龙岗打响规划国土改革创新第一枪

刘渊源 李丽

2018年5月16日，龙岗区人民政府和深圳市国土资源委员会共同签订了《深圳市规划和国土资源委会员与龙岗区人民政府共同推进规划国土管理改革与实践合作框架协议》（以下简称《框架协议》，标志着龙岗在深圳规划国土改革创新中率先打响了具有里程碑意义上的第一枪。

值得关注的是，在《框架协议》中，多处出现“率先”、“先行先试”、“试点”等字眼。这标志着龙岗创新样本将成为深圳新的改革标杆。

今年是深圳改革开放40周年，也是龙岗区的“作风建设提升年”和“东进战略攻坚年”。在此大背景下，龙岗积极作为勇于担当，在规划国土改革创新中率先破局，引领改革创新潮流。《框架协议》有哪些亮点可圈可点？为什么说《框架协议》在深圳规划国土改革中具有里程碑意义？

先行先试 创新规划国土改革新路径

据悉，《框架协议》主要涉及城市规划及城市设计、土地管理、土地整备、违建查处、生态线管理、田园综合体建设等6个方面。

5月25日，龙岗区召开《框架协议》解读及三年计划任务分解工作会议，对《框架协议》条款进行解读，并对三年任务进行分解，就如何落實好《框架协议》进行全面部署。

按照传统意义上的国土规划，一律采用“自上而下”的铁律，区级政府往往只能按图索骥照章办事。而《框架协议》在上位法的总框架内，一反传统而“自下而上”由区发起图则修订更改，上报市规土委审核通过。

针对《框架协议》，龙岗区为其量身定做了一个三年行动计划，主要内容包括率先启动龙岗区分区规划，试点改革创新法定图则工作机制，委、区共同探索推进公共项目实施新模式，探索城市设计实施路径、提升城市空间品质，创新产业用地供给与监管的全链条机制，探索枢纽核心地区规划设计建设管理新机制，探索基本生态控制线管控新模式，探索现代都市田园保护利用新模式，探索推进历史遗留问题疏导政策研究，建立信息联动机制，探索土地整备实施新模式等11项具体任务。

从“自上而下”至“自下而上”这个关键节点改变，此创新举措将给龙岗带来更多的“话语权”，也让城市规划更“接地气”，填补了城市总体规划与法定图则之间的“断层”。

根据《框架协议》，龙岗将在深圳率先启动分区规划、改革创新法定图则编制新机制、推进公共项目实施新模式、率先探索“ 先租后让、租让结合”的土地供应及监管新模式、探索枢纽核心地区规划设计建设管理新机制、完善基本生态控制线动态优化调整机制、探索打造“五园两院”现代都市田园保护利用新模式等多项创新改革措施。

亮点纷呈 打造规划国土改革新标杆

解读《框架协议》，可谓亮点纷呈。这些亮点主要体现在以下8个方面：1、率先启动分区规划；2、创新法定图则编制和实施机制；3、公共项目实施批量推送；4、探索枢纽核心地区规划设计；6、土地整备有新招；7、探索基本生态控制线管控新模式；8、探索现代都市田园保护利用新模式。

分区规划是《框架协议》中最大的亮点。据介绍，分区规划一直是深圳规划体系中的断层点。龙岗区先行先试，率先在深圳开展分区规划编制工作，突出辖区政府熟悉辖区情况的特点，摸清片区内相关人口、产业、权属、利益关系等情况，梳理辖区规划存在的突出问题，提出辖区法定图则修编年度计划，并参与图则审议。

创新法定图则编制和实施机制是《框架协议》的第二大亮点。按惯例，法定图则修编工作均由市规土委提出，区里只提供参考意见。根据协议，在现行政策的总框架内，法定图则的修编由龙岗区自行组织落实，再上报市规土委审批。法定图则的修编由“自上而下”改“自下而上”的新模式。

《框架协议》的第三大亮点就是“先租后让、租让结合”的土地出让方式。传统的土地出让模式是产业用地出让后使用期长达二三十年，且无相应的退出机制，这就在一定程度上造成了土地资源的浪费。“先租后让、租让结合”的产业用地供给新模式的建立则从根本上扭转了土地资源浪费的局面，真正实现了产业用地的供地精准化、用地集约化、监管责任化以及产业优质化，为产业空间发展提供了新思路。

举例来说，政府以先租后让方式供应一宗产业用地，租赁期限为5年。如A企业竞得该地块，需与政府签订土地使用权租赁合同及产业发展监管协议。租赁期限内，若A企业的产值、税收等各项指标通过履约考核，则上述土地使用权由租赁转为出让；如果未能通过履约考核，租赁期满将收回土地使用权。

《框架协议》的第四大亮点是为枢纽核心地区规划设计提供了新思路。传统的枢纽规划设计往往资源利用不充分，产城融合度不高，枢纽核心往往是单一体而非综合体。龙岗以大运枢纽及平湖枢纽为试点，着力打造龙岗东西两个片区立体城市综合体新标杆。

《框架协议》的第五个亮点是土地整备有新招。土地整备是城市发展的命脉，在深圳东进战略中，作为东部中心，龙岗土地整备无疑成为城市发展的重中之重。怎样破解土地整备瓶颈？怎样在土地整备中使出新招数？怎样对土地实施二次开发？为此，龙岗将城市更新与土地整备联动，在优先保障公共基础设施用地的基础上，充分保障原村集体的权益和发展诉求，实现多赢局面。以位于龙岗区宝龙街道龙东社区的上井整备项目为例，龙岗依靠利益统筹政策优化布局，统一考虑片区经营性用地开发、公共配套设施与交通市政设施建设。北侧规划为生活区，南部临近高快速路，规划为产业园区、教育和文体设施相邻布设，东北侧私宅进行综合整治，成为龙岗利益统筹样本。

《框架协议》的第六大亮点是探索基本生态控制管控新模式。以坪地街道为例，该街道面积约53平方公里，其中近一半的面积位于基本生态线内。为此，龙岗探索建立基本生态控制线内建设用地清退与线外城市更新和土地整备的联动实施机制，通过土地置换、指标腾挪和容积率转移等多种途径调出基本生态控制线；同时探索以引导扶持线内已建工业区产业转型升级为目标的综合整治新方案，出台生态线内已建成工业区综合整治实施细则。

此外，《框架协议》还有探索现代都市田园保护利用新模式、公共项目实施批量推送等亮点。

抢抓机遇 描绘深圳东部中心新蓝图

在今年的龙岗区六届二次党代会上，龙岗提出高水平建设深圳东部中心，全力把龙岗打造成为新时代深圳的创新高地、产业高地、文化高地、共享高地、民生高地和生态高地。

特别值得一提的是，今年龙岗浓墨重彩推出了15个重点改革创新项目，其中构建社会治理创新公益圈改革在全国属于首创，在公立医院和基层医疗集团导入“五常”管理系统改革在国内属于先试，“智慧工建”在全省属于先行先试。

当前，龙岗全面深化改革已经进入深水区。针对《框架协议》，龙岗区委书记张勇强调：“抓住这个机会，对龙岗未来的发展至关重要。”为此，张勇提出了“12字方针”：少讲空话、深谋远虑，主动作为。张勇特别强调，全区上下要“心往一处想，劲往一处使”，接下来，相关部门要加大对《框架协议》的宣传解读力度，将政策带到街道、社区、股份公司基层，讲通讲透，发动全区参与其中，为龙岗人的第一个“百年梦”共同出力，共绘龙岗未来美好发展蓝图。

龙岗区区长戴斌表示，各部门单位要吃透政策，按照区委区政府要求，抓好落实，勇于担当，主动作为，以土地管理改革与实践为契机，深入实施东进战略，高水平打造东部中心，加快建设龙岗可持续、高质量发展。