我国环境执法监督体系的形成、发展和基本评价

文|环境执法保障专题课题组

一、我国环境执法监督体系建设的历史变迁

我国环境执法监督工作的发展历程，大体分为四个阶段：

1．探索起步阶段（1986年前）

环境执法监督探索起步阶段的主要标志是：部分地方政府出现环境执法监督需求，成立了专业环境执法队伍，主要从事排污费征收工作，兼顾特定行业污染源监督管理、污染纠纷调处等执法活动。这一阶段，我国专业环境执法监督队伍从无到有，环境执法监督工作开始起步，为贯彻落实国家环保法律法规和政策、促进环境保护法制建设发挥了积极作用。

联合国于1972年6月在瑞典首都斯德哥尔摩召开的第一次人类环境会议推动了中国当代环境保护的起步。我国高层的决策者开始认识到中国也同样存在着严重的环境问题。1973年8月，国务院召开第一次全国环境保护会议，审议通过了“全面规划、合理布局、综合利用、化害为利、依靠群众、大家动手、保护环境、造福人民”的环境保护工作32字方针和我国第一个环境保护文件——《关于保护和改善环境的若干规定》。同年11月，国家计委、国家建委、卫生部联合批准颁布了我国第一个环境标准——《工业“三废”排放试行标准》。我国逐步开展了以“三废”治理和综合利用为主要内容的污染防治工作，开始实行“三同时”、污染源限期治理等管理制度。60年代提出的“三废”处理和综合利用概念，逐渐被“环境保护”概念所代替。从第一次全国环保会议至1978年底党的十一届三中全会这一时期，我国实行计划经济，企业没有自主经营决策权，一切都由政府制定的计划所控制，企业排污实际是政府责任，而个人行为所造成的环境污染后果一般较微弱，故不存在环境执法监督对象，也没有环境执法监督的客观需要，环境问题主要通过行政管理方式处理。1978年3月，五届人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法》规定：“国家保护环境和自然资源，防冶污染和其他公害。”这是新中国历史上第一次在宪法中对环境保护作出明确规定，为我国环境法制建设和环境保护事业开展奠定了坚实的基础。全国人大及其常委会把立法工作摆到重要议事日程，制定了新中国第一部环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》。1982年7月，国务院颁布了《征收排污费暂行办法》。全国环保部门开始开展排污费征收工作，排污费征收成为我国早期环境执法监督的主要形式。

2．试点阶段（1986—1995年底）

环境执法监督试点阶段的标志是：在全国部分省、市组织开展了环境监理试点工作。试点单位在队伍建设、经费来源、现场执法等方面进行了积极探索，积累了初步经验，为建立全国统一的环境监理队伍、全面开展环境执法监督工作打下了基础。

到1986年，国家颁布的环境保护法律法规已经初具规模，环境保护已有法可依，但违法不究、执法不严的现象仍大量存在。建立一支环境保护执法队伍的呼声日益高涨。根据这一情况，国家环保局决定以现有排污收费队伍为主，组建一支环境监理队伍。

第一次试点：1986年5月，国家环保局先后确定了环境监理试点地区。试点地区对试点工作高度重视，在组织机构、人员管理、经费来源、现场执法等方面进行了有益的探索。经过试点，环境监理队伍得到了长足的发展。在指导思想上，突出了现场、日常的“微观”执法；在理论上，明确了环境监理即对环境违法行为的监督处理，是环境管理的具体化，是环境管理措施的执行方式，环境监理应当由收费型向环境执法型转变。国家环保局及时总结经验，于1991年颁布《环境监理工作暂行办法》和《环境监理执法标志管理办法》。

第二次、第三次试点：在1992年和1993年，国家环保局又分别组织了两批试点，规模扩大到22个省的57个城市和100个县。在进一步总结经验的基础上，国家环保局于1995年颁布了《环境监理人员行为规范》。同时，人事部批复同意环境监理人员依照公务员制度进行管理。

1993年3月12日，国务院发出了《关于开展加强环境保护执法检查 严厉打击违法活动的通知》，明确 “环境保护工作的重点是充分运用法律武器和宣传舆论工具，强化环境执法监督。采取切实有力措施，大张旗鼓地进行宣传和检查环境保护法律、法规的贯彻执行，严厉打击那些造成严重污染和破坏生态环境、影响极坏的违法行为。”第八届全国人民代表大会新成立了全国人大环境与资源保护委员会，并把开展环境执法检查列为其成立后的第一件重要工作，连续4年组织国务院环委会和省、自治区人大，在全国范围内开展环保执法检查，查处了一批环境违法案件，严厉打击了环境违法行为，有力促进了全国环境执法工作向纵深发展。这一时期，我国由计划经济向市场经济过渡，企业自主经营，自负盈亏，利用环境外部不经济性追求利润最大化成为企业提高竞争力的主要手段，非法排污行为日益增多，由此而引发的污染纠纷层出不穷。查处企业环境违法行为、调解污染纠纷，并以征收排污费的方式促进企业治污是这一时期环境执法的主要任务。

3．发展阶段（1996—2001年）

环境执法监督发展阶段的标志是：国务院环境保护行政主管部门相继颁布了《环境监理工作制度（试行）》和《环境监理工作程序（试行）》等规章制度，环境执法监督工作逐步走向规范化、制度化，体制建设取得了突破性进展，初步形成了国家、省、市、县四级环境执法监督网络，环境执法监督逐渐成为环保部门的立足之本。

1996年，第四次全国环境保护会议后，国务院颁发了《关于环境保护若干问题的决定》，开始实施污染物总量控制制度，要求到2000年全国的污染物排放总量控制在1995年底的水平。为控制环境恶化和生态破坏加剧的趋势，国家建立了总量控制指标体系，将排污总量指标分解到各省、直辖市、自治区加以落实。

为了适应我国环境保护的现实需要和国际环境刑事立法的趋势，1997年修订的《刑法》增加了“破坏环境资源保护罪”专章。这是环境立法的重大进展和突破，是我国环境法律体系走向完善的重要表现，刑法在环境保护中的作用得到进一步发挥。

在这一阶段，新一届中央政府更加重视环境保护工作，国家环保局升格为正部级的国家环境保护总局，作为国务院直属机构，其职能相应地得到扩展。农村环境保护，生态保护和核污染防治等职责划归了国家环保总局，并明确提出污染防治与生态保护并重。国家发布了《全国生态环境建设规划》《全国生态环境保护纲要》《农业转基因生物安全管理条例》《国务院关于禁止采集和销售发菜，制止滥挖甘草和麻黄草有关问题的通知》等有关保护生态安全，加强农村环境保护的法规及规范性文件。国家环保总局也先后出台了《关于加强农村生态环境保护工作的若干意见》《秸秆禁烧和综合利用管理办法》和《关于加强对自然生态保护进行环境监理的通知》。这些规范性文件拓展了环境监察部门对自然保护、生态环境、农村环境的监督检查职责。

1999年初，国家环境保护总局发出了《关于开展排放口规范化整治工作的通知》。全国排污单位开始对排污口进行规范化整治，其目的是使排污口达到便于采样、便于计量监测和便于日常现场监督检查的要求。这是实施污染物排放总量控制的基础性工作之一，有利于强化对污染物排放的监督。

与污染物总量控制制度相匹配，排污收费也开始了按排污总量收费的试点。1998年，国家环保总局、国家计委、财政部发出了《关于在杭州等三城市实行总量排污收费试点的通知》。杭州、吉林、郑州等三城市开展了试点工作。三城市的环境监察机构成功地完成了试点工作，为全面开展总量排污收费工作积累了经验。

1999年6月17日，国家环保总局发出《关于进一步加强环境监理工作若干意见的通知》（环发〔1999〕141号），对环境监理队伍的性质、机构、职能、队伍管理、规范执法行为和标准化建设作了具体规定。该通知是环境监理机构建设多年来的经验总结，对全国环境监理队伍的建设和发展发挥了重大的作用。

4．深化改革阶段（2002年至今）

环境执法监督深化改革阶段的标志是：党中央、国务院提出了建立“国家监察、地方监管、单位负责”环境监管体制的要求。完备的环境执法监督体系开始建设，国务院环境保护行政主管部门成立了环境监察局、环境应急与事故调查中心和区域环境保护督查中心，地方监管能力得到加强，工作机制逐步完善，环境监察队伍成为环保工作的中流砥柱。

这一阶段的主要特点表现为：

1）形成了较为完善的环境执法监督体制。2002年3月，国家环保总局发文，组建国家环境保护总局环境应急与事故调查中心(简称环境应急中心)，属国家环保总局司级单位，对外称环境监察办公室。环境监察办公室的成立，表明环境监察成为直属国家环保总局的独立环境执法队伍。同年6月，国家环保总局为增强对华东、华南地区跨省界区域和流域重大环境问题的监督管理能力，在国家环保总局南京环境科学研究所的基础上组建了华东环境保护督查中心，在国家环保总局华南环境科学研究所的基础上组建了华南环境保护督查中心，开展有关环境保护督查工作。

2002年7月1日，国家环保总局发文要求全国各级环境保护局所属的“环境监理”类机构统一更名为“环境监察”机构。更名后，环境监察机构名称更能体现行政执法的性质，有利于树立执法权威。

为促进生态保护与污染防治并重，2003年3月30日，国家环保总局发文要求各地各级环保局的环境监察队伍开展生态环境监察试点工作。

2003年10月，中央机构编制委员会办公室批复同意国家环境保护总局成立环境监察局。环境监察局的主要职责是：拟定和组织实施环境监察、排污收费等政策、法规和规章；指导和协调解决各地方、各部门以及跨地区、跨流域的重大环境问题；组织建立重大环境污染事故和生态破坏事件的应急预案，并负责调查处理工作；负责突发性事件的有关环境应急处理工作；负责环境保护行政稽查工作；受理环境事件公众举报；组织开展全国环境保护执法检查活动；指导全国环境监察队伍建设。国家环保总局环境监察局的建立，标志着国家环境执法监管体制的进一步发展，表明了强化环境执法、坚决查处重大环境违法案件的重要性。

2005年12月，国务院发布了《关于落实科学发展观 加强环境保护的决定》（国发〔2005〕39号）。该决定要求：“建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制”，“完善环境监察制度，强化现场执法检查”，“加强环保队伍和能力建设。健全环境监察、监测和应急体系”。

2006年7月8日，国家环保总局印发了《总局环境保护督查中心组建方案》（环办〔2006〕81号），组建华东、华南、西北、西南和东北五个区域环境保护督查中心（以下简称“督查中心”），2007年又组建了华北环境保护督查中心，形成了以环境监察局为龙头，应急中心和督查中心组成的“国家监察”体系。同时，开展了建设完备的环境执法监督体系研究。

督查中心为总局派出的执法监督机构，是总局直属事业单位。督查中心受总局委托，在所辖区域内履行如下职责：监督地方执行国家环境法规、政策、标准的情况；承办重大环境污染与生态破坏案件的查办；承办跨省区域和流域重大环境纠纷的协调处理；参与重、特大突发环境事件应急响应与处理的督查；承办或参与环境执法稽查；督查重点污染源和国家审批建设项目“三同时”执行情况；开展主要污染物减排的核查；督查重点流域区域环境保护规划的执行情况；督查国家级自然保护区（风景名胜区、森林公园）、国家重要生态功能保护区环境执法情况；负责跨省区域和流域环境污染与生态破坏案件的来访投诉受理和协调；承担总局交办的其他工作等。

环境保护督查中心的督查工作受国家环保总局领导，由总局环境监察局归口联系和业务指导。督查中心履行环境保护督查职责不改变、不取代地方人民政府及其环境保护行政主管部门的环境保护管理职责，也不指导地方环保部门业务工作。督查中心的突发环境事件信息报告属总局内部情况报告，不履行或代替地方人民政府和环保部门的信息报告职责。

2）加强环境执法能力建设，解决突出环境问题。2006年11月，国家环保总局环境监察局对环境监察标准化建设标准及有关验收管理规定进行了修订，重新印发了《全国环境监察标准化建设标准》和《环境监察标准化建设达标验收暂行办法》，要求加快推进环境监察标准化建设，提高环境执法能力与水平。

2006—2007年，国家环保总局联合国家发改委、国家安监总局等部门对饮用水源保护区、重点行业的突出污染问题持续开展了环保专项行动，全国共出动环境执法人员600多万人次，查处违法案件5.9万件，关闭企业6000多家。通过区域流域限批、重点案件督办和工业园区整治，在湘黔渝交界地区整治了40多家电解锰企业，使锰污染问题基本得到解决，流经该地区的清水江水质已由劣Ⅴ类恢复到Ⅲ类。对6市2县5区进行了流域限批，全国共挂牌督办环境违法案件11231件，解决了一批群众关心的热点、难点问题，改善了区域环境质量。

3）环境执法的综合手段进一步加强。国家环保总局与人民银行、银监会联合推出了“绿色信贷”政策，向人民银行提供环境违法企业信息，使一批环境违法企业受到贷款限制；与商务部联合加强了对“两高一资” 出口企业或产品的环境监管；与证监会联手开展了对公司上市、再融资的环保核查和信息披露。强化了排污费征收工作，刺激和促进了企业污染治理，如2007年征收排污费175亿元，比上年增长21%。这些综合手段的应用，放大了处罚效果，促进了企业污染成本内部化，迫使企业由被动治污变为主动治污，使防治污染成为企业的自觉行动。

4）污染源自动监控工作取得了很大进展。国家环保总局发布了《国家重点监控企业名单》（环办函〔2007〕193号），并确定每年调整一次，污染源自动监控工作也将国家重点监控企业作为实施重点，中央财政对国控重点污染源现场核查、数据采集传输、监控中心建设予以了补助，国控重点污染源自动监控能力建设项目正在有序开展。到2008年底，全部国控重点污染源要安装自动监控设备，并与环保部门的污染源监控中心联网，实现实时监控、数据采集、异常报警和信息传输，形成统一的监控网络，提供实时、准确的主要污染物排放量信息，为环境现场执法和建立主要污染物减排的统计、监测与考核体系奠定了基础。各级政府都将环境执法作为污染减排的一项重要措施，将环境执法能力纳入污染减排“三大体系”建设。2007年，中央财政对环境执法能力建设项目投入了13亿元，带动地方配套近30多亿元，极大地提升了环境执法能力。

2006年7月，最高人民法院出台了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》，对环境犯罪行为的定罪量刑情节认定做了具体的规定。2007年5月，国家环保总局、公安部、最高人民检察院三部门联合下发《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，对应移送涉嫌环境犯罪案件的种类、移送程序及相关要求，以及公安、检察机关的相应职责等做了明确规定。该规定的出台，进一步完善了环境法律制度建设，对于依法惩罚环境犯罪行为、防止以罚代刑、推进环境法治具有重要意义。

二、我国环境执法监督体系的作用评价

1．促进了环境保护法律法规的贯彻实施

环境执法监督是环境立法实现的途径和保障。自《建设项目环境保护管理条例》1998年颁布实施以来，全国共有146万多个建设项目执行了环境影响评价制度，63万多个新建项目执行了“三同时”制度，环评执行和“三同时”执行率分别达到99.3%和96.4%，“三同时”合格率达到95.7%。通过执行环境影响评价制度，工业类项目实现了“增产不增污”或“增产减污”；涉及重要环境敏感问题生态类项目，通过调整选址、选线和工程方案等，有效避免了新的生态破坏。

2．促进了产业结构调整和经济发展方式的转变

环境执法在贯彻落实国家宏观经济调控措施、遏制重点行业盲目建设势头和高能耗行业的无序扩张态势方面发挥了积极作用，也在控制高能耗、高污染产品出口，防止发达国家污染转移等方面发挥了重要作用。

1997年9月至1998年，全国关闭工艺落后、污染严重的 “十五小” 企业共65000多家，并对全国的工业企业提出了至迟2000年底污染物排放限期达标的要求。随后，又对小高炉、小炼油、小水泥、小炼钢、小火电机组“五小”企业开始整顿。到1999年底，已关停小火电机组290万千瓦；全国166 家中炼油能力100 万吨以下炼油厂已经关停70家，取缔土炼油场点5600多个；关停小高炉250座，压缩淘汰炼铁能力400万吨，炼钢能力500万吨，轧钢能力1000万吨。

“九五”期间（1996—2000年），围绕经济结构的调整，取缔、关停了8万多家15种污染严重的小型企业。工业部门在压缩过剩生产能力中，关闭小煤矿4.3万处、小水泥窑3069座、小玻璃生产线187条、小炼油111家、小火电机组近800台、小钢厂103家。全国23.8万家污染企业中，90%以上实现了达标排放。这些都从源头上减少了经济增长对资源的破坏和对环境的污染。

“十五”期间（2001—2005年），按照国家宏观调控的统一部署，各级环境执法人员对违反国家产业政策、资源消耗大、环境污染重、盲目发展的企业进行集中整顿。其中，2004年取缔关闭钢铁、水泥、电解铝、铁合金、电石、炼焦、皂素、铬盐等行业企业3058家，对9216个新建项目进行了清理整顿，对2783个违规项目进行了严肃处理，遏制了重污染行业盲目建设的势头；2005年再次关停污染严重、不符合产业政策的钢铁、水泥、铁合金、炼焦、造纸、纺织印染等企业2609家，有效地促进了这些行业的结构调整和产业升级。

2007年对造纸行业进行重点整治，检查造纸企业近8000余家，取缔关闭造纸企业1120家，淘汰落后产能260万吨，预计造纸行业将减排化学需氧量（COD）60余万吨。湖南省政府出台了《洞庭湖区造纸企业污染整治工作实施方案》，坚决关停了污染洞庭湖的造纸企业234家，洞庭湖区局部水质从Ⅴ类水质变为Ⅲ类水质。

3．解决了一批突出的环境污染问题

“十五”期间，按照国务院的统一部署，环保部门联合有关部门持续开展了专项行动，分别针对群众反映突出的工业污染反弹、城市污水处理厂超标排放、垃圾处理厂和农村畜禽养殖场污染严重、重污染行业盲目发展以及建设项目违规上马等问题，组织开展了大规模的检查。其中，2007年环保总局、发展改革委、监察部、工商总局、司法部、安全监管总局、电监会等七部门继续组织开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动。全国共出动环境执法人员230余万人次，检查企业100多万家次，立案查处环境违法问题3.1万件。

4．维护了公众环境权益

及时受理、查处环境案件。截至2007年底，全国80%的县级以上行政区开通了环保举报投诉热线电话。2003年以来，全国各级环保部门通过环保热线共受理环境污染投诉114.8万件，结案率在97%左右，主要城市环境投诉满意率在80%左右。随着公众环境意识和对环境质量要求的不断提高，反映环境权益被侵害的来信来访数量逐年增加。2001—2005年，各级政府环保部门共受理群众来信253万余封，群众来访43万余批次、59.7万余人次，受理全国人大代表建议673件，全国政协委员提案521件。

保证群众饮水安全。经过2006—2007年两年的饮用水源保护区集中整顿，饮用水源一级保护区内的工业排污口基本被依法取缔，二级保护区内新、扩建建设项目进行了全面清理。全国共检查集中式饮用水水源地1.5万余个，取缔关闭一级保护区内排污口1236个，停建（停产）2000年以来在饮用水水源二级保护区内新扩建项目1294个，限期治理未达标排污企业931个。基本完成9478个饮用水水源保护区划定（调整）工作，约占总数的63%。辽宁省、江苏省、福建省、浙江省、四川省、重庆市抓紧完善饮用水水源保护区划定工作；江苏省政府组织15个部门成立集中式饮用水水源地环保专项整治领导小组；四川省委、省政府将一级饮用水水源保护区内的排污口取缔纳入全省“十大惠民工程”；江西省开展了取缔饮用水水源保护区排污口的“零点行动”。

挂牌督办，综合治理，重点解决。各地对历年群众投诉集中而又未妥善解决的污染问题进行清理，将群众反映强烈和污染严重的21186件环境违法问题作为政府挂牌督办案件，综合治理、重点解决。党中央、国务院领导做出重要批示的群众反映强烈的污染问题逐一得到解决。如严重危害群众健康的河北小制革、广东废旧电器拆解加工、湖南小化工、云贵两省土法炼锌、福建省小电镀等一大批“十五小”企业群被彻底清理，社会反映强烈的洞庭湖造纸企业污染问题、天津北辰区小化工企业污染问题、河南周口味精、湖南株化等大型企业污染问题等一批“老大难”环境污染问题相继得到解决。

5．推进了排污收费制度改革

实行排污收费制度是“谁污染谁治理”和“污染者付费”原则的具体化，是用经济手段加强环境保护的一项行之有效的措施。为了更好发挥排污收费在环境执法中的作用，弥补行政、法律手段的一些不足，环境执法监督部门认真开展排污收费制度改革的研究，积极向环境立法部门提供对策建议，为排污收费制度改革做出了积极贡献。国务院2003年颁布了《排污费征收使用管理条例》，环保总局协调有关部委出台了有关配套管理办法，实现了由浓度收费向总量收费的转变和单因子收费向多因子收费的转变，实行了“部门开票、银行代收、财政统管”的征管方式，基本执行了“收支两条线”。“十五”期间共累计收缴排污费415亿元，其中2005年开征70多万户，收缴122亿元，比2000年增加了110%。2006年全国共征收排污费143.2亿元，比2005年增长18%。2007年全国共向59.94万户排污单位征收排污费175.012亿元，同2006年相比，户数减少4.5万户，减少比率为7%，金额增幅21%。排污收费为污染防治、环境保护科技开发和集中加强执法能力建设发挥了一定作用。

6．促进了生态环境保护

生态环境执法监督是环境保护行政主管部门落实“污染防治与生态保护并重”方针，实施统一监督的主要途径。我国实行的“环保部门统一监管，有关部门分工负责”管理体制，造成生态环境保护方面各自为政、职责交叉、多头管理、重复管理等问题十分突出。“十五”期间，依据国务院《生态环境保护纲要》提出的生态环境保护目标，按照“立足监督、各负其责、依法‘借’权、联合执法”的指导思想，国家环保总局在107个地区进行了生态环境监察试点。试点地区开展生态环境执法62617人次，查处生态环境破坏案件5682起，取缔、关闭违法企业3148家，摸索了生态保护执法的经验，初步建立了生态保护协调工作机制，促进部分地区生态环境质量得以好转。近年来，国家环保总局组织对自然保护区、风景名胜区和旅游风景区等全面开展了生态环境执法监督检查，对矿山和自然保护区开展了专项执法检查，有效地促进了生态环境保护。

三、现行环境执法监督体系面临的主要问题及原因、背景分析

1. 现行环境执法监督体系面临的主要问题

——法律制度层面的问题。规范、健全、完备的法律是执法监督的必要前提。现有环境与资源保护法律法规，存在的突出问题是法律可操作性差、法律规定“软”、权力“小”、手段“弱”等问题，导致对环境违法行为难查处、难执行、难追究责任。

一是法律的可操作性不强，主要体现在立法领域存在空白，有的配套立法迟缓，导致在某些方面无法可依；有些法律条文之间存在冲突，对同一事项不同法规的规定不一致，甚至自相矛盾，导致执法人员无所适从；有些规定过于原则和粗略，无法实施。

二是法律规定“软”，主要体现在现行的许多有关环境保护单行法规过于宏观，难以体现环境具体法、实施法性质，往往要求或禁止企事业单位和个人实施某种行为规定很多，但是却没有对应的法律责任条款，致使环境执法机关面对违法行为常常束手无策，难以查处。

三是权力“小”，主要体现在环保部门只有限期治理、停产治理的建议权，在地方保护主义严重的地区，环保部门无能为力。环保部门缺乏查封、冻结、扣押、强制划拨权等行政强制手段，而申请法院强制执行往往难落实。如东北某市提交法院强制执行的31件案件无一执行。

四是手段“弱”，主要体现在环境处罚主要手段就是罚款，处罚数额小，与违法行为的社会危害不相适应。

五是执行周期长、程序复杂，对屡查屡犯无制约手段，对屡查屡犯的仍然是申请政府限期治理，或罚款了事，难以执行到位。

——执法体制层面的问题。顺畅的执法管理体制是环境执法的关键环节。目前，环境执法体制存在的突出问题是横向分散、纵向分离、地方分割、法律地位不明确。突出表现在：

一是横向权责分散致使统一监管难以实施。执法主体林立、权责分散，部门协调难，执法成本高，效能低下。

二是纵向管理分离致使政令难以畅通。环境执法工作的“瓶颈”集中在市县级。现有国家、省、市、县四级环境执法监察网络的4.6万人环境执法队伍中，市、县级分别为6800人和38500人，占全国总数的99%，这部分执法人员的位子、票子均受到地方政府的制约。在地方保护主义严重的地方，环境执法工作难以作为。

三是地方条块分割致使区域整体性难以兼顾。随着经济活动加剧、资源开发强度加大、城镇化加快，区域性、流域性环境问题日益突出，条块分割执法割裂了区域环境问题的整体性，跨界污染纠纷难以处理。

四是执法主体地位不明致使执法受阻严重。95%以上的环境监察执法机构是事业单位，没有法定执法权，环境执法难以到位。部分地区甚至屡次出现暴力抗法现象，造成极为恶劣的社会影响。

——执法机制层面的问题。工作机制是环境执法与监管工作正常运行的保障。当前，环境执法的工作机制散而不全、有而无用。突出表现在：

一是责任追究机制不健全。从全国环境违法案件查处和污染事故处理情况看，地方政府对环境质量负责，成了地方环保部门负责。同时，许多企业违法排污造成污染事故，却处理环保部门工作人员，而对企业只能给予经济处罚，对企业法定代表人和有关人员的责任追究力度不够。

二是缺乏守法企业激励机制和企业自我监督机制。突出表现是“违法成本低，守法成本高”，造成守法企业与违法企业事实上的不公平竞争，最终导致守法企业也蜕变为违法企业。上海一电厂一期脱硫工程需投资8亿元，按现行排污收费标准，8亿元可交纳116年的排污费。在目前的政策下，很难使企业做到主动投资治理。

三是部门联动协调机制有而不完善。连续几年开展的六部门环保专项行动，取得一定效果，但真正在一线的还是环保系统。在日常执法中，往往是环保部门单打独斗，相关部门对该关闭的不关闭、该断电的不断电、该断水的不断水、该吊销执照的不吊销，甚至出现文件联发的部门越多越没有作用、越没人执行的现象。

——执法能力层面的问题。适宜的执法能力是确保执法监督任务落实的关键所在。当前我国环境执法工作任务重、装备差、人员少，环境执法能力完全不适应环境执法监督的实际需要。

一是任务重。环境执法监督工作涉及工业污染源监督检查、建设项目“三同时”检查、限期治理项目检查、危险废物越境转移监督检查、环境污染事故与纠纷调处、排污申报登记现场核查、征收排污费、受理污染投诉举报等10多项工作职责，基层执法人员经常是捉襟见肘，疲于奔命。全国3000多个机构监管了近30万家工业污染企业、70多万家三产企业、几万个建筑工地，还要承担十分繁重的生态环境监察任务、每年120多亿元排污费征收工作和6万多件污染事故与纠纷调查处理工作，力量配备明显不足。

二是装备差、经费难保障。受地方人事、财政和经济发展水平等因素的限制，环境执法经费、装备远远达不到环境执法基本需求。执法经费缺乏严重限制了环境执法工作。部分地区出现执法力度越大，资金缺口越大，缺乏经费，严重限制了执法积极性。

三是执法人员少、素质参差不齐。目前，虽然环境监察系统大专以上学历虽已达到55%，但多集中在大中城市，县级仍有相当一部分环境监察人员素质低，对法律法规、产业政策、生产工艺等不熟悉。

——执法保障层面的问题。司法执法是环境保护行政执法的重要保障。而当前我国环境司法制度不健全，严重影响了我国的环境行政执法工作。主要表现在环境公益诉讼制度不健全。我国在法律上没有规定“环境权”，一旦环境受到破坏时，要确定原告资格非常困难。即使原告资格能够确定，一旦败诉，所有的诉讼成本将由原告自己独自承担。在此情况下，许多人都会选择放弃环境诉讼，挫伤了社会大众维护自己环境权益的积极性。

——企业责任层面的问题。环境责任是企业社会责任的一个重要方面。近期以来，我国出现了医药、食品重大安全事件，造成了恶劣的国内外影响，其根本原因是一些企业社会责任缺失。当前，企业环境责任缺失问题是一个普遍的问题，而不仅仅是某个地区、某个行业的问题，而是多数企业都面临的问题。不仅一些中小企业污染反弹仍屡禁不止，重点企业环境违法行为也不容乐观。一些大企业，甚至是一些上市公司将违法排污作为降低成本，追求利润的“捷径”。

2．原因分析

——部分地方政府不能正确处理经济发展与环境保护的关系是造成环境执法不到位、环境执法难到位的根本原因。

一是部分基层政府没有树立科学发展观，甚至向环保部门下达招商引资指标。在地方保护主义压力下，环保部门不敢硬，环保干部不换脑子就换位子，环境执法工作日显艰难。真正“顶得住”又“站得住”的环保干部越来越少。

二是缺乏完善的环境绩效考核指标体系，政府环境保护责任制难落实，政府主要领导环境保护责任难追究。虽然监察部与原国家环保总局联合出台了《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》，山东、重庆、北京等12个省、直辖市也制定违反环境保护法律法规行政处分的地方规定，但是在处理环境污染和生态破坏问题时，真正追究政府领导责任的寥寥无几，更谈不上追究政府一把手责任了。

三是一些地方政府不仅不落实环境保护责任制，还出台有悖于环保法律法规的“土政策”，阻挠环境执法，如降低环保“门槛”招商引资、取消排污收费、挂牌“重点保护企业”“企业清净日”“检查预通知”等。地方保护主义还出现了一些新特点，更具隐蔽性和危害性，如讨论违法招商引资项目或违法排污企业恢复生产时实行关门开会，不准记录，不出纪要。2004—2007年原国家环保总局和监察部连续4年要求地方政府清理、纠正违反环保法律法规的“土政策”，每年都查处一批，但在一些地方仍进展不快、成效不大。

——环境立法不能满足预防、制止、纠正和惩罚违法行为的客观需要，是环境执法不到位、环境执法难到位的主要原因。

一是部门本位主义思想严重，容易出现“立法寻租”。立法实践中，法律法规草案通常由各部门组织起草，导致法律法规草案往往仅着眼于本部门的利益，将国家权力部门化、权力利益化，在一定程度上造成了法律法规之间缺乏衔接和协调，导致执法监督职责交叉甚至冲突。

二是立法指导思想上过于“宜粗不宜细”，对一些执行性的法律法规也仅做了原则性规定而未做具体规定，导致法的可操作性差，法律条款无法得到有效执行。

三是法律法规赋予环保部门的执法权限有限、执法手段太软。目前法律法规赋予环保部门的权限往往是检查权、罚款权和建议权，远远不能适应环境执法监督的需要，环境违法行为无法得到有效制止和纠正。环保部门迫切需要必要的强制执法权和刚性的执法权力。

四是法律规定的处罚过轻，导致“违法成本低，守法成本高”。处理污染物的成本很高，排污者偷排、漏排能节省大量的污染治理成本，而被环保部门发现的概率小、对违法行为的罚款数额低，导致企业宁可违法排污。

——环境执法监督各方参与者的环境意识、法律意识还不能适应生态文明建设和法治国家建设的要求，是环境执法不到位、环境执法难到位的重要原因。

政府的环境意识和法律意识对社会将产生直接影响。加强环境执法监督，首先要求各级政府有较高的环境意识和法律意识。而我国部分地方政府缺乏科学的发展观与正确的政绩观，对环境、经济与社会的协调、可持续发展缺乏正确的认识，片面追求GDP增长的冲动削弱了其环境意识和法律意识。受地方政府领导环境意识和法律意识的限制，加之体制、人事、财政和经济发展水平等因素，地方政府对环境执法监督的定位不准、重视不够、投入不足，导致环境执法体制不顺、机制不力、经费不足、编制不够、能力不强、装备落后，难以满足执法需要。

企业的环境意识和法律意识高低对环境执法监督起着关键作用。外部环境的宽松和企业自身的趋利性，导致其社会责任感缺位，未将环境保护责任理念纳入其生产经营之中。加之企业守法成本高、违法成本低，企业违法冲动强而守法自觉性弱，执法相对人的不配合直接导致环境执法不到位、难到位。

公众的环境意识和法律意识高低对环境执法监督也起着辅助作用。由于政治体制、生活状态、参政意识等方面的原因，目前我国公众的环境法制意识和环境知识水平还都处于较低的水平，公众注意力还停留在环境保护的表层，仅仅关注身边污染，参与执法监督、维护公共利益的意识还不够。公众参与制度也还不完善，公众参与的领域、深度、广度还不够，公众参与对环境执法的促进和监督作用还远未充分发挥。

3．背景分析

——我国处于社会主义初级阶段，法治建设尚不完善。我国是一个封建历史很长的国家，社会主义制度基本上是在半封建、半殖民地基础上建立起来的，现代法制遗产少。新中国成立以后，行政手段，计划手段又一直是管理国家的主要方式。人治依然是许多人的主要思维方式。受传统文化、经济和社会发展水平等诸多因素的影响和制约，我国的社会主义法治采用的是“政府推动型”模式，而非西方发达国家那样渐进自发、从量变到质变逐步实现法治。“政府推动型”法治化道路往往立法的速度快、力度大，但与旧体制和传统习惯的冲突明显，执法所遇到的挑战比立法更大，法律往往不能很快对社会产生调整作用，法制不健全与执法相对滞后并存。从实践看，执法不到位、执法难到位并不仅仅出现在环境执法领域，其他执法领域也存在。

——我国正处于加速工业化、城镇化的发展阶段，环境与发展的矛盾突出。我国人口众多、重要资源紧缺、相当部分国土生态系统脆弱、环境承载能力低。改革开放二十年，我国社会经济得到了迅猛的发展，经济总量已居世界第七位，13亿人口已初步达到了小康水平。但由于长期积累的粗放型经济增长方式尚未根本改变，经济社会发展与资源环境的矛盾日益突出，发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题在我国20多年里集中出现，呈现结构型、复合型、压缩型特点。环境污染和生态破坏造成了巨大的经济损失。

——党和国家提出了建设法治政府的要求，但行政机关依法行政的意识、能力和水平还不适应。行政执法体制还不能适应依法执法的要求，行政执法机构的设置不是很科学，机构多、职能分散，导致执法部门之间互相牵制过多，难以形成合力。政府工作的行为方式没有完全转变到依法行政上来，一些领导干部不善于运用法律手段解决矛盾和问题，少数领导干部干预正常的执法活动；一些政府机关及其工作人员运用法律手段解决实际问题的能力和水平还不够高，执法人员依法执法的观念还不够强，存在执法行为不规范、执法随意性大、滥用权力等现象；约束执法部门履行法定职责的机制还不健全，对法的实施成效缺乏明确的要求和评价标准，对执法部门的工作成效缺乏行之有效的考核办法，行政执法责任制还没有真正落实。

——我国行政管理体制改革正在进行中，政府职能转变尚未到位。从现实讲，当前许多地方政府及其所属部门的行政管理还是传统式、经验式、习惯式的行政活动，与依法进行的环保执法行为常常相悖，政府职能尚未从指导经济建设转变到社会管理和公共服务。政府在转变职能过程中，其执法职能和经营职能的界线未能划清，使环保执法难以到位。我国在地方干部考核上侧重于经济指标，经济的快速发展成为一些地方领导干部竞相追逐的首要目标。为了增加本地财政收入，树立“政绩”，片面强调经济发展，忽视环境保护，甚至在环境保护项目可能涉及地方经济利益时，利用职权不适当地干预环境执法。