“营改增”后税收风险管理研究

陈珍梅

【摘要】营改增政策的全面实施对我国税收工作产生了重大的影响，例如我國税收收入减少、税收服务要求质量更高、税收手段复杂化等等，因此准确把握营改增后的税收风险是提高我国税收工作质量，满足我国税制改革发展的必然要求。本文以营改增税收风险的特点作为切入点，阐述营改增后税收风险管理所存在的问题，最后提出相应的风险防范对策。

【关键词】营改增；税收风险；质量

2016年5月1日我国全面实施“营改增”税收政策，营改增税收政策的全面实施对我国税收管理工作必然会产生巨大的影响，例如营改增之后税收收入将出现下滑，税收手段将更加复杂化等等。营改增税收风险是在日常的税收征管中因主观和客观原因导致纳税人发生纳税不遵从或者税务机关执法不遵从的行为。税务风险是营改增全面实施过程中所必然会面临的问题，因此立足于营改增政策全面实施视角，分析税收风险管理策略具有重要的意义。

一、“营改增”后税收风险的特点

“营改增”政策的全面实施导致税收服务质量要求更高、对相关数据的要求更加精准，对此导致我国税收风险表现出独特的特点：

（一）收入风险表现突出

由于营改增政策的全面实施使得税收征管手段以及力度出现相应的变化，因此其必然会造成税收收入出现严重的下滑趋势。具体呈现为：（1）征管数据不准确带来的收入风险。征管数据是税收风险防控的基础，对纳税人的信息管理是进行税收预测的重要手段，一般税务机关的征管数据主要源于纳税人办理税务登记、日常申报等事项所积累的信息，房管、工商等部门提供的第三方涉税数据等，虽然相对而言税务机关掌握了纳税人的所有信息，但是其仍然存在数据不准确的问题，例如纳税人故意申报虚假信息等等；（2）税源掌握不全面造成的税款征管不到位。税源是税收的保障，只有全面掌握纳税人的税源才能保证税款收入，但是实行“营改增”政策之后，由于不动产等资产也成为增值税管理的重要内容，不动产资产管理的不确定性增加了税源掌控的难度。

（二）执法风险不断加大

“营改增”政策的全面实施对税务机关而言必然会产生职能转变，这样对于习惯于传统税收管理模式的执法人员必然会出现执法风险问题：（1）涉税制度和工作流程制度的冲突导致执法风险。营改增政策的实施导致税务机关的岗位出现变化，因此其可能会造成工作模式的变化，这样一来由于工作人员业务流程的不熟悉，可能会出现执法不规范等问题；（2）人员配置与工作强化不合理导致的执法风险。营改增的实施强调团队合作，这样对于习惯于一人管多户的税收模式必然会出现因职责分工不清等问题而造成的执法风险。

二、“营改增”后税收风险管理所存在的问题

（一）税务工作者缺乏风险防范意识

随着营改增政策的全面实施，地税部门对地方财政的贡献率在不断降低，这样一来必然会影响地税部门工作人员的积极性。其直接表现为工作人员对营改增政策全面实施所导致的风险缺乏相应的防范意识：首先习惯于传统工作模式的影响使得税务部门工作人员仍然采取传统的思维模式从事营改增政策的实施，其结果就是导致在具体的工作中没有融入风险管理，导致营改增政策的实施存在不少问题；其次税务部门工作者虚高营改增政策实施的风险，阻碍营改增政策实施的效果。由于营改增政策实施时间还不长，部分税务工作者刻意虚高营改增的风险，例如部分工作人员采取复杂的风险防范举措，反而会阻碍纳税人的正常纳税行为。

（二）营改增税收管理模式不完善

由于营改增政策实施时间还不长，因此在具体的管理模式上还存在诸多不完善的地方，具体表现为：一是营改增税收风险管理存在滞后性。营改增税收管理主要是通过数据推送的方式进行，这样由于数据在推送的过程中存在交叉的现象，结果造成诸多工作需要重复开展。受限于繁杂的工作任务导致税务机关对于营改增的风险防控主要采取的事后核查的管理模式，忽视事前预防；二是风险指标体系不科学。建立完善的风险评估指标是准确判断营改增税收风险的重要举措，目前税务机关对于风险的防控采取的是某行业的某税种，而且其数据主要来源于系统内部，其结果必然会导致营改增税收管理各个环节的相互脱节；三是风险管理信息保障存在缺陷。税收风险防范的基础是数据，只有掌握准确的数据才能保证营改增税收管理的科学性。虽然我国实现了税务管理系统，并且随着大数据技术的发展，营改增税收管理系统越来越完善，但是其仍然存在数据获取形式单一、内容零碎的问题。

（三）税法体系存在缺陷

税收风险管理实质上也属于执法活动范畴，税收执法参与全流程管理里面的每一个环节。然而，目前我国的《税法》和《征管法》都没有对税收风险管理的内容和流程做相应的说明和规范，现有的只是一些法律效力层级较低、操作性不强的行政法规和部门规章制度等税务相关的法律文书。税收风险管理的机构和部门没有独立的税收执法权，在很大程度上影响该项工作的发展进程。

三、“营改增”后加强税收风险管理的具体对策

基于营改增政策的全面实施，采取有效的手段防范税收风险是促进营改增政策实施的重要举措，根据当前我国营改增政策实施过程中所存在的风险，我国应该构建完善的风险防范体系以消除税收风险：

（一）优化人力资源配置，提升风险防范意识

营改增政策的全面实施对传统的税收管理模式必然会产生影响，虽然在互联网技术环境下，人为影响营改增税收工作的现象越来越少，但是人在营改增政策实施过程中所发挥的作用是不可忽视的，因此基于营改增政策实施过程中所存在的工作人员风险防范意识不足的问题，需要从以下方面人手：首先优化税收管理部门的人力资源配置，根据营改增政策税收要求对现有的人力资源进行重新配置。例如针对营改增税收重点工作的转移，税务机关需要及时将业务能力强、思想过硬的工作人员安排到风险管理工作岗位中，以便强化对税收风险的管理。当然营改增税收工作对工作人员提出了新的要求，因此除了对现有人力资源进行优化配置之外，税务机关还要引进高素质的人才，例如税务机关可以与高等院校开展人才培养合作，鼓励高学历的毕业生到税务机关工作；其次加强教育培训，提高税务工作人员的风险防范意识。营改增税收模式的实施必然会存在各种风险，因此税务部门必须要加强对工作人员的教育培训，提升他们风险防范的意识。例如税务部门要积极对上级部门进行对接，加强对营改增政策的宣传教育，让税务工作者吃透营改增政策。同时税务机关也要定期开展警示安全教育，通过真实的案例让工作人员清晰地认识到营改增税收过程中所存在的风险，并且对其开展风险防范技能培训；最后也要加强对税务工作者的思想政治教育。税务机关要以党的十九大精神宣传教育作为切人口，加强党风廉政建设，以高标准的“三会一课”提升工作人员的思想政治意识，提高政治站位。

（二）制定科学的税收风险管理制度，提升过程控制质量

首先建立严格的岗位责任制度，强化风险归口管理。各个管理层级应该按照税收风险管理的内容进行合理的分工，通过建立机构部门和明确工作职责，建立实体化管理机构和专业化岗位职责体系，制定相互之间的工作协调配合机制。例如基层税务部门必须要对上级推送的任务进行风险排查，按照上级的要求对各级风险进行归档，以此解决工作重复的现象；其次构建事前、事中以及事后相结合的风险评估制度。由于营改增税收过程存在各种风险，因此税务部门要改变以往的偏重事后风险评估的模式，强化事前风险评估，将各种风险控制在事前，以此减少税收减少的风险。例如税务部门要结合日常的税务管理经验，对各种风险进行分类，根据重点风险的特点及时制定相应的防范举措，从而应用到日常的风险管控中，这样可以大大降低税收风险，提高工作效率；最后完善监督考核机制。一是监督考核风险管理的绩效成果，通过了解考核阶段内的工作成效，剔除冗余的风险指标，确定后期工作重点。二是规范岗位职责，以风险管控系统为依托，实现流程的可追溯性后，通过对风险管控整体流程中的风险排序、分类应对、结果反馈等关键性环节的监督考核，排查流程薄弱环节，修正岗位职责及工作机制，以考核促管理，规范各环节税务干部的操作，增强可操作性，以考核促发展，确保各环节操作到位，促进风险管理操作流程的良性循环。

（三）完善税法体系建设，强化法律保障

构建完善的法律法规体系是防范营改增风险的重要手段，虽然我国针对营改增实施制定了诸多相关法律法规，但是通过对这些法律法规的运行效果看其存在细则不清的问题，因此基于新时代发展的要求，我国要进一步细化营改增税法细则，以此为营改增税收工作提供法律保障：首先要進一步完善税法体系建设。以《税收征管法》为例，对于欠税的催缴，纳税人往往采取注销税务登记或者减少资产的方式达到转移资产以此造成税款流失，而《税收征管法》则只是从滞纳金、行政处罚以及强制执行方面制定了举措，但是对于具体的执行时间、措施等却没有进行详细的规定。因此我国立法机关必须要结合实际情况进一步细化相关法律准则，以此为税收征管工作提供法律保障；其次提高税务部门执法的准确性，达到有法可依、执法必严的效果。由于营改增税收工作实施的时间还不长，因此我国政府纪检部门必须要加强对税务部门执法情况的监督，例如在中小企业税收管理过程中，小微企业往往基于营业场所的不确定性，存在弄虚作假的现象，而税务部门在具体的税收管理中却缺乏严谨的执法行为，最突出的现象就是税务部门专管员没有对小微企业的经营场所进行实地考察，导致小微企业存在诸多不规范的现象。

（四）加大互联网技术的应用，提高风险识别能力

高效的税收风险管理离不开计算机，但它也只是提高计算的能力，业务性的要素还是要人工管理才能完成，如战略规划、制度制定、税源调查、特征分析、风险指标构建、预警参数设置、典型案例的选择与推广应用等。基层税局在上级部门的顶层设计的基础上，要根据自身税源特点、经济结构、纳税规模、税源分布等因素对风险点进行选择、对风险指标预警参数进行细化，以加强应对的针对性；另外结合我国的风险管理的实际来制定适合我国风险管理发展需求的基础数据体系和算法结构。一是以行业和区域为导向，研究符合本行业、本地区实际情况的风险识别算法，针对普遍适应的算法，可以大范围的推广应用。二是针对同一组基础数据，采用不同的算法得出不同的结论，再对每一个结论的优缺点进行比对，选取最适合的算法应用到实际工作中。三是要有大局意思，不能单纯的以税收论税收，应该在了解宏观经济和掌握本地区经济发展基本情况的基础上，分析和选择风险识别的算法。最后我国也要不断优化税收征管流程。按照征管规定和纳税规范的要求，清理和改进现有的征管流程，落实简政放权，建立以风险管理为导向征管模式。

总之，基于营改增政策的全面实施，针对营改增实施过程中所存在的各种风险，税收管理部门必须要不断更新工作模式，树立风险防范意识，以系统的税收风险管理体系强化营改增税收工作，以此实现我国营改增税收制度的有序开展。

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