搬迁群众的充分就业。具体来说,一是推动搬迁移民群众“造血”理念的形成。通过思想教育与案例讲述扭转大部分移民长期存在的“等、靠、要”的思想认识,唤醒其内心对通过自我奋斗实现脱贫致富的意识与欲望,使其认识到外界“输血”不能致富,自身“造血”才能致富。二是推动搬迁移民群众综合素质提升。对有劳动能力搬迁群众的受教育程度、家庭代际供养关系、已有技术特长等情况进行系统摸底调查,了解搬迁群众的人力资本开发潜力,同时结合搬迁群众的自愿选择,为他们有针对性地安排实用、易学、感兴趣的技能培训教育,促进搬迁群众综合素质的提高。三是推动搬迁移民群众就业能力提升。当地政府要结合地方实际,通盘考虑搬迁群众迁入后当地适宜发展的产业以及相关企业的引进,让有劳动能力的搬迁群众都去企业就业。政府要对入驻企业进行园区化管理,加速优势产业的壮大、拓展与升级,以此反向推动在企业就业的搬迁群众就业能力的提升。四是推动搬迁移民群众就业多元化。随着搬迁群众人力资本、金融资本的不断积累,生计资本得到大幅提升,而原有工作的边际收益不断下降,应适时鼓励推动技术水平较高、管理经验丰富、有能力、有意愿的搬迁群众进行自主择业与创业,实现就业的多元化与人力资源的高效配置。五是推动搬迁移民群众收入多元化。收入是判断是否富裕的最基本标准,社会发展阶段越高收入的来源越多元化,同时搬迁后以市场为导向的生产生活方式意味着搬迁户必须面临陌生未知的系列市场风险,需要通过优化资本组合来分散系统风险[21]。要不断解放搬迁群众的思想,使其意识到通过对工资性收入进行储蓄来实现富裕的低效,而多元化的收入格局能提高财富的积累速率;可通过引入第三方理财机构,对搬迁群众积累的金融资本进行统一运作,并定期返利分红作为搬迁群众的财产性收入;就业的多元化也会给选择创业的搬迁群众带来经营性收入;前文提到的通过建立搬迁补偿机制对搬迁群众进行动态化的长效补偿也会给他们带来转移性收入。

(五)公共服务保障机制

农村地区公共服务的缺失与城乡之间公共服务的不均等是造成农村地区群众贫困的重要原因。这一方面加重了农村地区群众在医疗、教育等方面的负担,另一方面也制约了农村群众发展能力与收入的提高,双向的负面影响进一步推高了农村地区的贫困发生率。近年来,国家不断加大农村地区的公共服务投入力度,通过多种制度安排与政策保障,促进公共服务提升在推动贫困地区人口脱贫致富方面持续发挥积极作用。在易地扶贫搬迁方面,国家拨付专项资金支持搬迁户集中安置区的基础设施建设与产业配套,在发展生产、发展教育、生态补偿、社会保障兜底四个脱贫措施上也倾注了大量资源提升公共服务水平,并产生了良好的社会效果。但现阶段对于贫困地区的公共服务供给也存在诸如针对性不强、转移支付过于均等化、责任划分不明确等问题,抑制了公共服务积极作用的发挥。在打赢脱贫攻坚战的关键时期、易地扶贫搬迁深入进行的阶段,有必要通过建立高效的公共服务保障机制,对公共服务的有效供给提供系统性安排,使移民搬迁安置群众的生活充分“有保障”。

公共服务保障机制的具体内容包括以下几个方面:一是分阶段差异化地提供公共服务。由于资源有限、时间紧迫,在内容上要优先供给对于提升搬迁群众生计能力具有显著作用、对于全面建成小康社会具有突出意义的关键性公共服务,包括基础设施、文化教育、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、农村最低生活保障、失业保障等,尽量避免“大而全”的服务供给。随着搬迁群众生活水平不断提高,对于公共产品需求日益增长,再重点提供治安、环保、司法等公共服务。二是推动形成多元化的供给主体。市场在公共服务的供给上会出现失灵,这就决定了政府在这方面的主体地位,但并不意味着政府的供给垄断,要注重形成公共服务供给的多元化格局。一方面要强化政府公共服务职能,尤其对于公共服务极端缺乏的新建移民搬迁集中安置区,要提高公共服务的质量与效率;另一方面要引入竞争性的市场机制,鼓励多主体参与供给,在权责明确的条件下,部分服务按市场原则外包给市场主体与非政府部门提供,提高供给效率、扩大供给规模、缩小供给差距。三是公共服务的供给要直接面向搬迁群众。由于搬迁群体对基本公共服务的迫切需要,但同时存在文化素质较低、发展意识淡薄等客观情况,很多情况下不会、不知道去享受提供给他们的公共服务,因此供给主体要主动将供给的重心与资源下移。一方面以易地扶贫搬迁集中安置点为基本组织,打破一般以县为单位的公共服务供给体系,建立以集中安置村镇、园区等为单位的公共服务供给体系;另一方面,加强集中安置区的道路交通、通信基站、物流网点等的建设,面向基层群众提高公共服务的通达性与便利度。

(六)社会关系网络拓展机制

社会关系网络会深刻影响搬迁群众的理念认知、行为方式以及社会事务的参与,决定着搬迁群众能否顺利融入新的环境、适应新的生活。易地扶贫搬迁工程的推行不仅使这些群体的生存空间发生位移,还使得他们长期依赖的社会关系网络面临市场经济与市场价值观的冲击,以小农经济为基础的农村生计方式与价值观念失去了适用的环境,农村社会关系网络也面临萎缩、疏离甚至是解构的风险。

市场经济下的现代生活在居住条件、风俗习惯、公共参与、社会交往等方面与传统农村有着较大差别,环境的迅速转变让搬迁群众有些束手无策。如果不能快速的适应,长此以往即便在生计方面能得到有效保障,也会因为生活方式的格格不入而产生自卑感、厌烦情绪甚至是痛苦。就社会关系而言,不同的安置方式对搬迁群众的影响是不同的,对于分散安置来说,无论是投亲靠友还是插花安置,都意味着搬迁户社会资本的几乎完全丧失;相比之下,集中安置会安排迁出地的搬迁户集中聚居,在这种情况下社会关系网络只是相对缩小、作用相对弱化,特别是对于整村搬迁的集中安置而言,原有的社会关系网络能够相对完整地保留。虽然损失的社会资本能在搬迁后通过公共服务进行一定程度的补偿,但这种变化带给搬迁户内心认同感的缺失与情感上的消极影响却很难补救。我们提出通过建立社会关系网络拓展机制对搬迁群众间的社会关系进行调整、重塑与拓展,使搬迁群众迅速、全面地融入新的生活中。

社会关系网络拓展机制主要通过以下几个方面来构建并实现“好融入”这一目标:一是心理健康的疏导。一方面通过开展关怀活动,引导搬迁群众因对新生活的不适应而产生的焦虑不安情绪的释放,缓解内心压力,提高自我适应、自我调节、自我管理的能力;另一方面通过媒体宣传营造一种开放、包容、和谐的生活环境,消除搬迁群众与原住民间的隔阂。二是行为方式的矫正。搬迁群众在农村习惯了平进平出的宅院,也习惯了高声讲话等行为,要通过针对性的引导教育,促使搬迁群众养成“进城上楼”后应有的基本素质与行为方式。三是公民身份的认同。身份的认同能让搬迁群众从心理上扭转内心的自卑感与孤独感,从权利上享受到同等的公共服务,并有助于社会关系网络的重新构建。尤其对于搬迁至城镇的贫困户,要推动户籍制度改革,加快搬迁群众的市民化进程。四是文化生活的丰富。健全图书室、电影放映室、活动中心、休闲广场等文化设施,为搬迁群众提供学习、娱乐的场所。同时组织开展读书交流会、歌唱比赛、体育竞技等群众喜闻乐见的文化活动,让搬迁群众体会到未曾有过的生活乐趣,丰富其精神生活。

(七)联动协作机制

在整个搬迁工程实施过程中,始终存在着搬迁主体各自为政、力量分散、行动重复的现象,在个别环节甚至非常严重,既浪费了有限资源,又降低了工程实施的进度与效果。易地扶贫搬迁是一项复杂而艰巨的系统性工程,涉及搬迁群众在内的多个群体,牵一发而动全身。但在实施过程中由于权责不清、目标短视、利益牵绊等因素的存在造成不协调,甚至不和谐现象。因此,必须提高站位,从全局出发,通过建立联动协作机制,形成制度性安排,明确各参与主体应承担的责任,调动全社会的力量,破解搬迁中遇到的障碍。

联动协作机制的建立主要从以下三方面进行。首先,推动社会主体的协作参与。易地扶贫搬迁的参与主体包括政府、企业、群团、高校、社区、个人等,这些主体在整个搬迁过程中的不同环节所发挥的作用会各有侧重,作用的充分发挥能够极大提升搬迁的效率。长期以来,政府都是开发式扶贫的主要推动力,其他社会主体相对缺位,垄断独权的扶贫方式与管理形式不仅造成了扶贫的低效,也加大了返贫的风险。要努力构建以政府为主导、多种力量协调配合的协作体系,强化社会合力对易地扶贫搬迁的积极作用。虽然在这一体系中政府仍处于统领的地位,但并不是意味着事无巨细、面面俱到、亲力亲为,政府要通过授权与放权,拓宽其他主体的协作参与渠道,尤其是要注重发挥企业与中介机构的作用。易地扶贫搬迁的过程就是将公共资源搬迁权重进行重新供给分配的过程,而竞争性市场机制应在其中起基础性作用,作为市场最重要的主体之一,企业能极大提高搬迁群众在安置、就业、教育及其他公共服务的供给效率。

其次,加强政府内部各部门的联动协作。这表现在两个方面:在纵向上,一是进一步强化国务院扶贫开发领导小组对易地扶贫搬迁的全面领导,强化其在机制设计、政策制定、管理考核、资源调配等方面的职权,做到统一指挥、统筹协调与垂直管理。二是明确中央与地方政府在整个工程实施中各自的角色定位,完善二者之间的委托代理关系。下级政府要自觉接受来自上级政府的监督以及核查,并要保证对上级政府相关政策要求不折不扣的落实,同时上级政府要对下级政府的具体实践进行大力的支持与科学的指导,对于从下级政府反馈上来的信息与问题要进行全面的分析并提供应对方案,促进宏观顶层设计与微观具体落实的有效结合。在横向上,一方面要严格划分各级政府相关部门在易地扶贫搬迁中的责权,对于需要部门间协同处理的问题也要严格明确各自的责任,避免出现职能交叉、政出多门、权责不清、互相推诿的情况,通过分工提高效率。另一方面也要打破各部门间碎片化的运行格局。在搬迁过程中,无论哪一个环节都会涉及多个部门,要根据具体情况,实行由特定部门牵头的“跨部门协作”,实现资源的部际共享,抑制因各自为政出现的行政弊端。

最后,加强区域间的联动协作。从20世纪90年代初,“东部沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区”的扶贫政策开始实施,这一举动对西部地区脱贫事业的发展从外部提供了巨大的推动力,也成为区域间扶贫协作的基本方式。对于精准扶贫时期的易地扶贫搬迁来说,这一联动协作仍然不可或缺。习近平总书记与李克强总理分别在党的十九大报告与2018年政府工作报告中提出“深入实施东西部扶贫协作”以及“加强东西部扶贫协作和对口支援”的战略部署,在新时期我们要不断创新易地扶贫搬迁中区域间联动协作的内容范围、方式方法,不仅要为受援方带去资金、技术、项目,而且要带去思想、动能、机制。援助方与受援方之间要制定明确完备的搬迁援助规划,援助方要通过产业转移、资金扶持、培训教育、人才流动以及跨省搬迁接纳等方式,为受援方的搬迁群众提供就业安置、生计保障、能力提升等方面的帮助,并在实践中不断探索出新的扶贫路径。

四、易地扶贫搬迁机制体系的内在关系

上述七个机制以易地扶贫搬迁中出现的问题为导向,围绕实现易地扶贫搬迁工程的目标与愿景而构建,覆盖了易地扶贫搬迁工程的全部重要环节,众多问题的相互交织、每个环节的环环相扣决定了七个机制之间不是以独立的个体形式存在,而是以一个有机的整体作用于搬迁的全过程。

(一)七大机制之间的内在关系

构成易地扶贫搬迁扶贫机制体系的七个机制,紧紧围绕“搬迁”这一中心问题而构建、运行并发挥作用。在整个过程中,不同的机制根据问题导向均有自身的定位,同时机制与“搬迁”之间、机制与机制之间都存在一定的相互关系。宣传动员机制以搬迁群众思想理念发生变化实现“愿意搬”为目标,是易地扶贫搬迁的思想保障;搬迁补偿机制以搬迁群众生存空间发生位移实现“搬得出”为目标,是易地扶贫搬迁的经济保障;生计接续机制以搬迁群众在完成搬迁初期满足生存需求实现“稳得住”为目标,是易地扶贫搬迁初期的生活保障;能力提升机制以提高搬迁群众人力资本兑现脱贫致富承诺实现“能致富”为目标,是搬迁后的可持续发展保障;公共服务保障机制以满足搬迁群众自我发展需求实现“有保障”为目标,是易地扶贫搬迁的资源配置保障;社会关系网络拓展机制以提高搬迁群众社会资本满足社会需要实现“好融入”为目标,是易地扶贫搬迁的社会关系保障;联动协作机制较为特殊,与前六个机制不呈递进关系,而是全面贯穿于易地扶贫搬迁的每个环节、每一个机制中,以促进各个参与主体间的配合协作、提高投入资源的利用效率实现“协同化”为目标,可以看成是易地扶贫搬迁的效率保障。

图1　易地扶贫搬迁机制体系问题导向图

图2　易地扶贫搬迁七大机制之间内在关系图

(二)七大机制之间关系的特点

1.时间:由先到后易地扶贫搬迁七个机制的构建基本是以时间先后为顺序、以搬迁过程的重要环节为节点(联动协作机制除外),与此相适应,七个机制所对应要实现的七个目标,也近似形成一种由前到后不断深化的过程。从时间角度看,这种变化过程主要体现在两个方面:一是对搬迁群众个体来说,主要受到前六个机制的作用影响。从宣传动员机制到社会关系网络拓展机制,机制作用的目标也从最初促使搬迁群众理念的转变到最终实现搬迁群众的深度融入与全面发展。二是对整个工程来说,按照七大机制的顺序,实现的目标也要从对搬迁群众的聚焦、使其生活有效改善,逐步转变到对整个工程所有参与主体的关注,最终实现所有参与主体行动的高效衔接与密切配合。

2.难度:由易到难易地扶贫搬迁的七个机制,从构建到运行再到实现预期目标等方面来衡量,总体呈现难度不断上升的趋势。具体来看,整个搬迁过程可划分为思想的转变、政策的落实、生活的融入、行动的协调。基于搬迁群众“理性经济人”的假设,思想的转变通过与搬迁群众进行趋利避害的“成本收益”分析即可基本实现;政策的落实则需要通过政府的行政指令、市场的高效引导、自身的不懈努力来一步一步完成;而生活的融入不是一蹴而就的事情,很难通过运动式、突击式的开发建设来实现,资源的过度集中、制度的繁琐复杂甚至会适得其反;行动的协调更是对于行政效能的直接考验,真实反映出体制机制、政策规划是否高效与科学,不仅需要参与主体拥有必要的政治觉悟与大局意识,还必须具备较强的执行能力、默契程度和牺牲精神,否则联动协作机制只能停留在口头上,进而影响整个搬迁过程顺利进行。

3.层次:由低到高从宣传动员机制到联动协作机制,需要调动的社会资源、需要参与的社会主体、所产生的社会影响都处于由低到高、由少到多、由小到大的变化过程。作为易地扶贫搬迁的预先准备环节,宣传动员机制率先运作,这一时期主要由当地政府内部负责扶贫的党员干部与社会媒体发挥作用,搬迁群众处于相对被动接受宣传教育的地位,成效也主要表现在思想理念的改变,没有具象化地展现出来。从搬迁补偿机制开始,政府内部多个部门开始联合行动,搬迁群众的主观能动性也被激发;再到生计接续、能力提升、公共服务、社会网络拓展,由于市场化的导向,企业、园区、高校等主体的作用被不断加强,成为易地搬迁工程实施主力;到最后的联动协作阶段,更是要求整个社会一起发力,上到中央部委,下到基层组织,从园区到企业,从集体到个人,成为易地扶贫搬迁工程的有生力量。

五、结束语

构建易地扶贫搬迁机制体系不仅对于实现全面建设小康社会这一伟大目标具有重要意义,而且有助于搬迁群众的全面发展与社会主要矛盾的缓解,就后者来说这将是一个较为漫长的过程。因此在易地扶贫搬迁工程的实施过程中要对这一体系加以充分利用,同时也要随着经济社会环境的变化、搬迁难点的转移、具体实践的积累而对这一机制体系进行不断调整与完善。

首先,要积极采取措施充分利用好机制体系,让其在脱贫致富中发挥有效作用。一是要加强宣传与引导,一方面通过宣讲使这一机制体系为搬迁群众所知、为执行主体所懂;另一方面按照政策引导的方式吸引其他主体积极热情地参与进来,形成合力。二是要借助党和国家机构改革,通过机构设置与职能划分,将每一机制中的每一职责落实到相应的党政部门中,通过制度的建立使机制的运行有章可循,推动机制运作规范化、制度化,提高机制的权威性。三是优化各个机制中不同参与主体的责权,将责权明确到机构与个人,尤其要注重强化领导的使命感与担当意识,努力形成权责利明晰的责任系统,以确保机制任务的全面贯彻落实。

其次,要不断调整与完善机制体系,让其始终具有领先性与指导性。一是要对机制体系的理论基础进行持续深入研究,以此推动更具指导意义的政策措施的出台落地,进而指导实践的进一步提升。二是要跟踪关注各个机制在易地搬迁移民中的运行情况,可利用大数据对搬迁移民所反馈的信息进行实时分析处理,调整相关举措,对机制体系进行优化改进。三是对各个地区运用机制体系指导搬迁移民所产生的经验进行梳理概括,寻找普遍规律,总结形成易于推广使用、便于学习借鉴的成功模式,并贯穿融入相关机制之中,使机制体系始终处于一个动态改进、持续完善的过程。

按照马斯洛需求层次划分理论,人在成长过程中需要经历以生理需要与安全需要为内容实现生存的温饱阶段、以社会需要与尊严需要为内容寻求归属的小康阶段、以自我超越为内容不断成长的富裕阶段。从易地扶贫搬迁的实际看,搬迁群众还处在低层次的以生存为目标的温饱阶段,搬迁群众对于更高层次生活的追求与实现必定要经历一个漫长的过程。我们对机制的构建必须立足长远,要有超前意识与预见能力,这不仅是出于对搬迁群众“脱贫、致富、发展”这一庄严承诺的兑现需要,更是因为这是人的客观发展规律。搬迁群众一旦正式步入发展上升轨道,这一趋势将是不可逆的,如果相应的配套发展措施不到位、公共服务不均等不充足,使群众发展的通道被阻塞,将会诱发一系列的社会问题。同时我们也要认识到,如此大规模、全方位、深层次的扶贫开发工作没有经验可循,而且易地扶贫搬迁也正在进行,目前暴露出的问题还主要集中在搬迁过程中,对于需要通过时间作用来显露的问题还没有集中爆发,如可持续生计、社会融入、文化适应等问题。我们要通过不断的理论探索、实践检验来对相关机制进行修正、调整与完善,使之对易地扶贫搬迁的实施、对搬迁群众的发展发挥更有效的指导与保证作用。