城镇化过程中的县级政府职能研究

【摘 要】 县是连接城市和农村的重要枢纽，而县级政府既是中央政策的执行者，也是农村经济发展的领导者，对城镇化有着至关重要的作用，因此也承载着城镇化建设的主要任务。现今，县级政府在执行政策和城镇化建设的过程中存在一些不足，本文将指出这些不足，并提出相应的改进建议。

【关键词】 城镇化 县级政府 职能重构

县级政府职能的基本特征

在我国的行政管理中，县级政府扮演的是一个承上启下的角色。一方面，县级政府的工作能力和效果对国家各项政策能否落实起到了相当大的作用；另一方面，它也是我国基层行政管理中重要的一环。县级政府既要贯彻执行好上级政府的决策，又要管理好本县的各项经济、政治和社会事务，所以其任务繁重，责任重大。虽然由于不同时期的国家性质、社会结构以及发展目标的不同，县级政府的职能内涵也有所不同，但究其根本，县级政府的职能具有以下四个基本的特征：

1、“农政”性明显

县级政府是连接城市与农村的城乡结合部，是主要针对广大基层农民进行治理的行政单位。长久以来，发展农业生产，管理基层农户一直是县级政府中心工作之一。虽然从政府层级划分的角度来看，乡镇政府才是一级政府，但从机构设置及其职能来看，乡镇政府在很大程度上依然是县级政府的派出机构。尽管随着社会转型和产业结构调整，县级政府的工作内容和范围不断扩大，但“农政”性作为县政管理的根本属性仍然较为突出。

2、职能范围广泛

俗话说“麻雀虽小，五脏俱全”，县级政府就是这样一只“五脏俱全”的“麻雀”。在我国，县级政府介于省、市政府之下，乡镇政府之上，除了军事、外交等职能外，几乎拥有与其它各级政府完全一致的管理事项，涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等的方方面面。

3、承担双重角色

一方面，县级政府作为中央的“代理人”，是县域内落实中央政策的具体执行者，并且时刻受到中央政府的监督管理，县级政府高效的执行能力是确保中央政令畅通的重要条件；另一方面，县级政府也是县域事务的管理者与组织者，是地方利益的“代言人”，一个县的综合发展水平与县级政府的能力息息相关。改革开放以来，县级政府作为地方利益“代言人”的角色日趋明显，其行为自主性也渐趋增强。在地方利益影响下，县级政府必然要根据县域自身特点，在完成上级“规定动作”的同时，创造性地完成一些“自选动作”。这些“自选动作”正是县级政府迎合当地发展实际而自主选择的结果。因此，县级政府在职能设定和行为选择中兼具“地区代言人”和“国家代理人”的双重角色。

4、职能灵活性强

在我国，县级政府的职能范围和权限是由《中华人民共和国各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的，但这些制度规定往往都是原则性的，由于法律对地方政府职能界定较为模糊，因此，县级政府在职能履行及其行为选择中具有较大的自主空间。

城镇化与县级政府职能

（一）县级政府在我国城镇化进程中的作用

市场是一把双刃剑，它既可以为一个地区带来繁荣，也可以带去灾难。市场自身的缺陷往往会导致城镇化过程中的质量低劣，资源不能得到合理配置，这个时候就需要政府以宏观调控等手段去弥补市场的不足，克服其缺陷。从世界城镇化的普遍规律看，各国虽在城镇化的时间跨度和速度上有所差异，但政府均在城镇化进程中发挥了重要的作用。而“政府主导”是我国城镇化的一个重要特征。在我国城镇化的过程中，中央政府是“决策者”，县级政府则是“执行者”。与中央政府相比，县级政府对当地情況更为清楚，可以更有效率的分配利用资源；与乡镇政府相比，县级政府拥有更大的财权与事权。因此，县级政府对城镇化具有关键性的作用。

（二）城镇化过程中县级政府履职的不足

县级政府在城镇化建设的过程中存在着“越位”、“错位”和“缺位”的问题。在城镇化发展的过程中，县政府由于受制于传统的官本位的思想，习惯了自上而下贯彻的方法，因此在具体操作的过程中成为了替农民做主和强行干预市场活动发展的“家长”，超越了其职能管理范围，制约了市场的调节作用，打击了农民的主动性。一些县政府存在着管理与公共服务错位，很多问题上依然靠首长决策、靠文山会海部署任务，在推进城镇化进程中职能发挥不到位，该管的没管好，不该管的却干预过多。并且，不少县政府在城市化过程中所扮演的角色更多的倾向于“划桨者”而不是“掌舵者”，往往过多的介入城镇化的具体实施过程，作为基层管理者，却在方向引领上未尽其责。

具体而言，城镇化进程中县政府行为存在的问题主要表现在以下几个方面：

首先，规划不合理，缺乏战略思维。在城镇化的建设中，城镇规划合理与否直接关系到城镇的功能是否完善、是否符合可持续发展的战略。许多县政府在城镇化中规划不合理、不注重品质，规划急功近利、缺乏长期性规划、提出的发展战略既大又空。不切合当地实际情况、跟风、短视、搞大跃进，无法突出本地区风貌。有的县政府制定规划未经充分论证，随意性大，制造了许多劳民伤财的工程，浪费人力物力。

其次，管理低效、公共服务不到位。一些县存在重建轻管的问题，建设与管理相割离，滥用职权、忽视法律法规，管理不够到位。一是不按规划办事；一些县级政府盲目追求开发房地产、大修公路、搭建工厂，以为这些就是城镇化，随意破坏或修改城镇建设规划，导致绿化面积少，缺乏整体形象。二是不按城镇的发展规律办事，忽视了城镇化与生产力和经济发展的相关性，使城市空间扩大却不能得到有效利用。三是过于重视建设的平面扩张，浪费土地资源的现象比较严重，用地粗放、效率较低。四是县政府往往对社会公共服务职能发挥不足或不到位，而过多地重视其经济管理职能，对流动人口的管理、不同阶层的管理、城镇的综合管理等重视度不够，使一些隐藏的社会问题逐渐暴露。

最后，责任落实不明确。我国的县级政府官员是由上级部门任命的，导致了他们上任初期缺乏对县域情况的准确认识，在自己的任期内，制定的目标政策还没有完成就被调离，下一任的县政府领导往往又会重新制定目标战略，造成城镇化政策的不稳定性。并且县政府官员缺少一套合理的考核机制，直接参与地方城镇化的建设，本身就会导致县政府官员带有利益导向，追求个人政绩。这些都容易造成县政府官员在城镇化进程中没有尽到责任主体的作用，并且缺乏责任意识，制约了当地城市化持续健康发展。

完善县级政府职能的思路及建议

（一）思路

1、摆正政府与市场的关系

由于在之前的城镇化建设过程中，县级政府的职能范围没有确立好一个明确的合理的界限，导致了县级政府过度发挥其职能，过度作为，使得一些人开始对政府主导城镇化的道路持怀疑甚至反对态度。县级政府对自身和市场的关系没有进行充分和正确的认识，忽略了市场对产业发展的带动作用和商贸投资的引导作用，政府热衷于从土地财政中获取利益，征地卖地，大肆开发房地产、大修马路、扩建公园，忽略城镇化的发展规律，盲目追求几十年不过时的城镇化建设，结果却在土地买卖中急于获取眼前利益，造成经济活力并没有得到提高、产业也没有发展起来，并且增加了县级政府自身的债务包袱。另外，许多县级政府排斥市场，自己主导市政的基础设施建设，盲目扩张城镇规模，造成了“鬼城”现象。城镇框架拉大，人民群众的生活质量水平却没有得到实质性的提升和发展，这样反而造成了不少社会矛盾。这种靠地价从农民手里征地，又高价将土地卖出，从而获得差价的政府行为不但造成城镇用地效率低、粗放化，而且不符合我国目前对经济转型升级的要求。只有摆正政府和市场这二者的关系，促进县域内产业的聚集，商业贸易的活跃，县区的经济活力才能得到增强，政府的财政实力才能稳固，建设能力才能得到提高，才能合理解决好城镇化建设中县级政府所需要的资金问题。并且县域市场活跃了，人民的生活水平和消费水平提高了，社保健全了，反过来也会增强县城的综合实力竞争力，吸引更多的资金和资源流向县城。

2、理顺政府与农民的关系

在我国，城镇化的发展依据政府与农民的互动关系可以归类为三种途径：最传统的途径就是靠政府征地，而农民处于被动地位的模式。在这种模式中，政府通过征地卖地虽然能够表面上快速促成城镇化，但是在征地的时候容易与农民产生摩擦，并且政府推高房价也容易造成与买房者的矛盾。另外一种途径就是完全依靠农民去自发地自主地进行城镇化。这种模式的作用过程是在城区外围发展产业化，以促进农业人口向非农业人口的转化，吸纳和聚集人口，促进工业和服务业发展。然后，这种农民完全自发的城镇化模式必须依靠法律强有力的保障、城镇功能的科学合理规划和区分，否则就容易使城镇化的发展走上歧途。最后一种途径是以农民为主体、发挥政府主导作用的模式，这种模式打破了前两种模式的偏重于一头的弊端，能协调好政府和农民在城镇化过程中的不同作用发挥。在该模式下，政府负责制定城镇空间发展规划，无论是国有的或是集体所有的土地都能够平等进入市场，并且使农民能够分享土地的收益。政府不再以土地经营者的身份和农民争利，而是在城镇化建设中进行组织、提供服务，并进行制度供给。在城镇规划、基础设施建设、社保以及土地流转方面重视农民的利益，使农民参与进来，打破城乡二元体制。

3、协调农民与市场关系

城镇化的核心问题是人的城镇化，如何实现人的城镇化，要解决这个问题就必须在城镇化的过程中尊重好民众的各项权利。城镇化的发展所带来的城市框架的拉大，城市规模的扩张必然牵涉到土地的问题，土地是城镇化建设的关键。要保障农民的利益就应该让农民获得其土地的市场化收益。未来的土地管理制度的改革方向是应该是通过对当前部分地区发展经验的总结，在原有土地制度的基础上改革完善，农地通过招拍挂的方式进入市场，与城镇建设用地一样获得市场流通渠道，这也就是说对农地的征收和补偿的价格将按照土地的市场价值计算，而不是按照以往的土地产出计算，在城镇化中被征地的农民将从土地中获得红利，基本实现农地与城镇建设用地的“同地同权”。在当今的城镇化发展过程中，人们往往只注重到市场的主导与政府的引导，然而在这两股力量之外，农民也是城镇化中的一个重要角色。城镇化发展的本身其实也是这三股力量之间的不断博弈和妥协的结果。在过去的城镇化发展中，在政府、市场以及农民的相互博弈妥协中，农民的利益并没有得到充分的重视和对待，农民与市场的关系被轻视。因此，现今的城镇化应该处理好这三者的关系，实现利益平衡。

（二）建议

1、完善市场体制

（1）改革财税体制

由于私人没有提供公共产品的激励，所以市场上的公共产品大都由政府提供。然而现在我国县级政府的财权与公共服务事权并不对称，财政资金渠道的缺乏和不稳定，导致了县级政府财政状况吃紧，进而影响县域内公共产品的数量与质量。为了解决这个问题，我们必须改革财税体制，建立财权与事权相对称的财税体制，使县级政府能够在保证质量的前提下增加县域内基础设施建设的数量，促进城市功能的完善和人口承载力的提高，全面改善城镇的生活质量。

（2）充分发挥市场作用

解决县域内公共物品提供不足的问题还有另一条解决途径，那就是充分发挥市场作用，面向市场筹集城镇化建设的资金和资源。由以往的政府大包大揽，向多元化的投资和融资机制转变，公开招标，引入竞争。政府一发面需要确定合理的投资回报率，提高私人资本的积极性；另一方面也要在服务质量、价格管理等方面加强监督和指导。

2、优化运行机制

（1）优化决策机制

在城镇化的建设过程中，县级政府的决策必须广泛听取民众的意见和建议，确保所制定的政策能够使大部分的民众收益。除此之外，县级政府应当注重在决策过程中引入专家论证。由于城镇化的过程中许多问题都涉及到专业性领域，因此县级政府应当请技术性强的专家来结合实际情况进行论证并提出科学的指导意见。

（2）建立科学规范的考核体系

一方面，政府存在的最根本的价值就是最大限度地实现公众利益，保证民众的合法权益。因此，在城镇化进程中，实现广大人民的利益和保护公共利益是县级政府行为的基本价值导向，县级政府绩效考核必须最大限度地代表公共利益的要求。另一方面，评估主体多元化是保证县级政府绩效考核真实性、客观性及实效性的有效方法。城镇化事关公民的切身利益，公民有权利对政府行为进行评估。改变以往自上而下的评估方式，构建多元化的县级政府绩效考核主体。

3、加强自身建设

（1）明确县级政府相关责任

要推动城镇化的健康发展，就不能忽视县级政府责任体系的完善。一方面明确责任定位，树立阳光政府、法制政府、服务型政府的创新理念，以民为本，建立有限责任政府，完善并明确我国县级政府的责任；另一方面促进公民社会的发展，赋予公民更多的话语权，让公民参与到城镇化的建设与对县级政府责任的规定、履行以及评价中来，为我国县级政府责任的完善提供依托。

（2）提高县级政府人员素质

现今的时代己经成为知识经济的时代，在城镇化建设中，人力资源的作用也变得越来越重要，政府中人才所发挥的作用应当得到重视。在进行城镇化建设中，提高县级政府公务人员的素质也成了提高政府能力的一个重要当面。

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作者简介：姓名：秦聪，出生年月：1994年11月，性别：女，民族：汉族，籍贯：河北省沧州市，学历：研究生在读，研究方向：区域经济学。