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做大、切好农村集体资产这个“蛋糕”

2018-07-07曹健詹顺婉

上海人大月刊 2018年6期
关键词:集体经济蛋糕条例

曹健 詹顺婉

近年来,农村集体资产相关立法一路加速。2016年12月,中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。2017年,上海市启动《上海市农村集体资产监督管理条例》立法工作。2018年4月1日,《上海市農村集体资产监督管理条例》(以下简称条例)正式施行。如何通过条例的贯彻实施,使农村集体资产这个“蛋糕”,在做大总盘的同时,更能切准、切好?笔者有些初步思考。

试水新制度,家底要摸清

统计显示,近年来,本市农村集体资产不断增值,全市镇、村、组三级拥有集体总资产已经超过5300亿元。然而,不断加速的城市化进程中,农村集体经济的规模发生着急剧变化,本市农村集体经济资产家底几何,成为一个逐渐模糊的问题。

笔者在基层调研过程中,就有不少农民、甚至是基层代表提出,随着“五违四必”、中小河道等综合整治不断深入,美丽乡村、无违村创建进程中,面临着一个无法避免的改革痛点:农民一些违章房屋等出租收入这条路径会被切断,而这是部分农民收入的重要组成部分。这是摆在政府面前的实实在在的问题。

农村集体资产到底有多少,每年的增幅有多少,有多少村级集体经济组织、镇级集体经济组织进行了收益分红,又有多大比例没有甚至从未进行过分红,原因是什么?农民分红份额该如何确定?这些现实问题都值得细加考量。集体产权“家底”不明晰,这一问题如同一道横亘在农民和集体资产之间的“围墙”。立法也好,法规执行也罢,都是希冀以法治化思维推倒这面“围墙”,让农民看得清、摸得实,公平公正地共享资产的收益,而政府及相关部门有责任,人大及其常委会、代表和委员也有义务监督落实。

协调各方关系,瓶颈要突破

在立法过程中,就曾有不少专家学者提出,要注意协调各方关系。利益关系是农民最为关心的,也可以说是资产监管的核心所在。这其中,要把握好几个关键问题:

一是集体与个人的关系。一方面要增加农村的财产性收入,一方面也要管理好、维护好给农民带来收益的集体资产,防止将集体资产分光、用光。有基层村干部、老同志介绍,当年集体企业股份制改革过程中,或多或少存在一些将集体资产流失到个人手中的现象。这种现象值得警惕。

二是强制与自治的关系。依据新的民法总则,农村集体经济组织是特别法人,具有独立的法律主体资格。相较于一般法人股东权利能相对自由流转,农村集体经济组织有其封闭式的特点,其组织机构的搭建、章程的拟定、份额的流程、收益的分配等,都须在政府的指导、协调和监督下进行。将来组织成员过世后,随着法规的实施、时间的流逝,其份额的继承问题、流转问题都会接踵而来。具体的实施过程中势必会碰到这样或那样的问题。

三是历史与未来的关系。中国的农村经历了几轮改革,各地情况各有不同,本市各区,区内各乡镇、甚至各村都有不同情况。例如,如何确定需要份额量化的资产范围、如何确认农村集体经济组织成员,到底从哪年算起,当时的工分如何折算,这一系列问题既要尊重历史,又要照顾现实,还要给未来留下发展的空间。

和衷共济,法规落地任重道远

要促使法规的真正落地,还需要各方面协同努力,特别要从以下几方面理顺农村集体资产监督管理的机制:

一是对内监督。农村集体经济组织作为一个独立法人,应该充分按照条例规定,通过审计、公示等向组织成员公示经营管理情况,监事会、理事、管理人员应该充分履行其法定职责。发现农村集体资产有流失等违法行为,理事、主要管理人员职务行为等都应该纳入管理。

二是行政监督。目前,农经站承担了农村集体资产经营等活动的日常监督管理工作,今后应进一步按照条例规定,对农村集体经济组织的资产、负债、收益分配等进行监督管理,发现存在问题的,发出整改通知,约谈等,要求其予以纠正;对于有不良记录的,增加监督检查频次。

三是人大监督。条例明确规定了人大对于农村集体资产管理情况实施监督的制度,即“区和乡镇人民代表大会应当建立健全农村集体资产监督制度,加强对农村集体经济组织相关法律法规实施情况的检查”。

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