推进南疆农业结构调整的政策建议

张正尧,曾 波

(1.农业部规划设计研究院，北京 100125；2.全国农业技术推广服务中心,北京 100125)

南疆人口约73%是农民，农民收入约70%来源于农业[1]，农牧业是南疆经济发展的重要支撑，是社会稳定与长治久安的重要基础。受资源环境、地理区位、文化观念制约，南疆农业发展整体滞后。新时期，加快推进南疆农业产业结构调整，促进农牧民全面实现脱贫致富奔小康，实现农业可持续发展，是推进南疆经济社会发展的重要手段。当前，南疆农业面临水资源短缺、产业同质化、草畜不平衡、农产品加工转化率低、农产品卖难等一系列挑战，迫切需要进一步挖掘农业内部潜力，优化产业结构，培育新的增长点，开辟新的增收渠道。笔者通过深入南疆5地州(喀什、和田、阿克苏、克孜勒苏、巴音郭楞)实地调研，调阅南疆地区农业部门相关资料，获取大量的一手数据，在总结现阶段南疆农业产业结构基础上，系统分析了南疆地区水土资源条件、农牧业生产、农产品加工等方面面临的问题，提出推动南疆农业结构调整的发展方向和重点领域，并提出相应的政策建议。

1 发展节水农业是种植业结构调整的关键

南疆干旱少雨，年平均降水量仅70 mm，年平均蒸发量2 400 mm以上，农业生产主要靠高山雪水融化形成的地表水灌溉，水资源时空分布不均匀，春旱、夏涝、秋缺、冬枯特征明显，绿洲面积7.9万km2，仅占南疆国土总面积的7.5%。耕地面积169.33万hm2，占南疆国土总面积的1.6%[1]。

水资源是困扰南疆农业发展的最大瓶颈，水资源供需矛盾极为突出，南疆5地州塔里木盆地内陆河区多年平均水资源量为406.78亿m3。水资源可利用总量298.92亿m3，其中，地表水可利用量255.47亿m3，地下水可开采量43.46亿m3。由表1可知，2015年南疆5地州用水总量340.37亿m3，其中农业用水330.32亿m3，水资源开发利用已占可利用量的95%，地表水开发利用超过80%；焉耆盆地等局部地区出现地下水超采现象[2-3]。按照国际惯例，水资源开发利用程度应不高于40%，内陆干旱区河流用水量的最高开发率应不超过70%，生产耗水总量不超过水资源量的50%[4]。按照上述原则，南疆水资源开发率和生产用水量已经超过了国际认可水平，水资源处于过度开发状态。

1.1种植业发展现状南疆是我国重要的优质棉花产区，2015年南疆棉花面积123.05万hm2，产量215.4万t。小麦作为南疆地区主要的粮食作物，种植面积始终比较稳定，2015年南疆地区小麦总播种面积为56.56万hm2，总产量348.9万t。玉米种植面积比较稳定，2015年播种面积为44.94万hm2，总产量346.6万t。近年来，林果逐渐成为南疆地区支柱产业。品种主要有红枣、香梨、核桃等十多个，总种植面积达到93.60万hm2，总产量509.2万t。

经过近十年的战略调整，南疆逐步形成了以粮食、棉花、林果为主相对稳定的农业生产格局。棉花是南疆克服季节性缺水最适宜的种植作物，随着棉花目标价格杠杆作用的发挥，南疆将进一步推进棉花向优势产区集中，巩固全国优质商品棉基地地位，种植面积将保持稳定在100万hm2以上。小麦是南疆基本口粮，南疆种植传统一般是小麦后茬接种玉米。由于饲草短缺，小麦和玉米秸秆是南疆重要的饲草。而种植牧草耗水较大，相对效益不如小麦+玉米，农民往往更愿意选择前者。此外，南疆盐碱耕地面积占比40%以上，其中喀什地区达60%，岳普湖县更是高达70%，为压碱洗盐农民每隔一段时间需要大水漫灌，因此种植小麦较为适宜。预计今后一段时期，随着羊、驴产业发展，农民种植小麦的意愿仍较高，小麦种植将继续保持稳定。2014—2015年，南疆特色林果种植面积就增加了42.50万hm2，预计未来特色林果种植面积将进一步稳步增长。因此，通过压减种植面积或改变种植结构调整节水的空间十分有限，只有通过大力发展节水农业，才能保证南疆种植业可持续发展。

表1 2006—2015年新疆用水总量及农业用水量情况

注：数据来源于《新疆统计年鉴2016》

Note: The data came fromXinjiangStatisticalYearbook2016

1.2节水农业发展的重点方向今后南疆农业节水的关键在“三水”、重点在“两头”(源头和田头)。加强控制性水利工程，留住河流水。当前南疆水库及容水设施建设普遍滞后，洪季水资源利用率不高，55%水资源没有得到有效利用，洪涝威胁、流失浪费严重。提高骨干输水工程防渗率，保住经流水。南疆渠道防渗能力低，总体防渗率仅为25%，每公顷实际用水超过12 450 m3。如麦盖提县全县干、支、斗3级渠道长度1 980.92 km，防渗长度592.97 km，防渗率为30%，灌溉水利用系数仅为0.4，一半以上的灌溉用水损耗在输送途中。加快发展高效节水灌溉，用好田头水。2016年南疆节水灌溉面积75.067万hm2，仅占总灌溉面积32%。滴灌、微灌等高效节水技术措施利用不高。通过多年探索与实践，生产上占主导的棉花与红枣、核桃、巴旦木等干果都是南疆相对节水的农作物，今后田间工程建设重点是发展高效节水灌溉。

南疆地区没有灌溉就没有农业，农业是最大的用水户。由于南疆耕地质量不高，质地偏沙，土壤保水能力差，作物灌溉定额较高。此外，土壤盐渍化严重，盐碱化占总耕地面积的44.5%，每年需要大量的水进行压碱，平均用量为3 000 m3/hm2左右。从种植业用水情况分析(表2)，如果全部采取常规灌溉方式，南疆棉花[6]、小麦[7]、玉米[8]、苹果、梨、大枣、核桃[9]等主要农作物需水量在306.8亿～332.5亿m3，略低于2015年南疆农业用水340.4亿m3。如全部采用膜下滴灌水肥一体化、果树涌泉灌技术等节水技术，主要农作物用水量在266.5亿～286.3亿m3，可节水约30亿～40亿m3。今后田间工程建设重点是发展高效节水灌溉，用好田头水。

2 强化草畜配套是南疆畜牧业优化的有力支撑

2.1畜牧业发展现状南疆地区畜牧业除巴音郭楞州外均属于典型的农区畜牧业，生产方式农户散养为主。2016年，牲畜存栏2 618.3万头(只)，占全疆45%，其中羊存栏2 280万只，占全疆49%。生产效益低是南疆草食畜牧业发展的主要制约因素。

一是优质饲草料供给不足。2016年南疆人工种草12万hm2，仅占耕地总面积5.4%；牧草年产量约100万t，年饲草缺口150万t以上，年调入饲草料仅10万t，供需矛盾突出。农作物秸秆在肉羊饲料结构占比超过90%，营养价值低，棉花秸秆饲喂肉羊现象普遍。二是饲草种植效益不高。饲草料属耗水型作物，由于缺水，人工饲草地单产仅0.5 t左右。三是养殖收益较差。以多浪羊为例，南疆养殖1只基础母羊年收入为910元，而饲草料、技术服务、固定资产折旧和人工成本年均1 000多元，肉羊养殖整体处于亏损状态。四是养殖水平提升缓慢[10]。畜牧养殖组织化、规模化、标准化程度不高，农户散养比重超过80%，户均养畜不到5头(只)，散养为主的生产方式制约着良种普及和科学饲养技术的推广应用。

2.2草畜配套发展的重点方向推动南疆草食畜牧业发展，需要坚持种养结合、草畜配套、农牧融合的发展理念，逐步建成农为畜草、畜为农肥的新型种养体系，切实提高草食畜牧业发展质量和效益。一是发展饲草产业。引导种植大户、合作社、龙头企业等新型经营主体种植青贮玉米、苜蓿等优质牧草，选育、推广适合南疆的耐旱、高产、优质的饲草品种和配套种植技术；提高饲草产业机械化水平，推广牧草收储、秸秆加工粉碎、“三贮一化”、秸秆颗粒配合饲喂等关键技术，提高饲草加工利用率。二是发展适度规模养殖场和庭院养殖2种模式。继续加大对牲畜标准化规模养殖场的支持力度，提高规模化养殖比例，提升肉羊商品供应能力。以庭院养殖为主，发展养殖专业乡、村，实现区域内养殖品种和饲养管理的标准化，促进出栏产品同质化，提高区域内专业化生产程度。三是实施良种繁育体系、牲畜棚圈改造、养殖技能提升三大工程。建设肉羊原种场、扩繁场，完善良种繁育体系，满足南疆肉羊品种改良需要。改造牲畜棚圈，改善农户圈舍，提高养殖条件和饲养管理水平，提高母畜繁育成活率和个体产肉水平。完善技术推广和防疫体系，加快人才培养与引进，提高农民科学种养水平。

表2 南疆主要农作物常规种植与采用节水技术用水量对比

3 推进农产品精深加工是南疆农业提质增效的有效抓手

3.1农产品加工业发展现状及问题近年来，随着南疆林果产业的发展，林果等农产品加工业已经成为南疆地区的优势产业，是南疆农牧民增收致富的重要支柱产业。截至2016年底，南疆5地州各类农产品加工企业达到5 612家，从业人员数量达到10.4万，自治区级以上农业产业化龙头企业143家，占全区的28%，其中林果类加工企业45家，占比31.5%；特色农产品加工企业36家，占比25.2%。南疆农产品加工转化率偏低，加工增值率仅为30%，比全区平均水平低20百分点[11]。以喀什为例，2016年果品实际产量193.00万t，77家加工企业实际加工能力仅为17.27万t，加工转化率仅为8.9%。农产品加工业产值与农业产值比约为0.5∶1，和田、喀什地区仅0.2∶1～0.3∶1，远低于全国2.2∶1的平均发展水平。

3.2延伸产业链条的发展重点大力发展农产品深加工是延长农业产业链条、带动农民就业增收、实现农业提质增效的有力抓手。推进南疆农产品加工业发展，一要强化技术支持。充分发挥对口援疆省份作用，引进先进适用的林果等产品加工技术，依靠科研单位和龙头企业对共性技术和重大关键技术进行逐项研发突破。二要推进产销对接。通过各种渠道发布南疆林果产品产销对接需求，寻找有意向的经销商或加工企业。加快建设连锁经营、加盟直销和电子商务平台。抓住“一带一路”建设的战略机遇，大力开拓周边国家市场。三要加强品牌培育。注重产地保护，整合现有品牌资源，打造区域公共品牌，提高林果等特色产品的市场认知度和影响力。

4 发展庭院经济是解决南疆农民就地就业增收的现实选择

南疆人多地少矛盾突出，人均耕地面积0.14 hm2，其中和田、克州仅为0.08 hm2；农民平均受教育年限不足7年，接受过农业职业教育的劳动力不到5%。同时，为维护社会稳定，一方面南疆农民外出要经过严格的政治审查，另一方面内地甚至北疆地区都不愿意接收南疆农民来当地就业，出现“北疆不愿南疆人去、内地不愿新疆人来”的现象，这导致农民外出就业困难，农村富余劳动力人数高达157万。

发展庭院经济是实现南疆农民就地就业的有效途径，也是南疆农民就地就业增收的现实选择。南疆每户庭院面积约0.067～0.200 hm2，发展庭院经济有条件、有传统，对解决人多地少矛盾、促进农村富余劳动力就业、增加农民收入作用显著，农民积极性高。2015—2016年，新疆自治区安排资金1.1亿元实施庭院经济项目，喀什、克孜勒苏州、和田共整理出庭院闲置可利用土地面积5.333 hm2，发展葡萄、蔬菜种植和山羊等养殖，惠及贫困农民4万多人。

5 培育新型经营主体是促进南疆农业转型升级的关键举措

南疆农业生产经营方式落后，以分散经营为主，农民土地承包经营权流转意愿低，2016年南疆土地流转面积占比不足3%，远低于全国31%的平均水平；农民组织化程度低，加入农民合作社的农户仅占7.8%。这种“单打独斗”的经营方式，规模小、效益差，难以有效应对市场风险。同时，南疆地处深度贫困地区，是全国脱贫攻坚的难中之难，脱贫攻坚离不开新型经营主体带动。但通过调研发现，为避免扶贫资金使用中的违规违法行为，有的地方政府不敢轻易支持龙头企业，担心为企业经营失败承担责任，在产业扶贫中仍走直接发钱发物的老路，加之农业技术推广跟不上，农民持续增收机制难以建立，很容易返贫。如果不尽快培育壮大新型经营主体，南疆农业发展很难通过这轮产业扶贫实现弯道超车。

一是大力培育种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体，提高农民组织化程度，提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力，加快构建起龙头企业带动、合作组织衔接、农民群众参与的产供销一体化的农业产业化经营体系。二是发挥对口援疆省份作用，引进适合当地特点和生产实际的龙头企业，形成品牌产品、产业。三是发挥返乡创业人员作用，引导和鼓励返乡农民工、中高等学校毕业生、退役士兵等农村人才在贫困地区创业兴业，带领贫困户开发农村特色资源，发展特色农业。

6 对策建议

南疆在新疆发展与稳定大局中具有特殊的战略地位，受自然条件、社会不稳定、远离内地市场、长期封闭等因素制约，企业等市场主体不愿意到南疆投资，市场发育程度低，仅仅依靠市场力量难以实现经济社会的跨越式发展，迫切需要国家层面采取更加特殊的支持政策。

6.1加大农田水利设施建设投入加快南疆控制性水利工程和灌区渠道防渗工程建设，提高水资源调配能力和输水供水能力，加大对灌区渠道防渗投资力度。以棉花、玉米、果树、设施蔬菜为重点，加强农田土地平整和滴灌、微灌、水肥一体化设施配套，优先支持小麦发展滴灌，实现水肥耦合。以小麦等密植作物为重点，加强农田基础设施建设，平整土地，提高地面灌溉效率。

6.2设立南疆农业发展专项资金以农民合作社、龙头企业、社会化服务组织等新型经营主体为重点扶持对象，支持棉田规模化土地整治、棉花生产全程机械化、特色农产品冷藏、加工、营销以及农业技术培训等关键环节。

6.3创新南疆农民就近就业之路统筹整合财政扶贫、对口援疆、特色小镇建设等资金，将庭院经济发展与新农村建设有机结合，支持既促进农民就近就地就业又美化农村环境项目，帮助农民利用庭院建设小拱棚、畜禽圈舍等，因地制宜发展休闲观光体验农业、特色手工艺等庭院加工仓储业、驴产业以及农家乐等，实现“在家门口有事干，不出远门有钱挣”。

6.4以政府购买服务转变补贴方式借鉴粮食生产全程社会化服务补贴试点经验，以政府购买农业公益性服务的方式，降低生产成本，促进规模经营，培育服务主体，促进分散经营集中服务、集约经营全程服务，重点支持棉花和小麦生产，逐步改变棉花目标价格的高额补贴方式。

6.5扶持南疆农民合作组织发展建议在中央转移支付农民合作社专项资金和扶贫资金中，向南疆重点倾斜，有效发挥新型经营和服务主体作用，创新资金入股、代耕代种、订单帮扶等利益联结机制，把南疆农民特别是贫困户“粘”在产业链上，提高发展产业的组织化、规模化、市场化水平，确保获得持续稳定收益。支持农民合作社、专业服务公司、涉农企业等服务组织，为农民从事粮食生产经营活动提供低成本、便利化、全方位服务。

6.6建立激励机制引导农民节水深入推进南疆农业水价改革，逐步建立差别化水价形成机制。探索建立节水灌溉节约水量使用权市场交易和政府回购相结合的方式，逐步培育水价形成机制，让农民从节水中获得收益，激发农民应用节水技术的积极性。

6.7支持品牌农产品建设支持南疆特色农产品及加工品标准制修订，引导企业开展绿色食品、有机食品认证和驰名商标、著名商标、地理标志注册，培育区域品牌。实行农产品进入商超、参加展示推介的有关费用补贴政策。抓住“一带一路”发展战略机遇，支持南疆特色农产品参与各类国际农产品交易博览会。

6.8强化金融保险服务保障支持金融机构为南疆农业产业化龙头企业、家庭农场等新型经营主体实施差别化贷款利率管理，加大信贷投入，创新传统信贷抵押担保模式，建立政府担保基金，降低金融风险。拓宽金融保险渠道，开发特色农牧产品保险品种。

[1] 农业部发展计划司.南疆农业发展规划(2016—2020年)[A].2016.

[2] 新疆水利厅.新疆水资源综合利用规划(2015—2020年)[A].2016.

[3] 新疆水利厅.新疆农业节水发展规划(2015—2020年)[A].2016.

[4] 关全力,刘维忠,余国新.新疆农业用水配置及用水效率动态评析[J].人民黄河,2016，38(3):136-139.

[5] 刘北桦,詹玲,曾波,等.对南疆农业结构调整的调研思考：农业部发展计划司 南疆农业发展系列调研报告汇报汇编[R].2017.

[6] 刘超峰,周雪英.新疆棉花产业用水灌溉研究[J].甘肃科技,2010,26(23):156-157.

[7] 王冀川,高山,徐雅丽，等.新疆小麦滴灌技术的应用与存在问题[J].节水灌溉,2011(9):25-29.

[8] 刘战东,肖俊夫,刘祖贵,等.膜下滴灌不同灌水处理对玉米形态、耗水量及产量的影响[J].灌溉排水学报，2011,30(3):60-64.

[9] 杜森,张赓,何文清.南疆地区节水农业发展情况调研报告[R].2017.

[10] 郑友民,李新一,曹仲华,等.南疆草食畜牧业发展调研报告[R].2017.

[11] 马洪涛,段玉权,毕金峰.南疆四地州农产品加工业专题调研报告[R].2017.