民事检察建议办理机制研究

山东省烟台市芝罘区人民检察院课题组

摘 要：民事检察建议的发展经历了“在实践中探索、在探索中完善并最终上升到立法层面”的漫长过程，并在司法实践中彰显了独特的价值与功能。因立法的缺失、案源的匮乏、人民法院的抵触等诸种因素，民事检察建议在运行中面临着现实困境与挑战。从案源渠道、效力保障、适用范围、办案质量等诸方面构建和完善民事检察建议的办理机制，系民事检察建议制度及民事检察监督工作持续健康发展的有效路径。

关键词：民事检察建议 抗诉 多元化监督 办理机制

2012年修订的《民事诉讼法》将检察建议明确规定为民事检察监督的法定监督方式，使得检察建议这一在民行检察实践中广为运用的监督方式最终获得了立法认同，弥补了此种监督方式长期处于立法空白的缺憾。

一、民事检察建议的价值与功能

民事检察建议作为根植于我国民事检察监督实践的监督方式，在司法实践中的价值功能主要体现在如下四个方面。

（一）有助于强化基层检察机关对人民法院的同级监督力度

随着检察机关民行检察多元化监督格局的构建与完善，基层民行检察工作的重心由单一的对生效裁判结果提请抗诉逐步转变到对人民法院的审判程序、执行活动及一审裁判结果的同级监督上。对于符合法律规定的同级人民法院生效判决、裁定及损害国家利益与社会公共利益的调解书，基层检察机关可区分情形，灵活运用再审检察建议或提请抗诉两种方式而不再受限于单一的提请抗诉手段。对同级人民法院在审判程序中的违法行为，如应当立案而不立案、违法采取保全措施、审限超期等，以及人民法院违反法律规定的执行活动，基层检察机关可向人民法院提出检察建议加以监督纠正。民事检察建议成为基层检察机关强化同级监督力度、实现从裁判结果到诉讼过程、从实体到程序全面动态监督的重要方式，对推动基层民行检察工作转型升级、实现基层检察机关在多元化监督格局中的基础性地位具有不可或缺的作用。

（二）有助于节约司法资源、提高司法效率

与抗诉不同，检察机关运用再审检察建议对同级人民法院生效裁判结果进行监督，可减缩抗诉案件上级人民检察院提出抗诉与上级人民法院指令再审两个环节，有效节约了司法资源，缩短办案周期，有利于司法机关及时化解社会矛盾，减轻当事人诉累，有利于当事人合法权益的及时保护与救济。如烟台市芝罘区人民检察院在办理张某等人借款合同纠纷申请监督案中，考虑到抗诉程序的繁杂及申请人的合法权益亟须救济，该院通过再审检察建议的监督方式，解除了張某等4名职工140余万元的还款责任，高效维护了申请人的合法权益，取得了良好的法律效果与社会效果。

（三）有助于降低检法对抗，实现检法两家的良性互动

因抗诉是一种刚性的监督方式，无论人民法院是否接受，它都具有强制启动再审程序的法定效力，体现了较强的对抗性，因此，人民法院对检察机关的抗诉工作会产生一种本能的抵触与反抗，不利于检法两家的和谐相处，也在一定程度上制约了检察监督效能的发挥。而民事检察建议作为一种柔性的监督方式，不具有抗诉的强制性效力，为保证办案效果而更加注重检法两家的沟通交流，在检法两家协商一致的基础上，将检察机关的外部监督转化为人民法院的内部监督，最终通过人民法院的内部纠错机制对原审错误裁判结果或程序违法等行为予以纠正，在司法实践中更易于被人民法院接受和采纳。如对人民法院一些虽有错误、但争议不大、实体错误并不严重的生效裁判结果，采取再审检察建议的监督方式，会取得更好的监督效果，实现检察监督法律效果与社会效果的有机统一。

（四）有助于缓解民行检察工作办案“倒三角”的矛盾与压力

根据《民事诉讼法》的规定，人民检察院对同级人民法院的生效裁判结果没有直接抗诉权，仅能提请上级人民检察院抗诉，这就导致市级人民检察院须负责全市范围内一审生效裁判结果的提出抗诉工作，省级人民检察院则须负责全省范围内二审生效裁判结果的提出抗诉工作，除办理下级院提请抗诉的案件，省、市级人民检察院还需负责其直接受理的民事监督案件的审查工作，案多人少的矛盾日益突出。而基层人民检察院因无直接抗诉权，且受高检院《监督规则》慎办一审裁判结果监督案件规定的影响，基层人民检察院可以办理的提请抗诉案件大幅减少，与省市院的抗诉工作数量形成鲜明对比。鉴于民事检察建议采取同级监督模式，部分提请抗诉案件可通过再审检察建议予以适当分流，可在一定程度上缓解民事抗诉案件办案结构“倒三角”的矛盾，减轻上级人民检察院办案压力，实现上下级检察机关民行案件的合理分流与民行检察资源的合理配置。

二、民事检察建议面临的困境及成因探析

一是《民事诉讼法》及高检院《监督规则》对民事检察建议的效力规定缺失，对民事检察建议是否具有启动人民法院审查程序的强制效力、人民法院对民事检察建议的审查期限、回复形式以及民事检察建议不被采纳时的救济机制等核心问题缺乏细化规定，严重制约了民事检察建议制度的健康发展。二是《民事诉讼法》第208条对再审检察建议与抗诉的适用范围未予区分，对符合抗诉条件的生效裁判结果，也可选择适用再审检察建议的监督方式，这在司法实践中产生了对两种监督方式是否需要区分适用的争议与困惑。三是《民事诉讼法》第235条仅将执行监督纳入了检察监督的范围，但关于执行监督的范围、方式并未予以明确，此种开放性的立法规定虽为检察机关的执行监督活动提供了广阔的探索空间，但在司法实践中也引发了检法两家关于执行监督范围与深度的分歧，影响了检察机关执行监督活动的顺利开展。

人民法院对民事检察建议的消极应对与抵触，民事检察建议的采纳与回复状况更多地依赖于检法两家的协调程度。虽然民事检察建议是一种温和的监督方式，与抗诉相比，更易于被人民法院接受，但从本质而言，二者均是法定的检察监督方式，体现了检察权对审判权的监督，故人民法院对民事检察建议也会产生本能的抵触与消极地应对，司法实践中主要体现在以下几个方面：一是对民事检察建议的回复周期过长。虽然2011年“两高”会签文件规定人民法院对再审检察建议应在三个月内进行审查并书面回复，对审判人员违法行为监督及执行监督检察建议应在一个月内作出处理决定并书面回复，但在司法实践中，人民法院对民事检察建议的回复周期较长，在会签文件规定期限内回复的案件较少，需要检察机关不断跟进督促，部分法院甚至都不知晓会签文件的相关规定。二是部分人民法院对因检察机关提出再审检察建议而启动再审程序的案件，在再审裁定及再审判决中对检察机关的监督不作任何表述，而仅表明案件系因本院院长发现方式裁定再审，导致检法两家在再审检察建议案件的统计数据上差距较大，挫伤了检察机关运用再审检察建议的积极性。三是部分法院对检察机关执行监督的范围与深度存有偏狭理解。鉴于《民事诉讼法》对执行监督的范围并未明确规定，部分法院以“两高”《执行监督试点通知》规定的五种监督情形为由，不接受检察机关对五种监督情形以外执行行为的监督，影响了检察机关执行监督活动的广度与深度。

《民事诉讼法》第209条关于再审前置程序的限制以及检察机关生效裁判结果监督案件办案结构的变化，导致基层检察机关再审检察建议案件规模收缩。《民事诉讼法》施行以来，基层检察机关积极运用再审检察建议，强化对人民法院生效裁判结果的同级监督，但从案源与数量而言，再审检察建议的办案规模数量与提请抗诉案件呈现同步下降趋势。产生这种现象的原因主要有以下两点，一是《民事诉讼法》第209条关于当事人申请检察监督再审前置程序的限制，即当事人对人民法院生效裁判结果不服，须先向人民法院申请再审，只有人民法院驳回其再审申请或逾期未对再审申请作出裁定，或者人民法院的再审裁判有明显错误的，方可申请检察监督。该规定客观上收缩了检察机关申请监督案件受案范围入口，导致了民事检察监督案源的大幅下降乃至萎缩，进而引发了再审检察建议办案规模的收缩。二是检察机关生效裁判结果监督案件办案结构的变化。根据高检院《监督规则》第32条之规定，对当事人申请监督的一审民事判决、裁定，检察机关原则上不予受理，高检院也多次部署要求遵循司法规律，调整办案结构，严格控制一审生效裁判结果监督案件的办理，重点办理二审生效裁判结果监督案件。检察机关生效裁判结果监督案件办案结构的上述变化使得基层检察机关一审生效裁判结果监督案件的受理与审查数量急剧下降，再审检察建议的案件数量也随之减缩。

检察机关内部关于民事检察建议的严苛程序规定与其“软效力”的错位，影响了基层检察机关运用检察建议的积极性。“两高”会签文件及高检院《监督规则》对民事检察建议苛以严格的程序限制，即再审检察建议及执行监督检察建议须经本院检察委员会讨论决定，如此严苛的程序与民事检察建议的“软效力”产生了错位现象。一是与抗诉的刚性监督效力及简约程序相比优势不足。抗诉作为一种强制启动再审程序的刚性监督方式，无需经过检委会讨论程序，而民事检察建议作为一种柔性的缺乏效力保障的监督方式，则须经过检委会讨论的繁琐程序，两种方式的优劣显而易见。二是对经检委会讨论决定的再审检察建议与执行监督检察建议，人民法院是否须经过审委会审查决定，法无明文，司法实践中，多数地方人民法院对民事检察建议尤其执行監督检察建议大都由相关执行庭室处理，这就产生了检察机关民事检察建议严格制发程序与人民法院审查机制不对等的错位。此外，根据《民事诉讼法》的规定，民事检察监督案件的办理期限仅有三个月，且无中止、中断和延长的规定，对于再审检察建议和执行监督检察建议案件来讲，因等待“上会”须要一段时间，对检察机关的办案效率与期限均有挑战。因此，民事检察建议严苛程序规定与其“软效力”的错位以及对办案效率的挑战，极大影响了基层检察机关运用民事检察建议的积极性。

部分民事检察建议质量不高，影响了检察建议的采纳率，损害了检察监督权威。民事检察建议尤其审判人员违法行为监督及执行监督检察建议的数量出现了迅猛增长，虽在很大程度上强化了检察监督效能，但同时出现民事检察建议数量与质量、效果并不匹配的现象。有的检察机关对人民法院审判程序和执行工作的现状深入研判不足，检察建议仅停留在表面问题与细小的程序瑕疵方面，并未触及和纠正审判程序和执行活动中的深层次违法问题；有的检察建议内容空泛，缺乏针对性，释法说理欠佳；有的检察机关受考核排名的内在驱动，片面强调案件数量，忽视案件质量，甚至出现一些“任务案”与“凑数案”，上述种种因素都影响了民事检察建议的质量及采纳率，从长远看，更是损害了检察监督权威与公信力。

三、民事检察建议办理机制的构建与完善

（一）畅通案件线索来源机制

多年来，案源匮乏问题一直困扰和影响着民行检察工作的科学发展，受人民法院再审前置程序、办案结构变化等客观因素的影响，基层检察机关案源匮乏问题更加凸显，直接影响了基层检察机关民事检察建议的办案规模与数量。因此，基层检察机关应摒弃“等、靠、要”的消极思想，增强工作的主动性和创造性，通过民行法律宣传、加强与律师事务所等法律服务机构的沟通联系、内设部门配合联动等多种方式，拓宽民事检察建议案件来源渠道，注重依申请监督与依职权监督、个案监督与类案监督相结合，不断完善民事检察建议案件线索的发现、甄别、研判和处理机制，形成民事检察建议案件办理的规模效应。如烟台市芝罘区人民检察院立足实际，积极作为，探索推行“找、保、拓、引”四字工作法，畅通诉求渠道，有效破解基层民行检察案源匮乏难题。该院通过与律师事务所、法律服务所、街道司法所建立案件代收代转和代理申请检察监督制度，受理的案件成案率在90%以上，与刑检、自侦等内设部门健全案件线索双向移送机制，获取案件线索占成案总数10%，经验做法得到高检院及省市院的肯定。

（二）加强顶层设计，建立民事检察建议效力保障机制

民事检察建议的效力主要应体现在四个方面：一是引起人民法院对被监督案件进入审查程序，将检察建议的外部监督转化为人民法院的内部监督。民事检察建议虽不具有抗诉强制启动再审程序的刚性效力，但立法至少应赋予其启动人民法院对被监督案件审查的强制力，以确保检察监督的权威。未来立法应借鉴吸收“两高”会签文件的相关规定，明确人民法院对再审检察建议应在三个月内予以审查，对审判程序违法及执行监督检察建议应在一个月内作出处理决定。二是机制的对等，对经人民检察院检委会讨论决定的民事检察建议案件，须有人民法院院长提交审委会审议的对等机制设置，以确保民事检察建议制发程序与审查程序的对等。三是结果回复，人民法院对民事检察建议的回复应有明确的期限与形式。对此，未来立法也应借鉴“两高”会签文件的规定，明确人民法院对再审检察建议应在三个月内，对审判程序违法及执行监督检察建议应在一个月内书面回复检察机关。四是民事检察建议不被采纳的救济机制。民事检察建议作为一种弱强制性的监督方式，必须有刚性的保障机制为后盾。因此，未来立法应注重构建民事检察建议的救济机制，对再审检察建议与抗诉的衔接以及审判人员违法行为监督及执行监督检察建议不被采纳时、上级院应如何跟进监督等作出具体规定。