高标准农田项目综合效益评估研究———以新疆生产建设兵团为例

何 鑫 ，王晓光

（1.新疆农业大学，新疆 乌鲁木齐 830052；2.新疆生产建设兵团土地整理储备中心）

土地整治是按照土地利用总体规划的内容，在一定范围内开展开发利用工程的措施，以优化和改善区域内土地配套基础设施，使土地利用率、土地垦殖率在一定程度上得到提升，让生态效益、社会效益和经济效益三个方面都能得到可持续发展。

土地整治项目是一项资金投入量多、影响大的基础性工程，它不仅能够带来显著的经济效益，同时也可为地方社会发展、环境改善和经济增长起到促进作用。土地整治项目的综合效益评估，就是对它所产生的经济效益、社会效益和生态效益进行全面的统计、分析与评估。对土地整治项目进行综合效益的评估和研究，一方面可以促进土地整治有关方面成熟理论体系的形成，另一方面对规范和指导土地整治的实践活动，提高专项资金的投资效益具有重要意义。

兵团所属14个师，10个市，176个农、牧团场，分布在古尔班通古特、塔克拉玛干2大沙漠周边及2 019 km边境线上。高标准农田项目实施前，兵团现有耕地配套设施亟待完善，多数团场存在灌溉方式粗放、渠系防渗系数低、田间道路通达度低、农田防护林网不规整等现象。兵团土地整治工作根据国家法律法规和相关政策，以科学发展观为指导，以改革为动力，以制度为保障，依据土地整治规划，集中力量大规模实施了田、水、路、林、渠和居民点综合整治，对团场条田连片、渠系纵横、林带成网及道路通达的绿洲生态，起到了积极的促进作用，不仅积极响应“藏粮于地，藏粮于技”“稳定剂、大熔炉、示范区”的历史使命，也为国家粮食安全、团场建设发展和职工增产增收作出了积极的贡献。

1 研究内容

通过阅读国内外有关土地整治项目的综合效益分析与评估的有关文献，对相关研究进行文献综述，以国内外研究成果为指导，结合定性与定量的方法，以兵团“十二五”期间的高标准农田项目为基础，建立具有兵团特色的综合效益评估指标体系，对项目实施后产生的多种效益进行综合分析与研究，运用科学手段考核兵团高标准农田项目的管理情况，分析高标准农田项目产生的综合效益，进一步总结经验，为兵团今后全面开展高标准农田项目综合效益评估等工作奠定基础。

2 研究方法

对兵团2011—2015年期间实施的高标准农田项目进行效益评价，在指标体系设置时主要采用专家咨询法；在收集资料时主要采用文献调查法、实地观察法和问卷调查法；评价采用目标比较法，统计主要采用定性与定量结合法和纵向对比法。通过咨询、征求多名专家、高级工程师的意见和建议，结合兵团实际，本次评估指标体系共包含2个一级指标、10个二级指标以及46个三级指标。

3 评估步骤

开展综合效益评估，包括前期准备、收集资料、汇总成果和建立档案等4个阶段。工作的重点为制定和填写评价指标表及调查问卷、核实数据、选择项目的特点以及编制效益评估报告[1-2]。

4 项目概况

2011—2015年兵团总计批复计划实施的高标准农田项目215个，建设规模22.99万hm2（其中2015年高标准农田项目30个，建设规模3.75万hm2因正在实施未验收，不列入本次评估范围），建设投资24.79亿元，涉及兵团13个师及兵团直属农垦科学院，共计87个团场。

4.1 项目现状分析

兵团高标准农田项目主体工程主要包括4项建设内容，即土地平整工程、田间道路工程、灌溉与排水工程、农田防护工程。本文除对以上4项工程进行了整理、汇总和分析外，还对项目实施后的社会效益、经济效益、生态效益以及满意程度进行了分析。

4.1.1 土地平整工程

2011—2015年兵团实施土地平整工程面积1.47万hm2，其中：第六师、第九师、第八师共平整土地1.47万hm2，占土地平整总面积的45.95%；新增耕地0.77万hm2，主要方式为治理荒草地、盐碱地、居民点复垦以及治理沙地所得，其中第九师、第六师、第十师累计新增耕地0.49万hm2，位列前三，占新增耕地总面积的63.19%。

4.1.2 灌溉与排水工程

2011—2015年兵团实施灌排渠工程5569.00km，其中第一师完成1 155.57km，位居第一，占灌、排渠道总长度的20.75%，其次是第十二师和第六师分别完成修建696.23 km和647.50 km，占灌、排渠道总长度的12.50%、11.63%；累计配套灌、排渠道桥、涵、闸等设施16 700座，其中第一师建成5 554座，占总量的33.26%；兵团新增、改善节水灌溉面积18.04万hm2，其中第八师、第一师和第十师分别新增、改善节水灌溉面积4.12万hm2、2.91万hm2和2.57万hm2， 累计占新增、改善节水灌溉总面积的53.22%；建成机井953口，最多的是第八师，建成317口，占33.26%，其余各师建成量均超过百口；建成泵房1 292座，其中第八师、第三师和第十二师建成707座，占总数五成以上；建成电力线路247.83 km，其中第十师和第十二师建成量较多，累计占总数的45.82%；治理盐碱地0.82万hm2，涉及7个师，其中第六师和第五师治理盐碱地面积最多，分别为0.32万hm2和0.30万hm2，占盐碱地治理总面积的76.25%。

4.1.3 田间道路工程

2011—2015年兵团共新建、改建田间道、生产道2 568.84 km。其中第八师、第一师、第六师新建、改建田间道路工程量较大，共完成了1 380.26 km，占总工程量的一半以上。新疆农垦科学院、第十四师和第十二师完成的工程量较少，三者相加不足总工程量的1%。

4.1.4 农田防护工程

2011—2015年兵团共新植、补植防护林731.05万株，其中第八师最多，新植、补植153.70万株，占总量的21.02%，其次是第十四师，完成98.67万株，占总量的13.50%，第三为第六师，共植树85.89万株，占总量的11.75%。提升农田防护面积17.59万hm2，其中：第八师提升面积最多，为4.17万hm2，占总面积的23.73%；第一师位居第二，为3.08万hm2，占总面积17.49%；第六师第三，为2.39万hm2，占总面积的13.59%；其余各师提升面积均未超过10.00%。

4.2 效益分析

4.2.1 社会效益分析

2011—2015年5年间，通过实施高标准农田项目，改造老化失修的渠系建筑物、田间配套工程，使灌溉设施进一步完善，新、改建田间道路工程，使区内生产生活交通便利，道路通达，为职工营造了一个良好的作业环境，促进了小区域经济，提高了粮食综合生产能力，区内社会效益有显著提升。期间涉及项目实施的87个团场，共有15.82万人受益，为团场稳定职工1.93万人，季节性吸纳少数民族务工人员76.42万人，吸纳外来务工人员8.03万人。

将实施前（2010年）与实施后（2015年）的数据进行对比，人均新增农业年纯收入4 217.66元，减少项目区贫困人口达2 771人，有效实现团场脱贫致富的目标。项目实施使得职工生产生活条件得到了改善，并且使职工劳动强度减轻，团场吸引力和凝聚力增强[3]，最终起到了稳人聚人、拴心留人，稳定团场职工队伍，推动屯垦戍边新型团场建设的作用。

4.2.2 经济效益分析

通过实施高标准农田项目，经济效益有显著提升。辅以土壤试验配方施肥、土壤改良、先进耕作技术等因素，作物产量和总产量显著增加。皮棉单产由 142.5 kg/667 m2提高至 153.5 kg/667 m2，项目区实施前后产量提高11.0 kg/667 m2。小麦单产由392kg/667m2提高至425kg/667m2，项目区实施前后产量提高33kg/667m2；玉米单产由712kg/667m2提高到758kg/667m2，实施前后产量提高46kg/667m2。新增粮食产能24.62万t，新增棉花产量3.49万t。

表1 职工对项目实施后的效益感知情况

表2 职工对项目实施后的满意程度情况 人

4.2.3 生态效益分析

2011—2015年，87个项目团场共植树731.05万株，改善、提升农田防护面积17.59万hm2，使得农田防护率提高到95%，有效提高了项目区林木覆盖率，改善了农田生态环境，增强了农作物的抗逆能力；项目实施治理盐碱地0.82万hm2，防止土壤次生盐碱化，改善了生态环境质量；修缮渠系工程5 569.03 km，改善了农业生产条件，农田林网空间的合理配置进一步改善了项目区内水土保持、水源涵养和抗旱耐涝条件，使项目区内的生态环境、水土结构和田间生产小气候得到了明显改善，形成良性循环的生态系统。

4.2.4 项目实施后效益感知与满意度调查分析

本次共收到有效调查问卷2 563份，通过调查问卷调查项目区居民对高标准农田项目实施后效益感知度情况，结果由表1可知，认为耕地面积增加、耕地质量提高、家庭年收入增加、粮食单产增加、耕地成本减少的职工占总量的比重分别为95.67%、94.23%、96.06%、90.05%、89.52%，说明项目实施区绝大多数的人员获益，达到了提质增效的目的。

在调查项目实施后职工满意程度情况中 （表2），2 432位被调查者对项目建设质量比较满意，满意度为94.89%，2 414位被调查者认为项目区领导小组能够推进高标准农田项目，满意度约为94.19%，2 533位被调查者认为实施高标准项目后提升了生活便利程度，满意程度为98.83%，2 549位被调查者对高标准项目实施后的总体情况满意，满意度为99.45%。高标准项目的实施惠及连队职工，获得连队职工的一致好评[4]。

5 小结

通过制定指标体系，收集、汇总整理46个指标值，分析各项指标值变化情况，可以得出以下结论：

第一，经过项目实施，有效增加了新增耕地，通过对0.82万hm2盐碱地治理改造，全兵团共计新增耕地0.77万hm2，新增耕地率为4.03%；提升了田间基础配套设施，田间道路通达率达到99.64%，大型机械化耕作面积达到18.37万hm2，节水灌溉面积达到18.04万hm2；提高了项目区内植被覆盖率，种植防护林731.05万株，兵团总农田防护面积达到17.59万hm2，农田防护率达到93.45%。

第二，项目实施后，为多种人群增加收入。项目区总受益人口为15.82万人，人均新增农业年纯收入4 217元。吸纳少数民族务工人数76.42万人次，实现少数民族务工人员年人均收入4 131元，吸纳外来人员务工人数为2.16万人，外来人员务工总收入达1.57亿元，人均达7 265元，有效提高了外来人员务工收入。项目实施减少项目区贫困人口达2 771人。

第三，项目实施区内的职工对项目的实施普遍达到认可，满意度达到90%以上，大多数职工认为，高标准农田项目的实施，在一定程度上能够帮助团场职工达到增产增收、降低成本等目的。项目区内耕地面积的增加，耕地质量及土地利用率的提高，农业生产条件的改善，作物单产水平的提高，农业综合生产能力的增加，均是由于通过开展高标准农田来实现的，不但促进了团场增效和职工增收，而且带动了“丝绸之路”经济带以及农业示范区的建设，优化了生态环境，增强了兵团维稳戍边的能力。

6 建议

实施高标准农田项目，为兵团的发展打下坚实的基础，结合参加国土资源部举办的土地整治高级研修班课程内容，认为兵团土地整治工作，今后还需要从以下几个方面思考：一要土地整治理念升级。全面推进“土地整治+”的理念，彰显土地整治1+N的综合效应。二要土地整治工程质量升级。从项目立项、规划设计、工程建设等环节以及使用新材料、新

装备等方面进行创新，着力打造精品工程。三要土地整治管理手段升级。充分运用信息化、智能化等高科技手段，实现项目区土地现状调查、现状图测绘、辅助规划设计、监测监管、上图入库和后期管护等内容精细化和高效化管理，提高监管效率。四要土地整治业务领域拓展升级。随着全国城市周边永久基本农田划定全面结束，建设用地的空间和规模受到严格管控，城镇低效用地再开发、农村建设用地整理和工矿废弃土地复垦必将有更多开拓空间。

[1]罗文斌，吴次芳.农村土地整理项目绩效评价及影响因素定量分析[J].农业工程学报，2014，30（22）：273-281.

[2]孙少游.土地整理项目绩效评价研究[D].北京：北京林业大学，2010：29-31.

[3]韩德官.土地整治可持续性评价及实证研究—以长寿区石堰镇为例[D].重庆：西南大学，2014：13-18.

[4]兰春.安徽省高标准基本农田建设项目的评估研究[D].合肥：安徽农业大学，2016：9-21.