民营建筑企业参与PPP项目长期能力提升对策

王宏 王国桥 王宇

【摘要】PPP（public-private-partnership）模式是指政府与私人资本为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权为基础，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。在我国，PPP模式中的“私人资本”泛化为“社会资本”，既包括国有资本，也包括民营资本。本文通过对某民营建筑企业参与的两个PPP项目的实例分析，对民营建筑企业参与PPP模式的长期能力提升提出对策建议。

【关键词】民营建筑企业；PPP模式；社会资本

【中图分类号】F283；F426.92

一、PPP项目实例

本文以A集团纳入财政部国家级示范项目的两个PPP项目为案例，一个是某市高新区的科技产业园PPP项目（以下简称“项目一”），另一个是某市两条道路综合管廊与绿地项目（以下简称“项目二”）。项目简要概况如表1所示。

上述两个项目有以下特点：

（一）A集团在两个项目中均是最小的股东

A集团在PPP项目中没有处于主导地位，一方面出于对风险的判断，另一方面，参与的目的主要是为了获取建设施工任务。项目一中，第一大股东的业务优势是产业园区投资运营；项目二中，第一大股东是金融机构，与综合管廊项目需要较大投资，且公益性长期运营的特性相符。因此，A集团在上述两个项目中持极小股份，一是借此机会了解PPP项目运作全过程，培养自身的能力和人才；二是可以不再经过二次招标获得相应的施工建设任务。

（二）项目回报机制各有特点

项目一采用政府购买服务、使用者付费与可行性缺口补贴相结合的项目回报形式。项目中的道路、景观、照明灯基础设施部分采用政府购买服务，该种运作方式是指政府根据项目的运营，按期向项目公司支付费用。项目同步建设的商贸区、培训教育区及产业服务区，采用使用者付费与财政缺口补贴结合的形式，即由项目公司负责工程的投资、建设与运营维护管理，社会资本方拥有经营权，在运营期间通过使用者付费的形式收回投资运营成本及获得合理回报的权利，同时以财政缺口补贴的形式取得收入。

项目二采用“入廊费”加上“可行性缺口补助”的回报机制。即收取使用者付费，包括入廊费和日常维护费用等，若有缺口，则由政府给予项目公司一定的经济补助。对于入廊费不足以支付项目的建设运营成本以及社会资本合理收益的差额部分，政府方对可行性缺口补助的支付设置绩效考核指标，如果项目公司未达到成立之初约定的绩效标准，补助费用将进行相应扣减，此费用由市财政局纳入跨年度预算。同时服务要求：在合作期限内，项目公司负责投资融资、建设实施、运营维护的一切事物，并在《项目合同》约定的合作期满后将项目无偿移交至授权的相应机构。

两个项目相比较，前一个项目回报从长期来看效应可观，主要受区域市场和产业发展的影响，项目公司有较大主导性。后一个项目回报较低，主要受政府方的影响，项目公司主导性较弱。

（三）风险分担机制虽不同，但都体现了风险共担的原则

项目一作为产业园区综合开发项目，项目公司主要承担项目融资、施工图设计、建设、运营和维护等风险，以及建设超期所引起的其他一般风险。收益风险关键在于政府，若收益高于预期，则设置相应利益共享机制，针对不可抗力风险以及政策和法律风险，若是由政府引起的风险，则应由政府承担，其他风险则采取共同承担机制。A集团作为联合体中的施工企业，需要在较长时期内收回建安成本，但项目建设成本应考虑了资金成本，从项目的施工利润回报上来看要高于传统的施工项目。

项目二风险分担的设计更加重要。综合管廊入廊费标准的确定、资金的收取和管理、入廊管线的数量、管廊管理的技术要求等都会影响到入廊费高低，而可行性缺口补助又依赖于政府的财政能力，上述问题可能会因为政府部门之间的沟通协调不畅导致收益实现时间拉长。因此，纯粹的社會资本方很难发挥自身的优势，或者通过市场配置资源的方式形成合理回报。为有效防控这一风险，该项目公司股东组成需要有利于项目达成协同共赢的局面。项目股东之一某民营建设投资公司作为当地民营企业，在当地有一定影响力和资金实力，有利于协调当地政府各方面关系。另一社会资本是金融机构，有利于设计符合项目需求的融资结构，合理控制项目成本。A集团作为施工方，在当地市场占有率较高，能够以合理的造价承担施工任务并保证工程质量。

二、民营建筑企业参与PPP项目的主要特点

（一）最初目的是承揽施工任务

我国已成为名副其实的建筑业大国。世界500强2017年榜单显示，建筑企业一共只有13家，其中8家是中国建筑企业。我国建筑企业8万余家，其中民营企业占大多数的行业，这其中以单纯施工为主的中小型民营建筑企业又占了多数。但是，仍然存在一些问题：行业发展方式粗放，企业整体“大而不强”，行业平均利润率长期在低水平徘徊，工程建设组织方式落后，设计、施工、采购、运营等各个生产环节相互分割，工程款拖欠、市场信用缺失、同质化竞争严重、工程质量安全问题等仍然普遍存在。有鉴于此，PPP项目成为众多建筑企业逐鹿战场。上述两个项目可以看出，A集团均占较低的股份比例，不排除该集团在完成建设任务后通过股权转让的方式，在短期内收回建设成本。

（二）很难担当主导角色

建筑企业的长处就是施工，PPP项目的核心是资金和运营，这正是建筑企业的软肋。长期以来，民营建筑企业与政府之间构建“亲”“清”关系较之国有企业难度更大，在一些地方政府对民营建筑企业的不信任度仍然较高。此外，民营建筑企业“跑马圈地”，试图抢占先机，与政府草签协议，最终未必能落地实施，因而使企业处于被动地位。因此，很多民营建筑企业也无意在其中担当主导角色，政府也不希望由一家民营建筑企业来作为PPP项目主导方。

（三）有利于长期高质量发展

民营建筑企业既是中国建筑业高速发展的受益者，也是建筑市场恶性竞争、秩序不良的始作俑者，还是这种市场后果的承担者。PPP模式企业从项目的可行性分析、论证开始介入，合作各方均以效益最大化为目标，共同承担风险，共享收益，长期合作。施工企业在项目公司中无论股份比例高低，对施工建造成本和工期都有巨大影响，因而也对项目成败影响巨大，为此，可以建立优质优价的内部协同机制，有效提高建筑产品质量，为社会提供高质量供给。因此，很多民营建筑企业希望通过PPP模式实现业务结构、企业文化、人才队伍等的转型，从低质量生存转向高质量发展。

三、民营建筑企业参与PPP项目的内在能力提升

2017年9月，国务院发布的“民十条”——《国务院办公厅关于进一步激发民间有效投资活力促进经济持续健康发展的指导意见》的第四条提出，鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目，促进基础设施和公用事业建设。2017年11月底，国家发改委印发《国家发展改革委关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意见》，不遗余力地为民营资本参与PPP项目创造更加良好的政策环境。今后，越来越多的民营资本，特别是民营建筑企业参与PPP项目市场空间会越来越大，政策法规以及社会资本遴选机制也会越来越有利于民营资本。在良好的政策环境下，民营建筑企业需要努力提升长期发展的能力。

（一）打通资本市场，规范公司治理

上市公司作为公众公司，其公司治理机制较为规范，企业透明度较高，在PPP项目中有助于获得有利地位。财政部PPP项目库中2017年十大民营企业投资人分别为华夏幸福基业股份有限公司、浙江复星商业发展有限公司、北京东方园林环境股份有限公司、北京碧水源科技股份有限公司、内蒙古蒙草生态环境（集团）股份有限公司、龙元建设集团股份有限公司、深圳市铁汉生态环境股份有限公司、杭州金诚新城镇投资集团有限公司、中轨投资控股有限公司、江苏中南建筑产业集团有限责任公司。这前十家民营社会资本中，上市公司有华夏幸福、东方园林、蒙草生态、浙江复星、龙元建设、碧水源、深圳铁汉生态、江苏中南。这十家企业仅有东方园林、龙元建设、江苏中南是建筑业起家。从行业看，2017年交通运输类PPP项目十大社会资本投资人中仅有复星商业一家民营企业，在城镇综合开发类PPP项目十大社会资本投资人中，仅有中建三局、江苏建工两家国有建筑企业，更无一家民营建筑企业。本文案例的民营建筑企业也已经于2017年实现了香港上市。

（二）打造专业化核心竞争力

PPP的核心是风险共担，利益共享，长期合作，注重运营。因此，社会投资人的专业互补性对项目的建设、投资、运营非常必要。前十大民营社会资本中，除了上市公司外，两个非上市企业以专业化能力见长：杭州金诚以特色小镇综合投资开发运营见长，以产业化+金融化的方式，致力于打造“新型城镇化下的全生态链小镇经济”，对特色小镇进行全生命周期管理；中轨投资控股主攻城市轨道交通方向的PPP项目，是全国城市轨道行业唯一的产业资本，股东中轨集团设立的初衷即大力践行政府和社会资本合作模式（即PPP模式），以市场化方式服务国家战略，以经营轨道的理念投资轨道，以使用轨道的视角建设轨道，城市轨道结合城市运营，带动产业集群发展、提升城市实力，专注于轨道产业与城市建设的可持续发展。本文两个案例中，项目一控股方以高科技企业和园区投资运营见长，项目二中社会资本一方是金融机构，主要负责投融资，另一家社会资本主要负责政府关系协调，A集团则负责建设施工。

（三）打造更加面向未来的企业长期发展战略

在PPP项目中，建设能力是最不稀缺的能力。民营建筑企业擅长在市场上低价竞争，关注短期的建设利润与资金回收，企业盈利方式属于订单式经营、来料加工，企业的核心能力在于施工成本、进度、安全和质量管控。低价中标，高价结算，后期索赔往往是项目最终盈利的关键，善于“打硬仗”但不适于“打持久戰”。施工企业优秀的项目经理有两个突出能力，一是投标能力，二是算账和要账能力。因此，民营建筑企业的战略是规模导向。民营建筑企业进入PPP领域，战略导向需从纯粹的施工管理思维转向投融资运营思维，从被动的乙方角色向甲方定位转变。在此基础上，对相应的以市场投标和生产管理为主的组织架构进行优化调整，对人才结构进行必要的调整。同时，他山之石，可以攻玉，要善于、勤于同专业化的中介咨询机构打交道，充分借用中介和咨询机构的专业化团队优势，与自身的管理能力取长补短，注重与各方形成合力。