城市工业遗产转型与文化治理的启示：以台北松山烟厂为例

◎ 张家睿 宋雨儒

一、前言

随着经济不断发展，区域及城市的产业结构开始转变，市区内资本和旧有产业的外移，产生城市空间重构的挑战。尤其在“退二进三”的政策提出后，积极调整城市的市区结构，逐步迁出或关闭市区污染大、占地多等不适应城市功能定位的工业企业，如何再利用历经衰退与产业撤出的工业空间，已成为城市规划中的重要环节。

另一方面，随着全球文化产业的兴起，文化经济（Cultural economy）、象征经济（Symbolic economy）或美学经济（Aesthetic economy）等城市发展策略，成为政府振兴城市的手法，文化政策开始不再只是单纯装点城市形象、美化生活质量或提升城市景观，而是构成了文化治理的具体作用机制，成为涉及资源分配、社会控制，及其过程的象征化、美学化与正当化[1]。

在这样的背景下，由于工业遗产所具备的历史特性，使得它不仅作为一个重要的新兴产业受到政府的大力扶持，更被看作是国家综合实力的体现[2]。因应国家对文化产业发展、文化建设的高度重视和强力支持以及人们对工业遗产价值的重新定位，近年来我国涌现了许多有关工业遗产保护与再利用的研究和论述，如2006年国家文物局召开的“中国工业遗产保护论坛”及《无锡建议》的产生，标志着工业遗产保护的新局面，显示出遗产保护已受到多方关注。然而，目前中国城市在工业遗产保护和再利用方面尚处于起步阶段，许多城市在处置工业遗产方面缺乏系统性与整体性[3]，导致不少工业遗产处于边发现边利用的状态，加之工业遗产的保护与再利用涉及多方利益，包括政府、市场和地方居民[4,5]，工业遗产转型的经验更具有借鉴意义。

由于台湾地区在工业遗产保护方面的起步较早，本文以分析台湾地区案例作为我国工业遗产保护利用的参照与借鉴。面临产业结构转型以及新自由主义带来的全球城市竞争压力，台北市试图通过文化治理的转型来增强全球城市竞争力，而松山烟厂的保存与再利用过程，就是台北市政府文化治理政策的一个重要缩影。因此，本文试图说明松山烟厂转型过程与现象，以治理性的视角解释在文化治理的施政方针下，松山烟厂空间的变迁，以及推动工业遗产转型的机制与产生的问题，并站在两岸文化特殊性的角度，思考目前我国城市工业遗产等历史空间再生产所面临的一些问题和启示。

二、 松山烟厂的没落与空间再利用的争议

松山烟厂（后文简称松烟）是日本殖民统治时期所兴建的“台湾总督府专卖局松山烟草工场”，同时也是台湾第一座现代化卷烟工场。在当时，对于日本的殖民统治而言，为发展产业和国防工业，引进技术、劳力与资金，利用台湾廉价劳动力，追求生产极大化等目的，将松山烟草工厂的主要空间功能定位于工业化的经济生产[6]。然而，随着20世纪末台湾地区烟草内需下降，松烟于1998年停产。

由于松烟在停产后，成为台北的闲置空间，使得松烟的空间功能置换一跃成为热议的话题。20世纪90年代后期，时任台北市长的马英九选定松烟全区重新建设开发，作为棒球体育园区[7]。但松烟全区拆除重建的做法引发居民、社会团体以及部分学者的不满，他们发起联署，要求将松山烟厂指定为古迹。最后，台北市将松烟内数栋建筑指定为第99处市定古迹以及“台北市特定文化设施”。这让松烟内的历史建筑免于开发与拆除的风险。

而后，随着《台北文化体育园区规划暨台北市兴建大型室内体育馆修正计划》的出台，通过了关于松山烟厂土地变更为文化体育专用区决议与环境影响评估，将松烟的空间使用定调为大型室内体育馆（俗称“大巨蛋”），和文化园区一起开发。至2011年，由台北市文化基金会营运管理松山文创园区，并正式对外开放。自此，松烟由工业工厂转型为文化创意园区，以培养原创人才、激发原创力为发展目标，用以强化并提升台北的软实力。

三、治理性的转型与松烟空间的再生产

治理性（Governmentality）是近年来傅柯（Michel Foucault）典范对文化分析的一个重要的贡献[8]。在治理性架构下，文化既是治理的对象亦是治理的工具，而所谓的文化治理（Cultural governance）便是一组扩散于公私部门市场与市民社会的专家知识、技术技艺，用来介入社会与文化的规制[1]。站在这个基础上，松烟从最早的现代化工业厂房，到历史记忆的保存，再到为了活化资产的文创园区，转化为文创园区的政策过程，这些看似高调响应后工业城市的全球城市竞争策略，其实可以被视为台北市政府文化治理的转型。

当松山烟厂停止生产后，作为台北市少数的大面积非私有土地，松烟的空间使用以及新的功能植入成为众多团体争论的焦点。1998年台北市政府宣布松山烟厂作为建设大巨蛋用地引发巨大的争议，松烟历史建筑保存与大巨蛋开发的矛盾也随之而来。不仅官方组织文资小组对松山烟厂进行勘查，以乐山文教基金会为主的民间团体也提出松烟保留再利用的诉求。因此，政府在处理松山烟厂的利用问题时，开始反思过去为工业化生产而服务的空间生产思维，试图通过历史空间和场域来建构地方集体记忆的共识，修复经济快速发展过程中受损的历史文化空间，重塑地景特色[9]。

（一）松烟文创空间的诞生与经济合理性的建构

在傅柯看来，自由主义起源于一种经济分析和理性，这种基于市场经济的理性成为检验现代资本主义政府是否过度治理的标准，换言之，经济合理性的建构成为西方国家治理的重要任务[10,11]。因此，新自由主义的都市治理逻辑也无法脱离经济合理性的原则，更多是调整政府干预的手段，从而达到自治（Self-governance）的效果[12]。

松山烟厂从生产空间向历史空间的转型过程，就是政府逐步实现工业遗产市场化的过程，基于自由主义市场主导性的原则，采取政府和市场合作的“伙伴关系”（Partnership-based），即BOT的形式，一方面建立园区，将地方文化塑造成为提高城市竞争力的形象，另一方面则是发展文化产业，将历史文化特色转化成为符合消费市场的商品，从而达到经济成长的目的。

1.松烟文化体育园区的建立

原本的松山烟厂自从停止营运后，曾经全部被规划为大型室内体育场、办公大楼及商场之用。然而，在文化资产保存与文化治理的逻辑下，政府将松烟的部分建筑和空间划定为古迹保护区域，主动限制松烟全区的开发和重建。当然，政府并没有放弃建设更具有商业价值的大型室内体育设施（大巨蛋）的目标，并制定了《台北文化体育园区》规划，将基地分为文化园区与体育园区，寻求大巨蛋与文化园区并存的可能。 其中 ，松山烟厂受保护的工业遗产成为“文化园区”，隶属台北市政府文化局管辖，而其余则划为“体育园区”（大巨蛋）的范围，属于台北市政府教育局管辖。

从全区空间配置来看，松烟的古迹建筑包括制烟仓库群、办公厅舍、锅炉房、检查室等，园区大部分都为古迹和与文创产业有关的设施，占了近六成的比重（表1）。现行的空间使用配置包含消费型的店铺、文化创意产业的培育空间、展示与交流空间以及松山文创园区的营运中心。可以从中看出，文创园区的开辟，提供松烟全新的空间经营模式，挥别过往工业生产以及闲置空间的历史角色。

2.闲置空间的文创化与商品化

由于划定为古迹保存的空间与建筑，受到法令与规定的制约，无法对陈旧的建筑重建以及可能破坏历史资产的维修，许多历史建筑在空间利用上受到限制。所以，为寻求文化资产新的发展契机，参照欧美国家古迹再利用的成功经验，台湾地区从过去的“古迹冻结式”的保存与修复观念，发展到鼓励“古迹再利用”的方式[13]。2001年，台湾文建会将“闲置空间”作为艺文空间使用，以文化艺术介入的方式，积极活化再利用有使用限制的古迹。《挑战2008：文化创意产业发展计划》正式宣告台湾地区发展文化创意产业的决心。而松烟属于文化园区的部分，在台北市文化局管辖下，由“松山文化园区”改名为“松山文化创意园区”，以突出其创意创新的平台定位，这也意味着以古迹保存为目标的松烟文化资产逐渐向文化创意产业的形态靠拢。

为着力发展文化创意产业，松烟规划有“创意实验室”“创意合作社”“创意学院”“创意橱窗”和“创作者工厂”等创新空间策略，作为文化创意产业发展的基石。同时，松烟一方面借由与文化艺术相关的展览表演与讲座课程，吸引民众的前往，并且以民众文化与创意美学推广与服务教化民众，提高其文化与艺术素养，以扩大松烟文化消费的群体与市场，提高文化产业的经济收益。而另一方面，借由文创产业咨询与育成服务，强化文创产业的市场竞争力，加速松烟文化创意产业的增值，形成良性的循环。

表1 松山文创园区设施用途比例表

3.以BOT模式为代表的新自由主义治理逻辑

松山烟厂在转型发展文化创意产业过程之中，地方政府在实际运营和开发时面临历史空间的保存与市场化运作之间的冲突。一方面，由于全球新自由主义风潮席卷，倡导的公私合作模式，鼓励委托经营方式，引入市场力量共同参与，创造新的获利模式；另一方面，地方财政无法负担对历史文化资产保存、维修与运营的成本。因此，台北市政府采取新自由主义的治理逻辑，引入新的运营模式，逐渐开放市场经营的许可，建立企业参与的公私合作模式。

具体而言，根据松山烟厂文化园区兴建营运移转BOT计划案的规划，松烟的空间经营分为两个部分，A区属古迹与历史建筑区域，分三期由台北市文化局完成修复工程后办理委托经营，而B区则由政府以BOT方式办理，引进私营部门资金与借助民间良好的经营效率参与公共建设。因此，台北市分别与远雄企业集团和台北文创开发股份有限公司签约，采用民间兴建营运后转移的方式（BOT），建设大巨蛋和文化创意产业资源基地，并由台北市文化基金会成立的松山文创园区营运中心所管理。松烟BOT运营管理模式的引进，不仅借用民间企业的资金与较高的经营管理效率至公共事务的合作，同时，也在文化创意产业的收益中，提供古迹维修保存所需的资源，进一步形成文化资产保存与文化产业相结合的良性循环。

（二）松烟的价值转向与空间属性的转变

从上述松烟的转型过程，不难发现文化政策背后那试图建构政治与经济合理性的治理意图：台北市政府希望保留松烟的历史空间用于塑造集体记忆，深化历史情怀，在历史空间或文化园区中植入新的产业形态，获取附加经济效益。松烟在这样的价值取向转变过程中，才有相应的空间功能变迁。

松烟第一次的价值转向是由工业生产转向文化保存的价值。停止生产后的松烟，在原有的厂房与空间失去资本生产价值后，推动松烟历史建筑的保存，重新修复具有殖民现代性代表的工业产业遗产，并且在官方文化政策主导下，松烟的空间功能由工业生产工厂转化成为地方集体记忆的特殊历史建筑，重塑出地域化的思维与历史印记。

松烟第二次价值转向是文化保存转向文化生产与消费的价值。在台湾地区文化政策及新自由主义下的文化经济转向的背景下，为能与世界文化政策中的文化经济潮流接轨，植入商业化的文化创意产业，运用文化资产促进经济价值，推动文化的消费，此时，文化生产甚至凌驾于原本产业遗产保存的文化价值[7]。在此时空脉络中，地方政府为了活化已失根的产业遗产和“闲置空间”，顺势催生松烟巨蛋和文创园区的诞生，扶植和鼓励市场参与开发的文创经济与文化产业，在松烟的空间中，添加文化创意产业的经济生产功能，促进园区产值的提升及商业性的强化。

四、总结

我国经过40年的改革开放，许多城市正面临去工业化的转型或产业升级，这些城市在转型过程中遗留下来的大量工业遗产也面临着类似保存、重建和再利用等问题。从目前的文化政策来看，城市工业遗产处理大致可归纳为三种方式：一是透过对工业遗产的保护将其塑造成为一种城市的文化资产[14]；二是通过对工业遗产的改造，大力发展文创产业，将文化作为商品进行消费，带动自身及周边土地价格的上涨，推动城市和地区的经济发展与转型[15]；更多的则是兼顾保存和再利用的方式[16]。有鉴于台北地区的发展较早，台北松烟的转型经验为两岸文化治理与城市工业遗产的转型提供了启示。

（一）台北松烟转型成功的推手

1.成功的文化治理与文化政策推广，建构地方认同与集体记忆

在本土化浪潮下，地方政府在保存文化资产时，一方面，善用历史空间的文化性，将具有集体记忆的历史空间，融入早期台湾居民历史情怀，凝聚地方的认同感，建构营销地方的故事文本；另一方面，活用历史空间与闲置空间，通过历史记忆的复兴与民众的认同感，创造地方特色与文化魅力，吸引民众对于文化资产的关注与消费，建构文化观光的资源[17]。

2.利用历史文化空间有效地植入文化产业

文化资产在保存旗帜下，历史空间的再生成为热议的焦点，旧有空间功能的丧失，需要新的产业功能填补。因此，台北试图发展文化产业，获取文化带来的产值，并引入文化经济的相关论述，透过文化节庆、都市品牌、文化创意群聚以及创意城市的打造等方式，推动整体经济发展，达成都市再生（Urban regeneration）的目标[18]。在此背景下，台北于2002年着力发展文化创意产业，重新复苏产业遗址的经济功能。透过这些历史空间的再利用、土地弹性使用及治理模式的调整，这些工业遗产得以暂时避免完全的摧毁。在其中，创意产业或文化活动被作为主要鼓励的对象，并且也借此来改变区域的产业结构、文化意象或生活品位。而松烟在文化创意产业发展计划之下，由台北市政府转型成为松山文化创意园区，不仅作为台北的创意创新平台，同时也成功地引入文化创意产业，置换工业生产转变为文化经济生产模式，增设文化创意产业中消费型的店铺，不仅提高松烟的地租，并且活络文化创意产品的销售。

3.新治理技术的介入：BOT营运模式的引进

由于松山文创园区的建设与松烟文化古迹的维护需要大量的资金才得以进行，这些所需的资金来源成为台北市的财政负担，限制了松烟工业遗产活化与再生。因此，为突破资金形成的阻力，台北市引入BOT营运模式，结合民间资金和有效率的经营管理，由远雄企业集团和台北文创开发股份有限公司进行园区的兴建与营运，为期共计50年，到期后将松山文创园区的营运权转移回台北市政府。松烟BOT运营管理模式解决了政府兴建园区的资金困难，同时利用民间企业营运的盈利，部分反馈于古迹的保存与维护，成就公私部门合作，以及文化资产保存与经济产业相辅相成的良性循环。

（二）台北松烟文化治理潜藏的危机

1.实行文化政策形成的经济受益不平等

松烟兴建巨蛋和文创园区的过程，能够看出文化政策逐渐向文化经济靠拢，文化政策讲求效益与市场逻辑。“创意城市”（或者文创产业）与新自由主义、资本主义市场、中产阶级消费文化、都市营销所具有的高度亲近性，使得这类论述格外受到执政者、都市精英与既得利益者的青睐，都市的文化治理便在这个层面取得了正当性和合法性。因此，松烟这一类城市工业遗产也成为一种政策性工具，成为治理的对象和工具。由此，也可以窥探历史空间和工业遗产的转型背后是充斥着政治目的和现实利益的考虑。在都市治理的观念下，文化、 创意与文创产业等词汇逐渐成为地方政府对内治理、对外营销的工具[18]。由此可以预见，创意城市的论述虽被都市规划者广为引用，但是多数的公共预算会花费在增加城市吸引力，也就是盖大型场馆、表演中心，而不是在社会福利、医疗等支出，造成所谓的创意是对城市精英有利，而非一般大众[19]。

2.文创产业的复制与过度商品化

在文化多样性的口号下，文化和创意政策被政府策略性的挪用、建构垄断地租（Monopoly rent）以解决政府和市场失能所带来的城市问题，推迟资本主义积累的危机，这样的现象在西方资本主义国家被称之为“都市企业主义”[20]。政府有如企业一般，以公共投资和报酬效益作为主要目的，强调文化的市场经济利益，利用各种文化、美学、设计等象征符号与各种标志性建筑创造都市的差异性与独特性，以期能刺激消费、扩大再生产[21]。然而，哈维也提醒我们，新自由主义、都市企业主义取径的都市开发策略是短视的， 任何符号竞争都很容易被快速仿效、迅速地同质化而失去优势[20]。换言之，都市治理若都以文创化作为都市再生的手段，即以趋同的方式、制造差异（Distinction），其结果是商品化的象征符号反而使得符号贬值、进而失去文化独特性，导致都市的再生停留在文化的表象和文创化的商业空间生产当中。此外，体育文化园区和成品大楼固然带来很大的商业效益，但模糊了古迹保存的初衷，也带来了士绅化的现象，最明显的变化是周边的商业形态从传统的小区型小店转变为年轻人喜爱的咖啡馆、创意小店等，致使松烟内的店租高涨。

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