基于绿色发展理念的福建省生态扶贫研究

童佩珊，施生旭

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

新时期，扶贫工作一直是国家的重要战略部署，生态扶贫是新时期精准扶贫的新举措之一。具体来说，生态扶贫是将生态与其他产业有机结合，创建多样化的生态产品和有关服务消费体系，科学地将其转换为生态发展优势。十九大报告指出要重点攻克深度贫困地区脱贫任务，如期实现2020年贫困人口平稳脱贫目标，解决区域性贫困问题；既促进贫困地区产业发展，同时在扶贫过程中保护生态环境资源。《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出，将生态保护置于经济社会发展的突出位置，创新扶贫思路、探析生态扶贫的新路径；各地区以生态产业为经济建设基准，落实生态环境保护责任与义务，以使生态扶贫工作顺应生态文明建设的新需求。

一、生态扶贫的内涵

一直以来，国内外学者立足于多角度选择多个区域作为案例研究对象，对生态扶贫的涵义、贫困地区生态服务功能区构建、生态建设与产业发展的关系、自然环境对农民生存发展可持续性的影响等方面进行了深入研究。国外学者发现，发展中国家生态环境资源破坏性更大，主要由于多年来“先污染后治理”的粗放型经济发展模式所致，而法律制度保障有助于实现发展中国家生态的有序建设与发展[1]，从而推动经济发展，反之，经济增长作用于生态环境、资源质量的提升。国外擅于通过明确生态系统功能机制，建立完善的生态保护管理制度，再进行生态产业发展。如德国生态农业有一套较为完善的法律体系，即自然资源保护法、土地资源保护法；澳大利亚拥有较为先进的农业科研与应用推广体系等。生态系统服务功能有助于测算区域内生态系统的差异性与空间分布特征[2]，从而明确优先保护地区与系统，进行水资源管理、土地资源管理等生态保护管理。生态系统服务功能中生产与调节功能有助于生态减贫[3]，所谓生态系统服务就是贫困地区拥有足够维持人类赖以生存的自然资源。如森林资源对贫困人群福祉十分重要[4]，于大多数国家来说，高自然森林覆盖率与高贫困率和低贫困率之间存在显著的正相关关系。换言之，自然环境是贫困人口的安全网，生物、森林、农业资源等是扶贫农业创新的一个重要目标[5]。S Fan[6]发现创新技术和基础设施的完备对农业增长及脱贫有着显著效果，如扶贫旅游、电商扶贫等新型模式的出现[7]。因此，不同发展中国家针对扶贫采取了不同发展模式，其主要通过“极”模式带动周边贫困地区经济发展；满足贫困地区农民基本生活与生产需求；运用社会保障模式弥补地区收入差异、种族歧视与社会福利等方面的问题[8]。

近年来，国内学者们对生态扶贫也开展了相关的探索与研究。认为生态脆弱是国内贫困区域面临的主要困境，生态破坏是贫困发生的重要因素，生态扶贫是促使贫困人口平稳脱贫的主要方式[9]。学者们较多立足于中国甘肃、宁夏、青海等西部生态环境脆弱区，针对这些贫困地区面临的生态环境问题提出生态扶贫对策建议，如查燕[10]通过分析宁夏生态扶贫状况与生态环境现状、提出适应扶贫的战略举措，祁新华[11]研究发现生态脆弱地区贫困问题更为凸显。生态扶贫秉持生态建设和扶贫开发、生态恢复和脱贫致富理念，将产业和生态化相融合，为贫困劳动力准备就业与创业机会，提高村民经济收益[12]。在生态扶贫举措上，包括利用生态移民和劳务输出等手段，降低人口对生态环境的负担[13]，改变依靠破坏自然环境为主的生产方式，进而解决贫困区域人口、生存和生态环境之间的对立问题。

综上，学者们对生态扶贫内涵阐述及案例分析可知，我国贫困问题多集中在西部、西南部等自然地理环境复杂地区，贫困地区与生态脆弱区具有高度相关性。生态脆弱是中国多数贫困地区面临的困境之一，实现精准扶贫，改善生态环境，使当地贫困人口稳步脱贫的最佳途径是生态扶贫。生态扶贫是立足于国家主体功能区制度基础，为改善与保障地区的生态环境状况，发展生态产业、培育生态服务消费市场等[14]。生态减贫是相对传统减贫的一个概念，即碳排放减少、能耗更低、生态经济的发展不以破坏环境为代价的方式等[15]。本文认为生态扶贫是使贫困地区绿色发展与经济社会协调发展的可持续性扶贫模式。因而，生态产业是生态扶贫任务的产业载体，生态补偿机制是生态扶贫制度保障，生态扶贫联络制是实现跨区域扶贫的关系纽带，贫困地区人口的生产能力是生态脱贫的最终动力，并针对上述观点提出生态扶贫的建设意见。

二、生态扶贫模式设计

（一）发挥本地生态优势扶贫模式

实施生态扶贫相结合策略，关键是要发现生态扶贫发展的突破点，获取市场对广大贫困地区生态文明建设的有效需求，找准贫困地区、贫困民众和产业发展之间的着力点。一般来说，生态扶贫模式分为本地生态优势扶贫和异地生态扶贫两类。对于区位、农牧业及生态条件良好足以脱贫的地区，或文化及受教育水平较低致使难以迁出的贫困地区，实施本地生态扶贫模式。

一是提高生态扶贫发展力度，强化村民生态环保理念，指导部分民众向人工生态转移。加大生态保护补偿力度，推进流域生态保护补偿机制及废弃矿山等生态环境综合治理，创造生态治理就业岗位，为维护生态区建设的村民准备就业岗位，促使本地民众全部参加到生态保护与管理活动中，提升农牧民经济收入。比如美国弗莱士国家公园的日常管理中，大多数公园生态环境保护活动就是由本地民众负责，一方面当地村民更为了解文化来源，有助于保护文化遗产，另一方面也较为直接地为当地村民提供了经济来源。针对自然环境较好地区，进行产业开发时仍需充分考虑未来环境资源承载能力，鼓励村民转变已有的粗放式生产经营模式，引导村民充当生态建设的中坚力量。

二是促进特色生态行业扩张，提升村民人均收入。东南沿海贫困地区生态资源较为丰富，产业发展不仅仅局限于茶叶、渔业等，因此，充分挖掘贫困县地潜在资源优势十分重要。如利用水资源与独特的气候优势，积极培育果品、瓜菜、中药材等绿色无公害有机食品，激励与引导龙头企业遵循市场运营制度，和民众创建合理平等的共赢机制，引导、帮助贫困民众创新生产方式，利用特性生态产创收益，实现脱贫。如宁德市将锂电新能源产业作为产业集群培育，同时扩展了旅游生态产业作为扶贫重点产业，扶贫成效较好。既解决了村民自身收益问题，此外生态环境未受破坏，兼得社会与生态收益，并得到国务院扶贫办的认可。自主创造特色农业品牌，如贫困区域的绿色产品认证，确保重要品牌产品具备广告推广条件，在市场中产生品牌效应，完成生态产业农户长久稳定发展。

三是持续发展整村推进项目，促使贫困村(县)自然与生活环境相融合。国家出台的《中国农村扶贫开发纲要(2011－2020)》中，该类移民推进活动依旧是我国扶贫项目的关键内容。具体措施包括以某村落或县地域为主要推进区，将多方资源同一整合与规划管理，集中投入，旨在改善农村地区的基础设施条件，实现“六到农家”。其次在环境保护方面，积极推进使用清洁能源及优化道路以及四周植物、民众庭院绿化等相关管理活动。对比较集中的贫困地区，可按照地区情况修订计划，实施整片区扶贫活动的整体推进，提高具体推进规模收入。此外，可使用考核激励、扶贫合作社等模式，强化对贯彻该活动村落的日常监管，稳固扶贫效果。

四是强化教育培养，提高贫困地区民众综合素养，吸引青年人才回巢。近年来，贫困地区青年劳动力流失严重，中年劳动力文化程度十分低。因此，努力发展生存技能培训与“后生教育”十分关键，增强贫困地区中年劳动力的生产生活能力及生态保护意识。给予有能力的年轻人创业能力，将年轻人才作为生态产业帮扶的主力军。

（二）开发异地生态扶贫模式

异地生态扶贫开发模式主要发生在生态环境脆弱区、重要生态功能区、自然灾害频发与缺乏基本生态生存条件贫困地带，针对其贫困人口脱贫希望不大地带进行迁移，迁出地以小城镇与工业园区为主；西部与北部地区贫困人口主要迁至东南沿海一带；自然灾害多发地区迁出地以生态良好的安全带为主，并进行安家。移民群众是环境治理的受益、建设和管理主体，充分发挥移民群众的主体作用是环境综合整治的重要途径。

一是全面激发贫困县地区自身优点，自主促进该区域民众进入本地小城镇与工业园区。强化工业园区创建、小城镇创建与移民搬迁相融合，依靠产业园区创建和二三产业现状，选取县城、重要乡镇政府所在地区和基础设施较完备的乡村开展旅游活动，对生态移民实施统一安排。如福建省“造福工程”搬迁规划中注重城镇化，将安置点多选择在城镇周边，工业园区以及中心村地带，有利于村民就业与发展二、三产业及享受公共服务。

二是针对自发移民的农户，应充分利用户籍体制变革优势，为移民民众准备相应的居住设施，平稳完成异地转移目标。其次，可推行置换房屋与土地的移民模式。将房屋、田产按“等值交换”置换出搬迁户，就地安置生存条件很差的极贫户。这种模式是在贫困乡村中选择有一技之长，或具有一定经济实力并愿意迁出的村民迁至城市、乡镇等地进行安置，再将由于自然环境致使贫困的农户，或者谋生能力不足、文化程度过于低、缺乏一技之能的民户，迁入置换农户搬迁出的房屋，让该类能力不足的民户耕种滞留的土地，从而使贫困户在短时间内脱贫的目的。

三是东南沿海(广东、福建等)一带可与西部、北部生态环境较差的贫困省份建立跨省生态移民协调管理联络机构，吸纳中西部壮年劳动力进入本省就业、青年人才帮扶本省生态产业创业。由省级政府协调管理生态移民就业、培训和社会保障工作，并且保证移民安置地、基本住房用地和农耕用地需求，制定工作计划和实施方案，积极组织参加农村社会保险，并针对不同年龄移民人口，开展相应社会福利服务。针对生态破坏地区开展生态搬迁试点，实施生态搬迁，恢复迁出地区的生态环境。

三、福建省生态扶贫的优势与困境分析

（一）生态环境与生态产业的协调关系

中国地区贫困程度与生态脆弱区具有相关性，我国贫困区主要分布地区在西部及北部山区地带，如北方和东北地区温度上升，水资源短缺严重；西南地区暴雨导致山地灾害、生物多样性减少等。地区贫困是生态环境脆弱的产物，反之进一步加剧了生态环境的脆弱性。相反，生态状况较好的地区，生态环境承载力较强，生产条件较好。因此，沿海地区脱贫的发生与当地生态环境状况有着较为密切的协同关系。生态环境是产业发展的载体，产业发展反作用于生态环境建设，遵循自然发展规律与生态环境承载力有助于改善地区生态环境现状。从发展角度来看，积极推进产业发展是实现脱贫的路径之一，但产业发展的选择上应遵循绿色发展理念。生态产业建设利于脱贫，生态扶贫促进产业结构优化调整，生态产业与生态环境协调关系如图1所示。产业开发商应在把握环境承载力基础上，开发可再生资源，缓解土地等自然资源压力，控制资源浪费与废弃物排放。一方面推动绿色生态产业体系形成，另一方面有效调控生态环境修复功能。此外，贫困地区村民提高生态环保意识，合理利用资源，提升生产效率与水平，利用产业调整契机实现就业转移，从而逐步实现脱贫。

图1 生态资源—生态产业—脱贫之间的循环关系

（二）福建省生态扶贫的优势

1.政策优势

福建省生态建设效益明显，投入力量集中。从2002年福建省提出“生态省”发展目标，到生态文明先行示范区、国家生态文明试验区的确定，福建加大了生态文明建设力度，取得了可观的成绩。据统计数据显示，2012年福建生态文明指数为86.56，生态活力、环境质量、社会发展协调程度都居于全国中上游水平；2016年福建省生态建设得分排名全国第二。2016年末，厦门、福州、泉州、漳州、三明五个城市建设成为省级生态市；64个县(区)获得省级以上生态县命名；519个乡镇(街道)得到国家级命名。“十三五”期间，为保障福建省生态建设顺利实施，福建省委、省政府已先后出台了《福建省生态建设总体规划纲要》、《福建省生态功能区划》、《福建省环境保护条例》、《中共福建省委福建省人民政府关于推进精准扶贫打赢脱贫攻坚战的实施意见》等30多项政策法规，明确提出坚持生态扶贫，实现绿色发展；增强扶贫实效、创新体制机制等。

2.生态环境优势

福建省生态资源丰富，环境质量整体状况良好。目前为止，福建省拥有23个省级扶贫开发重点县、2200个贫困村、45万个农村扶贫开发对象，其中约82%、68%、72%分布在生态资源丰富地带。23个省级扶贫开发重点县中，20个县属于农产品主产区和重点生态功能区。截至2016年底，福建省内总计建立各级自然保护区93个，环保教育基地118个；森林覆盖率65.95%，城市建成区绿化覆盖率为42.8%，人均公园绿色面积已达12.76平方米。从环境状况来看，2015年福建23个中小城市达到或优于国家环境空气质量二级标准、达标天数占比99.5%，九个地级市的空气质量达到二级标准的为100%；水环境质量方面，全省都保持优良的态势，其中12条主要水系水质状况为优，Ⅰ～Ⅲ类水质占94%，且43个县城集中式生活饮用水源地水质达标率高达99.9%。

3.产业发展优势

从生态产业建设来看，福建省各地区优势产业明显。福建省宁德市充分利用现代农业、林下经济、海洋渔业等特色产业，实施山地综合开发、设施千亩农业，现今拥有234个现代农业示范点与5000家专业合作社。福建省安溪、武夷山等重点产茶区拥有高效、环保的生产技术模式；福鼎、政和等地白茶产业发展迅速，同时红茶生产比重提高，绿茶产业设备完善；闽南地区重点生产金牡丹等乌龙茶、制优率高、且适应制造性好。其次，闽江以南东地区，蔬菜水果产值高，取得了区域规模化生产，周宁、寿宁等贫困区利用气候优势，大力发展高山蔬菜产业，预计在2020年增产30亩。此外，水产、竹林、禽畜等产业发展态势良好，生态产业项目带动效应明显。

（三）福建省生态扶贫的困境

1.扶贫资金有限

福建省贫困县生产方式普遍较为单一，以第一产业、家庭作坊为主；对自然资源依赖程度高，然而人口的激增对生态环境造成了较大的压力。福建省大部分贫困县地区经济基础较为薄弱，扶贫资金来源于国家财政补给，地区可使用资金不足，当地政府资金供给水平无法满足本地现实发展需求。其次，福建省扶贫开发重点县、苏区、老区贫困县多，部分地市对“全面改薄”工作重视不够，工作推进力度不大，导致全省各地市之间、县际之间、发达地区与老区之间项目进展不平衡。此外，贫困县面临地方基础设施落后、教育及卫生等公共服务水平低等问题，资金缺口难以填补上。

2.自我脱贫能力有限

中国大部分贫困地区都面临着教育贫困与人才贫困的难题。贫困地区中年人群受教育程度较低，青年人才流失严重，这在一定程度上影响了生态产业自主发展走向。此外，由于本身资金有限，教育结构缺乏合理性，致使未受教育人群结构扩大，整体劳动力素质偏低接受能力与适应新生产方式能力较弱。与此同时，贫困县村民对扶贫政策的理解程度较低，多以被动式接受政策扶持，较难自主性进行生态产业建设，缺少独立性与创新性。

3.扶贫资金具有分散性

一直以来，我国是条块状管理模式，扶贫资金与扶贫项目分属于多个不同部门管理，如交通组织相关基础设备创建、科技组织管理生态创建等。所以，各组织在扶贫项目筹划和资金分发上多以本部门方便为主，缺少与其他部门之间的协调及沟通，造成资金投入分散，行政审批时间长且流程繁杂，组织内部可使用资金不足，一定程度上阻碍扶贫活动的持续性开展。

4.生态保护与扶贫开发脱节

生态建设和扶贫活动是此类扶贫的两项重要任务，两者之间相互依存式发展。然而，扶贫开发常常出现破坏了生态系统及自然环境的问题，较多的生态建设项目未考虑到扶贫，同时此类开发未考虑到生态建设，致使两者协调发展中出现项目脱节。

5.自然灾害频发

福建省地势以山地、丘陵为主，地质灾害与台风发生频率较高，危害了当地居民的生产及生活安全。当前福建省扶贫开发对象中因灾致贫占比为2.2%。从根本上看，改善自然生态系统服务功能是提升防灾减灾能力的基础性工作。其次，虽然福建省绿化及森林覆盖率首屈一指，但是部分区域林分结构不合理，水源涵养功能薄弱，水土流失依然严重。

四、提高福建省生态扶贫成效的政策建议

福建省在我国生态扶贫中取得成果较为显著，这既得益于福建省自然资源优势，同时也离不开国家及地方政府的帮扶与贫困村民的不懈努力。虽相比其他贫困地区，福建省扶贫攻坚战取得了不菲成绩，但较比实现脱贫的任务而言，福建省扶贫项目实施仍需不断努力与完善。本研究针对上述福建省生态脱贫面临的优势与挑战、生态扶贫的意义及地区的自然环境和社会经济条件的不同，为了如期实现绿色发展与生态脱贫攻坚战，提出如下政策建议。

（一）加大教育投入力度

一直以来，教育对保护环境、减少贫困有着显著的作用。处理山间贫困问题，完成绿色发展目标的重要理念是提升贫困区域村民的文化程度与生态意识，其次是将剩余劳动力有效地转移至资源、劳动密集型产业之中。具体举措如：采用科技特派员体制，扶持技术人员进入农村开展技术扶贫服务。加大农民职业教育投入力度，资助满足相关标准的贫困劳动力步入中专学校接受免费职业教育、技能培育，构建贫困区域基层农民技能宣传系统。全面贯彻重点县人才与干部团队创建的相关方针举措，持续健全分配、激励、保障机制。开展贫困劳动力技能培训，提供更多的就业创业机会，强化技能培育贯彻职业技能提高规划，指导企业扶贫和职业培育相融合，激励职业学校与技工学校录取贫困学生，保证贫困区劳动力至少获得一项职业技能。延伸此类劳动力的发展空间，持续扶持家政服务、物流配送、养老服务等行业的发展，扩展该类地区劳动力的就业空间。针对该类地区农民工返乡创业及有意愿参加培训和创业的贫困人员，给予创业辅导与后续帮扶。

（二）建立扶贫与保护部门协调机制

试图创建省级扶贫组织和生态组织会议制度，明确上述组织管理任务的宏观调控与监督调节制度，全面管理扶贫与生态发展资金，完成生态保护和扶贫发展的姣好融合。对于生态功能和贫困重叠区域，保证生态建设任务中生态补偿和本地扶贫活动之间的紧密关系，完成生态扶贫高效率目标。熟知各个组织的具体职责，促组织之间的紧密合作，产生合力，进一步突破“组织割据”和“条块划分”的情况。贯彻落实财政扶贫资金报账制、日常审计检查等机制，积极提升扶贫资金的现实效益。坚持连片贫困区项目资金渠道固定、用途固定，创建健全、标准的资金整合制度。

（三）培育发展绿色优势产业

促进绿色行业产业发展。充分利用地区优势条件，将扶贫项目融入生态文明创建活动中，坚持开放式生态经济，重点关注23个省级重点贫困县的扶贫活动，尽早展开符合生态与环保标准的产业。筹备符合各地优势条件的林业经济、绿色行业、生态旅游等。促进林业专业合作社等众多全新林业经营主体的出现。坚持发展林木经济、当代竹业活动，创建丰产竹林示范中心。就生态基础较好的贫困地区而言，研发与培育“绿色、高质、安全、高产”产品，产生规模化、标准化、专业化、生态化的农业示范中心培育并壮大生态产业，促进三大产业融合发展，通过帮扶、合作经营、劳动就业等手段，促进贫困区域企业生态专业化发展，并给予龙头企业优惠政策与资金补助，建立产业化新型企业与贫困人口的利益紧密联合机制，从而拓宽收入渠道。

（四）健全生态补偿机制

制定便于贫困地区和贫困人口的生态环境保护补助方针与资源开发收益划分方针，促使贫困地区得以长久稳定的发展。根据主体功能区划分标准，持续强化环保财力转移支付力度，持续健全资金划分体系，健全与森林覆盖率、重要污染物减排等工作的生态审查系统与标准，将关注重点置于重点贫困地区的发展。提升当地政府的财政投入，主动争取中央财政扶持，逐步提升流域生态补偿水平；资金筹集与划分上侧重于流域上游区域与贫困区域，对水质情况良好、水环境与生态保护贡献高、节省资源的市、县进行补助。扶持重点流域下游、上游区域创建协商平台与制度，依照河流上游区域交界断面水质达标与优化状况、生态保护状况等，对此类地区给予现金补偿与激励，并使用对口合作、产业转移、创建园区等众多模式提升横向生态补助力度。

（五）完善移民联络管理制度

福建省移民外地务工人流量较小，存在流出至广东、江苏一带。因此，针对该类移民现象，福建省可与西部等贫困省份建立跨省生态移民协调管理联络机构，吸纳中西部壮年劳动力进入本省就业、青年人才帮扶本省生态产业创业。由省级政府协调管理生态移民就业、培训和社会保障工作，并且保证移民安置地、基本住房用地和农耕用地需求，制定工作计划和实施方案，引导相关市县(区)采取与对口县(区)衔接、用工企业、与培训学校和劳务基地衔接，积极组织参加农村社会养老保险、城乡医疗保险等社会保险，并针对不同年龄移民人口，开展相应社会福利服务。移民迁入地有关部门确立以劳动合同签订率、社会保险参保率、就业稳定率等作为工作考核指标，建立责任追究制度与绩效考核制度。为移民人群更好的享受、信任生态移民提供制度保障。

（六）推进生态保护措施

加大对自然保护区、地质公园、水源、湿地等关键生态功能区与敏感区、脆弱区的保护力度，保障自然生态系统的多样性和完整性；强化贫困区域水土流失管理、流域整体管理、地质灾害预防等活动。稳步推进封山育林和“绿色城市、绿色村镇、绿色通道、绿色屏障”工程；强化森林经营，保护阔叶林,优化林分结构，提高森林质量。将封山育林、水土保持工程措施和农业面源防治结合起来，加强山坡地水源涵养功能；强化退化、污染、受损农田改善与复原力度，最大限度地降低自然灾害损失率和因灾返贫率。

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