省级地方人民代表大会立法问题研究

2015年修改的立法法再次重申“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”，改变了以往大会立法过少的状况，把大会立法问题又一次提上了省级地方人大的议事日程，对这一问题有必要从实践与理论结合的高度加以总结和研究。

一、上海市人民代表大会制定地方性法规的实践

地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。宪法第100条规定：“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”可见，制定地方性法规的主体是两个，一个是人民代表大会，另一个是它们的常务委员会。但长期以来，各省、直辖市的人民代表大会的立法权往往被虚置，很少行使立法权。本市情况也大体如此。从1980年3月到2012年的32年间，由市人民代表大会审议通过的地方性法规，只有《上海市普及义务教育条例》《上海市青少年保护条例》（大会原则通过）《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》《上海市人民代表大会关于代表书面意见的规定》《上海市人民代表大会议事规则》《上海市制定地方性法规条例》等6件，加上代表议案的规定、大会议事规则各一次修正案的审议和普及义务教育条例废止案的审议，经代表大会审议的立法案只有9件。

代表大会立法权往往被虚置。其原因：一是宪法、地方组织法没有对地方人民代表大会及其常委会在制定地方性法规的职权方面作出各自权限范围的划分。这点不同于全国人民代表大会及其常委会。宪法规定，全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构和其他基本法律；全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。宪法的规定为全国人大及其常委会在立法权限上作出基本的界定和分工，因此全国人大行使立法职能比较多。由于长期以来地方人大及其常委会之间在各自立法职能上职责不清，必然影响地方人大立法职能的行使。虽然立法法规定：“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”但什么是“本行政区域特别重大事项”，仍然不易被把握。二是地方人大会议会期一般比较短，为节省时间，同时也减轻审议法规带来的工作压力，一般不考虑将法规案提请代表大会审议。三是对代表大会行使立法权的重要意义认识不足，往往认为，既然大会立的法规与常委会立的法规在法律效力上一样，何必一定要由大会来立法。

随着我国人大制度的不断完善，如何更好地发挥地方人大在立法中的作用，已成为健全和完善人大制度的重要内容。各地人大也积极进行代表大会立法的探索与实践。

二、关于新形势下大会立法重要意义的几点认识

从省级地方人民代表大会的发展历程看，大会立法不仅是实践问题，也需要从理论上不断提高对其重要意义的认识。

（一）从完善人民代表大会制度的角度看，大会立法进一步保障了地方人民代表大会全权地位的落实。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，从行使法定职权看理应是全权性的。宪法明确规定，省、直辖市的人大及其常委会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。而立法法进一步强调了有立法权的人大必须担负起制定本行政区域特别重大事项的地方性法规的重要职责。从以往实践看，大会立法权的虚置，一定程度上影响了地方人大全权地位的落实。立法法修改后，各地方人大普遍加强了大会立法。

（二）从法治建设的角度看，大会立法进一步提升特别重大事项立法的法定权威，有利于在立法工作中贯彻以人民为中心的理念。党的十八届四中全会决议指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。健全有立法权的人民代表大会主导立法工作的體制机制，发挥大会立法的法定职能作用，有利于保障人大及其常委会在立法工作中的主导地位，也有利于保障人民当家作主的实现。立法法明确了省级人大与同级常委会通过的地方性法规的不同法律层级，凸显了特别重大事项立法的法定权威，为法规的顺利实施奠定了法理基础。

（三）从提高立法质量的角度看，大会立法完善了地方立法的体制架构，为落实民主立法、科学立法开辟了新的途径。代表作为省级地方国家权力机关组成人员，通过大会立法直接参与本行政区域特别重大事项的立法，这是民主立法的直接体现。代表在大会立法中能够发挥民意汇集的重要作用，直接把人民群众的意见带到大会上来，更加有效地提高了地方立法的质量。有利于发挥地方立法两个主体的积极性，有利于省级人大立法职权的落实。

（四）从社会影响的角度看，大会立法进一步把立法机关立法活动与全社会的尊法学法守法结合起来，形成代表直接参与立法和公民有序参与之间的良性互动。从大会立法的实践看，人民群众对大会立法的关注程度普遍高于常委会立法，这对全社会的尊法、学法、守法有很大的推动作用。由于特别重大事项立法往往事关全市人民群众的切身利益，公民的有序参与度也普遍高于常委会立法，有利于推动全社会积极参与地方立法的实践，进一步推动地方立法的民主进程。

三、改进和加强代表大会立法工作的建议

加强代表大会的立法工作，除了需要进一步增强对代表大会立法意义作用的认识外，建议做好以下几方面工作：

（一）合理确定代表大会立法事项。地方人大的立法权以往被虚置的原因之一，是宪法、地方组织法没有对地方人大及其常委会在制定地方性法规的职权方面作出权限范围的划分。针对这一情况，2000年全国人大在制定立法法时已经在第六十七条中作了规定。这为地方人大及其常委会在制定地方性法规的权限方面作了基本的职权分工。2001年，本市制定的制定地方性法规条例第三条第二款也明确，“规定本市特别重大事项的地方性法规，应当由市人民代表大会通过”。为了落实立法法和本市制定地方性法规条例的规定，需要将“本行政区域特别重大事项”具体化。结合法律规定和地方人大立法的实践，建议明确下列立法事项可以提请人民代表大会审议、通过：第一，从法律地位而言，涉及代表大会的议事规则、代表的履职规范等事项的地方性法规，不宜由常委会制定，而应提请人民代表大会审议通过。第二，规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应由人民代表大会通过。一般来说，凡涉及本地区全局的重要事项或者涉及较多数群众切身利益、较多数群众关心的事项，都可认定为“特别重大事项”，如环境保护、食品安全、公共安全、社会保险、特殊群体权益保护等。第三，对全国人大制定的基本法律，在地方人大权限范围内需要制定的实施性法规。第四，尊重代表意愿，凡有相当数量的代表，如有占代表总数百分之十的代表提议要求立法的事项，应提请代表大会审议通过。此外，人大常委会认为需要提请人民代表大会制定法规的事项，也可列入“特别重大事项”。

（二）加强组织代表参与立法的履职学习工作。为了切实行使好大会立法权，人大代表需要加强履职学习，掌握必要的立法知识和立法技能。建议常委会每年在组织开展人大代表履职学习培训时，安排一定时间帮助代表比较系统地学习、掌握立法所必需的基本知识和专业知识，如学习立法法、制定地方性法规条例、立法技术规范等。此外，还要有计划地组织代表开展立法调研活动，使代表熟悉有关立法的背景和执法现状，提高代表参与立法的能力和水平。

（三）加强代表大会立法的理论与实务研究。制定地方性法规是代表大会的法定职权。相关法律、法规在程序上对大会立法也有明确规定。但从实际操作层面看，仍有许多理论与实务问题值得深入研究。如，什么是本行政区域的特别重大事项，既是实践问题，同时也是理论问题。如，对原有常委会制定的法规，拟通过代表大会修改，是通过废旧立新重新制定呢，还是直接通过修正、修订的方式进行修改，代表大会可不可以直接通过修改常委会以往通过的法规来行使立法权？通过废旧立新的方式，就立法而言是没有问题的，但这种方式可能会给社会带来一定负担。如，地方性法规如果设定了行政许可等制度，即使新法规保留这些制度，但由于原法规被废止，原来所发许可证的法律依据已经失去，许可证自然失效，行政相对人必须按照新法规要求重新办理相关许可事宜，这在立法理论和实践中也需要加以解决

（四）完善代表大会立法工作的相关制度。目前本市规范代表大会审议法规案的程序，主要由制定地方性法规条例加以规定。该条例的第二章12条，对法规案的提出主体、审议程序、主席团和相关委员会的职责等作了规范。从本市实践看，仅仅只有这些规范恐怕还简单了些。代表大会立法与常委会立法比较，其民主性、科学性更强，但由于代表大会会期较短，代表人数众多，要保证大会对法规案的审议质量，必须有相应的制度和程序作保障。近年来，全国人大及各地人大在建立和完善大会立法的工作制度和程序方面作了很多探索。市十四届人大会议在制定和修改5件法规时，也探索和实践了很多非常好的做法，对代表大会顺利审议法规起了很大作用。为了保证这些好的做法不因人而变，建议制定《关于加强上海市人民代表大会立法工作的若干规定》，为大会立法的制度化、程序化、规范化提供必要的法治保障。