做大、切好农村集体资产这个“蛋糕”

曹健　詹顺婉

近年来，农村集体资产相关立法一路加速。2016年12月，中共中央、国务院印发了《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》。2017年，上海市启动《上海市农村集体资产监督管理条例》立法工作。2018年4月1日，《上海市農村集体资产监督管理条例》（以下简称条例）正式施行。如何通过条例的贯彻实施，使农村集体资产这个“蛋糕”，在做大总盘的同时，更能切准、切好？笔者有些初步思考。

试水新制度，家底要摸清

统计显示，近年来，本市农村集体资产不断增值，全市镇、村、组三级拥有集体总资产已经超过5300亿元。然而，不断加速的城市化进程中，农村集体经济的规模发生着急剧变化，本市农村集体经济资产家底几何，成为一个逐渐模糊的问题。

笔者在基层调研过程中，就有不少农民、甚至是基层代表提出，随着“五违四必”、中小河道等综合整治不断深入，美丽乡村、无违村创建进程中，面临着一个无法避免的改革痛点：农民一些违章房屋等出租收入这条路径会被切断，而这是部分农民收入的重要组成部分。这是摆在政府面前的实实在在的问题。

农村集体资产到底有多少，每年的增幅有多少，有多少村级集体经济组织、镇级集体经济组织进行了收益分红，又有多大比例没有甚至从未进行过分红，原因是什么？农民分红份额该如何确定？这些现实问题都值得细加考量。集体产权“家底”不明晰，这一问题如同一道横亘在农民和集体资产之间的“围墙”。立法也好，法规执行也罢，都是希冀以法治化思维推倒这面“围墙”，让农民看得清、摸得实，公平公正地共享资产的收益，而政府及相关部门有责任，人大及其常委会、代表和委员也有义务监督落实。

协调各方关系，瓶颈要突破

在立法过程中，就曾有不少专家学者提出，要注意协调各方关系。利益关系是农民最为关心的，也可以说是资产监管的核心所在。这其中，要把握好几个关键问题：

一是集体与个人的关系。一方面要增加农村的财产性收入，一方面也要管理好、维护好给农民带来收益的集体资产，防止将集体资产分光、用光。有基层村干部、老同志介绍，当年集体企业股份制改革过程中，或多或少存在一些将集体资产流失到个人手中的现象。这种现象值得警惕。

二是强制与自治的关系。依据新的民法总则，农村集体经济组织是特别法人，具有独立的法律主体资格。相较于一般法人股东权利能相对自由流转，农村集体经济组织有其封闭式的特点，其组织机构的搭建、章程的拟定、份额的流程、收益的分配等，都须在政府的指导、协调和监督下进行。将来组织成员过世后，随着法规的实施、时间的流逝，其份额的继承问题、流转问题都会接踵而来。具体的实施过程中势必会碰到这样或那样的问题。

三是历史与未来的关系。中国的农村经历了几轮改革，各地情况各有不同，本市各区，区内各乡镇、甚至各村都有不同情况。例如，如何确定需要份额量化的资产范围、如何确认农村集体经济组织成员，到底从哪年算起，当时的工分如何折算，这一系列问题既要尊重历史，又要照顾现实，还要给未来留下发展的空间。

和衷共济，法规落地任重道远

要促使法规的真正落地，还需要各方面协同努力，特别要从以下几方面理顺农村集体资产监督管理的机制：

一是对内监督。农村集体经济组织作为一个独立法人，应该充分按照条例规定，通过审计、公示等向组织成员公示经营管理情况，监事会、理事、管理人员应该充分履行其法定职责。发现农村集体资产有流失等违法行为，理事、主要管理人员职务行为等都应该纳入管理。

二是行政监督。目前，农经站承担了农村集体资产经营等活动的日常监督管理工作，今后应进一步按照条例规定，对农村集体经济组织的资产、负债、收益分配等进行监督管理，发现存在问题的，发出整改通知，约谈等，要求其予以纠正；对于有不良记录的，增加监督检查频次。

三是人大监督。条例明确规定了人大对于农村集体资产管理情况实施监督的制度，即“区和乡镇人民代表大会应当建立健全农村集体资产监督制度，加强对农村集体经济组织相关法律法规实施情况的检查”。