党的十九大报告与习近平新时代 中国特色社会主义法治思想的特征

莫纪宏，中国社会科学院法学研究所副所长、研究员、博士生导师，主要研究方向是宪法学、立法学、行政法学、国际人权法学。曾先后在日本东京大学、挪威奥斯陆大学、瑞典隆德大学以及瑞士佛里堡大学等外国著名的大学法学院和人权研究所作过客座教授和访问学者。目前担任的主要社会职务有：国际宪法学协会副主席、中国宪法学研究会常务副会长、北京市法学会立法学研究会会长等。

已经出版个人专著10余本，在《中国社会科学》《中国法学》《法学研究》等中文核心期刊发表论文80篇。代表性的学术著作有：个人专著《现代宪法的逻辑基础》《宪法学原理》《实践中的宪法学原理》《为立法辩护》《宪法审判制度概要》以及《国际人权公约与中国》；学术论文《审视应然性—一种宪法逻辑学的视野》《论宪法原则》等。

担任了近三十个中央及北京市和地方国家机关的立法顾问。参加了上百项国家立法起草工作。2004年被评为“第四届全国十大杰出青年法学家”。2013年入选人力资源和社会保障部“国家百千万人才工程”并被授予“有突出贡献中青年专家”荣誉称号。2017年中宣部文化名家暨四个一批人才，2017年第3批国家“万人计划”哲学社会科学领军人物。最高人民检察院专家咨询委员，全国“五五”、“七五”普法中央讲师团成员，中国法学会“百名法学家报告团”成员，北京市人大常委会法制顾问，北京市人民政府法律咨询专家，北京市依法治市宣传顾问等。2017年4月至2018年3月中共甘肃省张掖市委副书记（挂职）。

党的十九大首次明确了习近平新时代中国特色社会主义思想的指导思想地位，并通过修改党章把习近平新时代中国特色社会主义思想写进了党章，使之成为指引中国人民在党的领导下努力推进国家治理体系和治理能力现代化以及促进中国特色社会主义现代化建设各项事业不断进步的强大思想武器和精神动力。党的十九大审时度势，抓住了时代脉搏，顺应了时代的要求，以中国特色社会主义现代化建设进入新时代为契机，通过及时和科学地表述新时代我国社会主要矛盾的发展变化，全面和系统地提出了习近平新时代中国特色社会主义思想，必将在党的执政史上写下光辉篇章。

尽管党的十九大报告没有明确使用“习近平新时代中国特色社会主义法治思想”这一概念来概括和表述中国特色社会主义法治理论，但是，结合党的十九大报告提出的“习近平新时代中国特色社会主义思想”以及党的十九大各项精神和要求，可以科学、合理地得出“习近平新时代中国特色社会主义法治思想”是全面系统和科学地表述党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央运用法治思维和法治方式来全面推进国家治理体系和治理能力现代化的一系列新理念新思想新战略的高度概括和总结，是习近平新时代中国社会主义思想的重要组成部分和应有的题中之义。

十九大报告通过明确习近平新时代中国特色社会主义思想的指导思想和行动纲领的地位，把党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出的全面依法治国的总目标作为习近平新时代中国特色社会主义思想的“八项”重要内容之一，赋予了全面依法治国以指导思想和行动纲领的地位。十九大报告围绕着坚持和发展中国特色社会主义这个时代主题，把全面依法治国作为“十四”个基本方略之一，说明了全面依法治国在实现两个一百年奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦中具有举足轻重的地位，以建设中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家为总目标的全面依法治国基本方略，是习近平新时代中国特色社会主义思想中不可分割的重要组成部分，在理论上完成了习近平新时代中国特色社会主义法治思想的体系构建任务。

具体来说，习近平新时代中国特色社会主义法治思想除了在党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中已经完成了思想体系的框架构造和核心内容的论述之外，党的十九大报告又从以下几个方面进一步丰富了习近平新时代中国特色社会主义法治思想的内涵。

一、进一步修正了基本形成法治政府的“时间表”

“法治政府”的概念最早出现在正式文件中是2004年3月22日国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》。在该《纲要》中，第一次提出了解决实践中存在的各种不依法行政的问题，适应全面建设小康社会的新形势和依法治国的进程，必须全面推进依法行政，建设法治政府。与此同时，对于法治政府建设提出了明确的时间表。《纲要》规定：全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。党的十八大报告在认真总结中央和地方各地各级政府全面推进依法行政的实际情况基础上，把“法治政府”基本形成與建设小康社会的目标紧密地结合起来，提出了到2020年小康社会建成时要实现“法治政府基本建成”的目标。党的十九大报告对基本形成“法治政府”的时间表又有了进一步新的明确认识。把“法治政府”基本形成与“法治国家”和“法治社会”的基本形成有机地结合起来，明确指出：从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗15年，基本实现社会主义现代化。到那时，我国经济实力、科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列；人民平等参与、平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善。应当说，十九大报告关于“法治政府”基本形成的时间表更加客观和科学，首先是把“法治政府”基本形成与“法治国家”和“法治社会”的基本形成有机结合在一起，这是对法治国家、法治政府、法治社会一体建设战略的深刻认识。就“法治政府”来说，没有“法治国家”的前提和“法治社会”的保障，“法治政府”要单兵突进和提早形成在实践中是不可能的，在法理上也是不科学的。其次，把法治国家、法治政府、法治社会基本建成的时间表推后到2035年之前，这个时间段的选择也是比较慎重的。虽然党的十八大以来我们在全面推进依法治国方面取得了很大的成绩，特别是在法治政府建设方面成效显著，但是，法治政府建设面临的种种复杂而艰巨的任务仍然需要扎扎实实地埋下头来一件一件地加以解决，十九大报告把“法治政府”基本形成的时间表从2020年之前推后到2020年至2035年这个时间段之间，这是符合中国特色社会主义法治建设的实际的。根据党的十九大报告关于“综合分析国际国内形势和我国发展条件，从2020年到本世纪中叶可以分两个阶段来安排”两个一百年的奋斗目标的规定，在2020年到2035年第一阶段“基本实现社会主义现代化”时，与“基本实现”社会主义现代化相适应，必然在制度上也需要“基本形成”法治国家、法治政府和法治社会，超前和滞后与“基本实现社会主义现代化”的目标都是不相适应的，这说明建设“法治政府”不仅仅要关注法律制度自身的完善和法治本身的客观规律，还要关注法治与改革以及法治建设与社会主义现代化建设之间相互有机协调的关系。十九大报告果断地修正了此前确立的“法治政府”基本形成的时间表，是实事求是、一切从中国实际出发的马克思主义立场，为下一步全面推进依法治国打下扎实的思想基础和行动路线。

二、成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须坚持厉行法治，推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。”[1]上述讲话为全面依法治国各项法治工作的有序开展提供了可靠和有效的组织保障，对于深化依法治国实践，提高法治建设的实效，保证法治中国建设的统一性具有非常重要的意义，必将会深刻地影响全面依法治国的发展进程，加快实现中国特色社会主义法治国家的战略目标。

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。要加强对法治中国建设的统一领导，这种领导机构必须要由党的各级领导机构负责，实行党的各级领导机构主要负责人承担全面依法治国第一责任人的责任机制，才能将党对全面推进依法治国各项法治工作的领导作用落到实处，产生实效。为此，党的十八届四中全会明确提出“健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调”。十八届四中全会之后，省级以下各级党的领导机构都成立了本地区、本部门和本领域的全面依法治国的领导小组，由党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责。成立各级党委或党组领导下的全面依法治国领导小组，改变了以往只是在党委下设立政法委来负责政法工作的狭隘法治工作思路和模式，扭转了法治建设只是政法机关的专项工作、将法治工作边缘化的被动工作格局，开创了全面推进依法治国的新篇章。

根据党的十九大报告提出的“成立中央全面依法治国小组”的要求，在2018年3月21日发布的中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确规定组建中央全面依法治国委员会。全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障。为加强党中央对法治中国建设的集中统一领导，健全党领导全面依法治国的制度和工作机制，更好落实全面依法治国基本方略，组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实，作为党中央决策议事协调机构。主要职责是，统筹协调全面依法治国工作，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，研究全面依法治国重大事项、重大问题，统筹推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，协调推进中国特色社会主义法治体系和社会主义法治国家建设等。

三、推进合宪性审查工作，具体落实“依宪执政”“依宪治国”的各项要求

习近平总书记在党的十九大报告中明确指出“深化依法治国实践”的一项最重要措施就是：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”[2]其中，“推进合宪性审查工作”第一次出现在党的正式文件中，这是以习近平同志为核心的党中央贯彻落实全面推进依法治国各项要求的一项重要举措，也是习近平总书记“依宪治国”新理念新思想新战略的制度安排和实践方案，是全面推进依法治国各项法治工作的核心和重中之重。当前，按照党的十九大报告要求“推进合宪性审查工作”，将会带来法治建设领域革命性的变更，能够让法治原则和法治精神真正地落到实处，彻底解决束缚法治建设的瓶颈问题，为保障法治统一性、维护宪法权威提供了坚实的政策依据和行动指引。

习近平总书记在党的十九大报告中首次明确地提出了“推进合宪性审查工作”的要求，可以说抓住了“依宪治国”的“牛鼻子”，真正解决了保障宪法实施最后一公里的问题，使得“纸面上的宪法”成为“实践中的憲法”，至此，一切违反宪法的行为都必须接受“合宪性审查”的监督，一切违反宪法的现象都必须通过“合宪性审查工作”予以纠正。

所谓“合宪性审查”就是由有权机关依据宪法和相关法律的规定，对于可能存在违反宪法规定的法律法规和规范性文件以及国家机关履行宪法职责的行为进行审查，发现违反宪法的问题，并予以纠正，以维护宪法的法律权威。“合宪性审查”所要解决的问题是违宪问题，目标是维护宪法权威、保证宪法实施，制度功能是推进“依宪治国”价值要求的实现。“合宪性审查工作”是一项专门性工作，必须由宪法和相关法律所规定的专门国家机关来依法进行，才能保证合宪性审查活动自身的权威性和法律效力。根据我国现行《立法法》第99条的规定，目前的合宪性审查工作是有一定的范围和特定程序的要求，并不是泛泛地强调一切国家机关、社会组织和公民个人的行为以及法律法规和规范性文件必须符合宪法的规定。2015年新修订的《立法法》第99条规定：国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。由上规定可知，《立法法》第99条规定的“合宪性审查工作”只能由“全国人民代表大会常务委员会”来进行，属于“合宪性审查”的对象也是特定的，即“行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例”，对“合宪性审查”的请求也只能由“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会”提出，根据《立法法》第99条第2款的规定，上述国家机关以外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民”只能提出“合宪性审查”的“建议”。《立法法》的上述规定，既突出了“合宪性审查”在保证宪法实施、维护宪法权威中的重要性，同时通过设定特定的“合宪性审查”对象保证了“合宪性审查工作”能够依法有序地进行。

为了加强合宪性审查工作，2018年3月11日十三届全国人大一次会议审议通过的《宪法修正案》第44条第2款规定：宪法第70条第1款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为：“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”将全国人大法律委员会更名为“宪法和法律委员会”有助于发挥全国人大及其常委会在推进合宪性审查工作中的作用，进一步贯彻落实“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的原则，保证宪法作为根本法得到更加切实有效地实施。

四、明确了要制定国家监察法，依法履行国家监察职能

2016年，以习近平同志为核心的党中央审议通过深化国家监察体制改革方案和试点方案，并将此项改革视为事关全局的重大政治改革。设立监察委员会，根本目的是加强党对反腐败工作的统一领导，实现对行使公权力的公职人员监察全覆盖[3]。为了全面贯彻落实中央关于深化国家监察体制改革方案，2016年11月初，中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，在北京市、山西省和浙江省试点设立各级监察委员会，为在全国推开积累经验[4]。根据“凡属重大改革都要于法有据”的精神，全国人大常委会委员长会议依法提出相关议案[5]，2016年12月25日十二届全国人大会常委会第25次会议通过《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》决定：在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作[6]。2017年年初，根据党中央确定的《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》和十二届全国人大常委会第25次会议决定，山西省[7]、北京市[8]和浙江省[9]人民代表大会相继产生了监察委员会。三省市监察委员会的正式成立，标志着国家监察体制改革试点工作取得阶段性成果[10]。

北京市、山西省和浙江省人民代表大會通过选举程序产生监察委员会，这是我国人民代表大会制度自我完善历史进程中开天辟地的一件大事，涉及到我国现行宪法和组织法所确立的“政体”，因此，随着三省市监察委员会进入工作程序以及其他省市陆续做好设立监察委员会的准备工作，监察委员会“入宪”“入法”的问题日益紧迫。党的十九大报告总结三省市监察体制改革实践的经验，及时提出了“制定国家监察法，依法赋予监察委员会职责权限和调查手段，用留置取代‘两规措施”[11]的主张，可以说起到了“一箭双雕”的作用。一方面在目前尚不具备全面或部分修改现行宪法的前提下，通过制定国家监察法来肯定监察体制改革的成果，可以说充分体现了“凡属重大改革都要于法有据”的法治立场；另一方面，先行制定国家监察法，明确国家监察委员会在履行监察职权中可以依法行使“留置”权，这就避免了既往“双规”措施法律依据不足、可能存在侵犯或影响人权的问题。总之，党的十九大报告对制定国家监察法的要求和设想，为正在进行的国家监察体制改革提供了法律支撑和政策保障。2017年6月，第十二届全国人大常委会第二十八次会议对《监察法（草案）》进行了审议。2017年11月7日，全国人大常委会将《中华人民共和国监察法（草案）》在中国人大网公布，征求社会各界的意见。《中华人民共和国监察法（草案）》的出台和公开征求社会公众的意见，是认真贯彻落实党的十九大报告精神，通过先行制定国家监察法的方式来全面推动国家监察体制改革的重要立法举措，必将对完善国家监察体制，建立科学和有效的反腐败机制起到非常重要的制度保障作用。

刚刚闭幕的十三届全国人大一次会议审议通过的《宪法修正案》第52条规定现行宪法第3章“国家机构”增设一节第七节“监察委员会”， 就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。根据《中华人民共和国宪法修正案》，十三届全国人大一次会议又通过了《监察法》，为刚刚产生的国家监察委员会和各级监察委员会依法履职提供了必要的法律保障。现行宪法第五次修正增设监察委员会一节以及通过《监察法》，都充分体现了习近平新时代中国特色社会主义法治思想中的“依宪治国”、“依宪执政”和“重大改革要于法有据”的法治新理念新思想新战略。

注释：

[1]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第31页。

[2]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第31页。

[3]肖培：《深化国家监察体制改革情况介绍》，来源：中央纪委监察部网站。发布时间：2017-01-19？，参见http：//www.ccdi.gov.cn/xxgk/ldjg/xp/zyhd/201701/t20170120_93106.html，访问日期：2018年3月22日。

[4]《中共中央办公厅印发〈关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案〉》，来源：中央纪委监察部网站，发布时间：2016-11-07，参见http：//www.ccdi.gov.cn/yw/201611/t20161108_89274.html，2018年3月22日最新访问。

[5]全国人民代表大会常务委员会委员长张德江：《全国人民代表大会常务委员会工作报告--2017年3月8日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上》，中国人大网，参见http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2017-03/15/content_2018935.htm，访问日期：2018年3月22日。

[6]《人民日报》2016年12月26日。

[7]2017年1月18日上午，山西省十二届人大七次会议选举产生了山西省监察委员会主任；18日下午，山西省十二届人大常委会第三十五次会议通过了山西省监察委员会副主任、委员的任命，标志着山西省监察委员会正式成立。

[8]2017年1月20日上午，北京市十四届人大五次会议选举市纪委书记张硕辅为新成立的北京市监察委员会主任。同日下午召开的市人大常委会会议，根据监察委员会主任的提名，任命了监察委员会的副主任和委员。

[9]2017年1月20日，在浙江省十二届人大五次会议第三次全体会议上，无记名投票依法选举浙江省委常委、纪委书记任泽民为浙江省监察委员会主任。由监察委员会主任提请浙江省人大常委会选举或表决产生监察委员会副主任和委员。在浙江省十二届人大常委会第三十八次会议上，4名省纪委副书记被任命为省监察委员会副主任，另有6人被任命为省监察委员会委员。

[10]《人民日报》2017年1月25日。

[11]《中国共产党第十九次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2017年版，第54页。