新形势下的支付监管与创新

□杨涛

作者为中国社会科学院金融研究所支付清算研究中心主任

当前，在不断加强金融监管、防范系统性风险的大背景下，支付清算强监管将是未来几年的政策基调，支付市场规范发展也是一项长期性任务。与此同时，如何进一步推动支付市场的理性创新，也是迫切需要解决的难题。

如何认识支付强监管

“强监管”的内涵比“严监管”更为丰富，是监管在行业发展中真正要把握的“底线”与“天花板”，要更好地为行业“赋能”，并且根据市场变化与需求演进，不断优化监管思路，把握好支付消费者保护、激发行业创新活力、保障金融稳定的多重目标。

近年来，在我国新金融的快速发展中，支付行业相对来说更健康一些，也成为“金融科技创新排头兵”。然而，在市场快速扩张过程中，也出现了一些亟待解决的风险与问题。

市场创新的健康演进，离不开支付市场新生态的“土壤完善”。此时更不应沉迷于支付“赶英超美”的自满，摒弃“制度漏洞与套利”的驱动，真正在新技术与新规则的“并驾齐驱”推动下，在国际视野中“严格要求自己”。

从近期监管动向看，央行的思路开始从单个重要环节整顿向支付全流程规范发展。2016年112号文主要针对发卡侧，即支付机构断开从商业银行的扣款通道，2017年底217、281和296号文主要针对支付前端创新业务（条码支付），即收单和商户侧的支付机构业务开展中出现的一些问题，如银行、支付机构之间互放和转接支付业务系统接口及通道，包括支付宝、微信把支付通道放给银行，银行再放给其他支付机构以及无证第四方机构。

需要承认，当下的支付监管最优选择，应是实现对支付产业链条的监管闭环，无论哪个环节的跨行（法人）资金清算，均要通过人民银行跨行清算系统或具备合法资质的清算机构处理，最终使得支付交易、清算、结算的功能环节更加清晰，参与者的相应风险和责任更加明确。

从时间上看，112号文要求的发卡侧断开直连要在2018年6月30日前完成，后几个文件要求的收单和商户侧断开直连要在2018年4月1日前完成，从此前情况看，支付监管文件要求的落地执行，仍需要加强。

整体上看，支付市场涉及的主体较多，各方博弈及规避监管能力强。目前处于政策落地关键期，监管部门应该抓住金融强监管的大背景，利用银联、网联等主要零售支付基础设施平台，推动行业实现真正规范化，为下一阶段支付清算基础设施的持续健康发展奠定基础。

值得探讨的是，支付市场新生态建设，也是不同主体的利益重新平衡过程。例如，非银支付机构以备付金为基础的商业模式将受到重大影响，传统特许清算机构也在探索业务创新与突破。由此，市场将会呈现多方复杂博弈，政策目标保持持续一致并不容易。尤其需注意的是，还要防止央行体系内的不同机构无序竞争，影响清算市场的规范与效率。

有鉴于此，在市场开放和升级发展的大背景下，需审视和界定银行卡清算机构和特许清算机构的关系。例如，银联和网联、农信银、城商银等关系的处理，要考虑到未来Visa、万事达进入后的可延续、可复制性以及内外公平性。同时，特许清算机构的运营基础，往往是基于主体视角，而非业务实质。对此，应结合金融监管逐渐从“主体视角”转向“功能视角”的趋势，也应在尊重历史投入、遵照法律授权关系的前提下统筹考虑。

客观来看，支付市场创新与安全“跷跷板”始终存在，最佳的尺度并不容易把握，只能是尽量避免“过犹不及”，各国历史上也非一成不变。就发达经济体来看，无论是传统金融机构还是非银支付等，在2008年金融危机之后都遭受了愈加严厉的监管。如支付机构备付金的法律性质、资金安全、客户实名与反洗钱风险等，都曾在各国引起过争议和监管强化。当然近期以特朗普政府的思路为代表，金融监管出现“略有放松”的姿态。相比而言，我国在经历了“让子弹飞”的探索期之后，给包括支付市场在内的金融创新“飞奔野马”套上“缰绳”，也是题中应有之义。

总之，一系列强监管政策的实施，是目前特定时期的最优政策选择。将来随着技术不断进步与跨越，市场规范与自律程度逐渐提升，且监管与法律约束更趋于欧美“天网恢恢”的特征，现有政策也可能进行新的优化调整。

以“支付+”为抓手推动创新

科技开始全面冲击包括支付清算、投融资与资本管理、风险管理、信息管理等各类金融功能，其中多数Fintech创新模式仍然难以说具有“不可逆”特征，比较而言，消费者对于支付更具有某种“惯性”和“路径依赖性”，某种程度上使得支付成为构建不可逆商业模式的重要载体。由此而言，作为交易环节的“最后一公里”，支付被赋予了更加广泛的功能和责任，这也是所谓的“支付+”转型。“支付+”的真正内涵包括如下几方面：

“支付要素+”，即支付工具与渠道自身的优化与整合。必须认清的是，新技术对于原有支付工具、模式都带来巨大冲击，如卡基支付、网基支付、账基支付等概念边界逐渐交融，线上与线下、互联网支付与移动支付、网络支付与收单等不同层次概念并非泾渭分明，这就需要重新审视零售支付模式的完善方向，改变过去的机械思维。同时，支付创新的个性化、多种模式与标准竞争日益激烈，虽然顺应了支付体验需求，但却不一定符合支付标准化、互联互通的内在特征，由此使得聚合支付或第四方支付逐渐兴起，背后的理论、市场与合规逻辑则仍需探讨。从技术的影响看，支付的交易、清算、结算环节也趋于一体化与融合，这使我们认识到，支付最底层是依托账户进行身份认证、信息交换与货币转移，账户其上的领域都是可以通过“支付+”予以整合的创新点。

“支付+多元化需求”。支付创新最重要的就是场景，所谓场景，也就是满足需求的用户“界面”。一方面，从支付服务的个人消费者看，对于支付便利与安全、支付新奇体验、支付服务于日常生活、支付拓展的金融服务等，都有不断提升的新偏好，这就给支付创新带来巨大蓝海。尤其值得注意的是，我国经济社会对外开放程度不断提升，居民跨境、海外交易行为更加频繁，也使得跨境零售支付的“蛋糕”不断增大。另一方面，在新兴支付服务的创新方面，过去对于B端的企业需求普遍重视不够，尤其是以支付为抓手，嵌入到企业的现金流管理、财务程序优化、账务处理等，同样具有不可忽视的生命力。

“支付+多层次服务”。对应于支付需求的演变，支付服务的供给同样可以进行综合配置与布局。一则，支付可以叠加大量增值金融服务，如财富管理、授信、供应链融资、T+0结算、消费金融等，余额宝等“宝宝”类产品在前几年的火爆，其背后还是“支付+货币基金理财”的功能配置。二则，支付还可以作为通道与载体，嵌入到老百姓“衣食住行”的各类生活场景中，包括医疗、娱乐、旅游、交通等，都已经出现了“支付+”的创新尝试。三则，涉及到公共服务、管理等领域，同样可以拓展“支付+”，如在个人纳税申报方面，支付工具为识别身份和便利程序起到很大作用；再如在法院诉讼、资金划拨等方面，已有支付企业与相关部门开展了合作。

“支付+生态圈建设”。美国学者詹姆士·穆尔1996年出版的《竞争的衰亡》一书，标志着竞争战略理论的指导思想发生了重大突破。作者以生物学中的生态系统这一独特的视角来描述当今市场中的企业活动，但又不同于将生物学的原理运用于商业研究的狭隘观念。穆尔提出的“商业生态系统”强调共生发展，不同主体构成价值链、不同的链交织成价值网。支付作为整个经济交易和金融活动的底层基础设施，完全可以成为新型支付生态体系建设的重要“支点”。在此生态中，支付企业、银行、非银行金融机构、清算组织、移动运营商、软硬件提供商、实体企业、公共部门、居民都能够寻找更多的“共赢增值区域”。例如，相对于银行来说，支付企业在处理电子支付的总金额方面并无优势，但笔数却数倍于银行，其价值则体现为“小额链接”来“触及用户”，这也成为银行与支付企业开展合作的重要基础。

“支付+新技术+安全”。新技术将全面影响支付清算基础设施，包括支付工具、交易模式、清结算流程、支付中介与组织、支付账户体系、监管政策等。大量支付创新有一些共同特征，即围绕支付安全，利用各种网络虚拟技术，开发各种摆脱传统有形的身份、资金认证载体约束的新技术，让支付变得更加安全、便捷和高效，让支付不受外在载体和中介的约束，大大降低支付过程中的交易成本。当然，新技术使得支付便利与安全的“跷跷板”更难以把握。例如，近年来生物识别技术迅速发展，并应用到支付领域，其中尤其以人脸识别为代表——低成本、快速、大量地记录、存储和分析人脸图像的能力正在快速提升。与此同时，虹膜识别、语音识别等技术日渐完善。在提升效率和改善用户体验的同时，也引发了各方对于支付安全、隐私保护等问题的关注和讨论。

“支付+新载体”。应该说，零售支付载体已经从PC互联网逐渐跨越到了移动互联网时代。据We Are Social及Hootsuite进行的一项统计，2017年全球使用移动设备的用户人数已突破50亿人。以手机为核心的各类移动端的日益普及，也使得移动支付更加活跃。伴随智能手环等其他“可穿戴移动设备”的兴起，未来的支付可能会更加“科幻”、便利及安全。