中国地方政府绩效管理的五种典型模式比较研究

冉 敏

(甘肃政法学院 公共管理学院，甘肃 兰州 730000)

我国政府绩效管理实践历经30多年的发展，已经形成了多种具有代表性的模式。例如，基于政府绩效评价主体，分为内部评价模式,如自我评价和上级对下级评价；外部评价模式，如第三方评价[1]；基于政府绩效评价对象，分为普适性政府机关绩效评价模式、具体行业组织的绩效评价模式，以及专项绩效评价模式[2]；基于区域的实践特色，冠以“某某模式”，目前学界对于典型政府绩效管理模式分类有三种说[3]、四种说[4]和九种说[5]。由于我国政府绩效管理类型划分在实践中互有交叉，且不同模式的持续性差异较大，因此本文基于区域实践特色，选取具有典型代表性、持续性的政府绩效管理模式，比较样本模式间的共性和特性，并在此基础上分析未来发展趋势。

一、地方政府绩效管理实践的五种典型模式

本文对地方政府绩效管理实践模式的选取标准主要有三点：一是具有代表性，是指在区域内具有典型特征；二是持续性，即实践模式持续开展至今未中断，并在未来持续发展；三是省级层级政府，因为我国的省级政府处于中央政府和基层(市级、县级)地方政府之间，成为落实中央政策方针、领导和协调地方发展的“承上启下”的重要位置，其绩效管理模式成为该地区重要参考依据[6]。

本文基于以上三个标准，并参考上述学界对于典型政府绩效管理模式分类，选取我国省级政府具有代表性的政府绩效管理模式总共五种，具体包括：目标管理责任制为主——青岛(副省级市)模式、效能监察——深圳(副省级市)模式、效能建设——福建模式、公民评议——杭州(副省级市)模式、督查验收——湖南模式(表1)。本文依据五个地区最新出台的政府绩效管理法律法规和规范性文件，对五种模式从政府绩效管理的主体、政府绩效评估方法、政府绩效评估指标体系、政府绩效信息运用和政府绩效管理法规体系五个方面进行比较，分析各类政府绩效管理模式间的共性特征和差异，并在此基础上展望未来地方政府绩效管理的发展路径。

二、五种模式的比较分析

1.政府绩效管理主体比较

(1)政府绩效管理组织主体比较

五种政府绩效管理模式的组织主体在名称称谓、机构设置和职责权限三个方面有着异同。一是名称称谓各异。由于目前中央没有统一的规定，各地政府绩效管理组织主体的名称差异较大，但大多数组织主体都包含着“绩效”这一核心词汇，表明各地方政府在理念上对于绩效管理的认同。二是组织主体的机构设置专业化程度不一。目前只有杭州市设立正局级独立编制的综合考评委员会(绩效管理委员会)，而其他地区的政府绩效管理组织机构主要设立在省政府或市政府机构中，具体工作由其下设的办公室履行，组织领导主要由省、市领导人兼任。组织机构下设在省、市政府机关办公厅、监察厅等，虽然这便于灵活调整精简人事，但是其弊端也很明显，即政府绩效管理组织稳定性和权威性受到影响、政府绩效管理人员专业化水平未能有持续性的保障；而杭州市设立了独立编制的政府绩效管理委员会，不仅保证政府绩效管理的持续性，而且随着政府绩效管理人员的持续性地培训，其规范化和专业化水平也将不断提升。三是组织主体职责范围相似，五种模式都提出组织主体机构有组织、审议、监督和评价职责。例如，组织不同的机构和人员使其作为统一整体有序地进行政府绩效评估的组织职责；对政府绩效管理中相关事项审查评议的职责；对地方绩效管理工作实施过程的监督职责；对评价对象的绩效评价职责。

表1 我国地方政府绩效管理实践模式比较

资料来源：杭州考评网，http://kpb.hz.gov.cn/showpage.aspx?id=181，2017-10-20；湖南绩效管理网，http://jxgl.hunan.gov.cn/，2017-10-20；深圳绩效管理网，http://www.szjx.gov.cn/，2017-10-20；青岛市纪检监察网，http://www.qdlzw.cn/，2017-10-20；福建省纪检监察网，http://www.fjjc.gov.cn/，2017-10-20。

(2)政府绩效管理模式评价主体比较

目前这五种模式的政府绩效评价主体主要有三类：政府领导、社会公众和政府机构，不同之处在于不同模式中不同类型绩效评价主体所占的权重不同。一是政府领导，广义上包括地方政府的党委书记和行政首长，以及人大、政协等领导成员，目前政府领导评价权重比例在5%～10%之间。二是社会公众，此类评价主体组成最为广泛，包括人大代表、政协委员、服务对象、专家学者、城乡居民等，其权重都在10%以上。五种模式中对区县综合的考评权重比例最高的是杭州市，社会评价主体权重达到30%。三是政府机构，包括绩效办或效能办、多部门组成的考评组、部门之间互评等，其评价权重占60%以上。基于上述分析，可以发现目前地方政府绩效评价仍以政府内部评价为主，由于引入了社会公众主体作为评价主体，政府绩效评价体系不再是完全封闭的自我评价。此外，引入第三方社会公众的专业机构组织评价政府绩效，增加了政府绩效评价的专业性和公正性，提高了政府绩效评价的透明度。

2.政府绩效评价方法比较

目前五种政府绩效管理模式使用的政府绩效评价方法类似，主要包括：指标考核、公众评议和察访核验(考察核实)，考评周期都为一年，深圳市除了年度考核外，对部分政府职能部门增加了季度考核和半年考核。

一是指标考核，主要是应用于政府绩效目标责任考核，通过对政府绩效目标的分类和分解后制定绩效指标体系，对政府重要工作事项、社会经济发展、社会管理和公共服务等重要目标进行量化考核，这种方法也是目前地方政府绩效评估中比重最高的一种方法。二是公众评议，是一种主观评议方法，此方法目前主要运用在两个方面：公众满意度测量和政府行政创新评价，除了传统电话访问、发放纸质调查问卷，杭州市和深圳市利用网络技术提供公共满意度的网络评议窗口。政府行政创新评价，是对地方政府实施具有推广价值的改革与创新举措进行专项评价，一般都组织专业人员评价，如福建省效能办委托专业机构，组织相关专家进行评议。三是察访核验，由政府绩效管理机构组织，采用明察与暗访结合的方式，进行不定期的监督检查，对绩效指标实施情况与考核数据进行核实验证，此方法主要是对前两种方法的核查，防止在绩效管理中弄虚作假。

3.政府绩效评估指标体系比较

政府绩效评估指标体系，是将政府绩效管理内容进行分解和量化，通过对不同指标赋予不同权重来测量政府绩效水平，实际上反映了政府的政绩观和对重点事项的关注，是政府执政理念和管理目标的具体表现。目前这五种政府绩效管理模式的评估指标体系包括省(市)政府直属部门指标体系和下设区市(区)地方政府指标体系。一是设区市地方政府的指标体系。目前五种模式的指标体系都包括经济建设、社会管理、公共服务及生态环境保护等，体现了当前政绩观念从单纯发展经济向社会全面发展的转变。但是，五种模式中对不同指标的权重设置差异明显，如深圳市经济发展指标权重仅为10%，公共服务占50%；而福建省经济类指标权重为40%，涉及公共服务的民生类指标权重为20%。此外，各地区指标体系设计中都强调要突出省委、省政府(或市委、市政府)重大决策部署的落实。二是关于省(市)政府直属部门的指标体系中一级指标名称虽有差异，但主要是对政府部门职能的效率和实绩进行测量，并且突出政府的年度重点工作。

4.政府绩效信息使用比较

政府绩效管理通过对政府绩效进行测量，使用绩效信息来提高行政效率、促进公共服务改善，并与绩效预算、公共问责等制度关联，达到公共资源优化配置，促进政府对公众直接责任的实现，因此政府绩效信息的使用是政府绩效管理的关键所在[7]。五种政府绩效管理模式中绩效信息使用，其差异主要体现在各地区对于政府绩效信息使用操作程序规定的详细程度不同，但主要集中于以下四个方面：一是关于日常管理，政府绩效信息主要用于考核评优和行政奖励。五种政府绩效管理模式都使用政府绩效评估信息进行年度考评打分工作，根据绩效信息进行评优奖励。这种直接运用绩效评价结果的方式，增强了政府绩效评价的权威性，并且优化了原有的考评体系。二是关于人事决策，政府绩效信息运用于党政领导干部的选拔任用和公务员考核，但是对于组织部门在干部选拔任用中，如何运用、何种程度使用这些绩效考评信息都未明确说明。关于组织部门运用绩效评价结果信息进行惩戒的方式和程度规定有些较为明确，如湖南省规定考评为不合格的单位领导班子成员不得参加其他奖励项目的评选，主要负责人由省委组织部进行诫勉谈话。三是关于行政问责，即运用绩效评价的结果信息启动行政问责程序。首先，对于政府绩效评价结果为不合格的情形，五种模式都提出纪检监察部门对于此种情况启动实施行政问责程序。其次，对于弄虚作假和渎职舞弊的行政问责，先将政府绩效考核判定为不合格，之后启动问责程序。四是预算资源配置，此类属于政府绩效信息运用的探索领域，只是提出绩效信息用于绩效预算，如福建省、湖南省和深圳市提出依据绩效评价结果，调整和优化预算支出的方向和结构，合理配置资源，从而提高财政资金的使用效益和效率。

5.政府绩效管理法制化比较

目前，我国没有关于政府绩效管理的中央立法出台，政府绩效管理立法都属于地方立法层面，这五种模式中政府绩效管理的法制化程度差异较大，包括地方性法规、政府规章和政府规范性文件三种形式。

一是有关政府管理绩效的地方性法规。《中华人民共和国立法法》(下文简称《立法法》)中规定地方性法规是从属于中央立法，其首要任务是以立法的形式创制性地解决应由地方自己解决的问题。五种模式中杭州市和福建省出台了有关政府绩效管理的地方性法规。杭州市2015年9月颁布的《杭州市绩效管理条例》，对杭州市政府绩效管理的原则、机构设置、绩效管理规划、绩效评估、结果运用和绩效问责的内容进行规定。福建省和杭州市率先进行绩效立法有着多年的实践经验作为重要基础，如杭州市自2000年开始实施“满意单位和不满意单位”评选；2005年将机关目标责任制度考核和满意评选活动结合实施综合考评；2011年提出由综合考评向绩效管理转变。此外，杭州市每年按照评估对象的类型分别出台具体实施办法及相关指标体系。杭州市政府绩效管理历时长且未间断，规范性强，为其出台地方性立法提供了重要的实践经验和制度准备。

二是有关政府绩效管理的地方政府规章。依据《立法法》规定，地方政府规章是指“自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章”。地方政府规章是我国法律体系的基础，是行政法最广泛的渊源，也是行政执法实践中最直接的依据[8]。深圳市于2015年出台《深圳市绩效管理办法》的地方政府规章，作为“本行政区域的具体行政管理事项”的规定，此办法对深圳市政府绩效管理的组织结构和职责、程序、评估方法等做了较为详细的规定，成为深圳市实施政府绩效管理的重要法律依据，推动政府绩效管理的“规范化、常态化和刚性化”。

三是有关政府绩效管理的地方规范性文件。规范性文件主要是指具有规范性(即规定权利和义务)的、适用于不特定对象的各种文件[9]。本文分析所依据的地方规范性文件是指省、自治区、直辖市及其以下地方各级政权机关及相关工作部门，为实施法律、法规、规章或根据实际情况，为履行职权职责，依法制定的涉及公民、法人和其他组织权利和义务的，具有普遍约束力的文件[10]。五个地区都颁布了大量有关政府绩效管理的地方规范性文件，此类规范性文件，要么强调该地区政府绩效管理的实施重点，要么是在操作层面具体规范政府绩效管理。此类规范性文件的出台，对于已有政府绩效管理立法的地区，是保障立法有效实施的重要制度化措施；对于没有专门立法和规范标准的地区，是政府绩效管理重要的实施依据，也为未来法制化和制度化提供实践经验。

三、五种政府绩效管理模式的共性特征及差异

上述我国具有代表性的五种政府绩效管理模式，在发展初期强调的侧重点各有不同，有的是对目标责任的分解和考评，有的是关注行政效能监察和考核，有的是引入公民评议政府绩效，有的是强调对重点工作的监督验收。然而，通过对五种政府绩效管理模式的比较分析，发现目前五种模式出现了趋同化的共性特征，但政府绩效管理发展程度存在差异。

1.五种政府绩效管理模式的共性特征

目前五种政府绩效管理模式在功能定位、绩效评估主体构成、绩效评估方法选择、绩效信息使用四个方面的相似度高。具体如下：

一是政府绩效管理的“控制性”功能突出，政府绩效评估都是在行政系统内自上而下实施。目前，五种政府绩效管理模式都是由上级政府设定绩效目标，制定绩效指标体系，低层级政府及行政人员负责落实绩效目标。我国政府采用计划方式实施政府绩效管理，使得低层级的行政人员和上级几乎没有协商的权力，很大程度是上级政府控制[11]；从现实角度出发，我国政府绩效管理定位于“绩效导向的目标管理”，成为上级控制下级的一种理性工具，也符合目前我国自上而下的行政层级管理体制[12]。

二是政府绩效评估主体构成趋同。五种政府绩效管理模式中都包含三类绩效评估主体，评估主体从过去单一的上级评价下级的组织内部评价，发展为引入社会公众参与的政府绩效管理。社会公众参与政府绩效评价，与政府的治理理念和目标的改变有很大关联性[13]，政府的管理目标由追求单一的经济效益向追求人和社会的全面发展转变，从利益相关者角度出发，政府绩效利益相关者是与特定政府工作业绩和成果享有一种或多种利益关系的个体或群体，我国政府在社会经济中的主导作用和角色定位，决定了政府绩效利益相关者具有广泛性[14]，因此社会公众作为政府绩效评价主体，也体现了政府公共行政过程的开放性。但是，五种模式中社会公众评议政府行为的权重比例较低，一般在10%～30%之间，故政府内部评价主体仍占较大权重比例。

三是综合运用定性和定量的政府绩效评价方法。目前，五种地方政府绩效管理模式中通过量化的绩效指标测量政府绩效、公众满意度评价政府提供公共服务的水平。政府绩效评估方法选择的科学性，直接关系到评估结论的科学性和正当性。然而，由于政府组织目标的多元性、政府产出的公共性，以及非市场化的制度结构使得单一的定量化绩效评价方法存在局限；信息不对称以及其他主客观原因，也导致社会公众的主观定性评价只侧重从外部形象感知和个人接受服务的角度，而不能对政府绩效做出科学和全面的评价[15]。因此，综合运用定量指标考核和定性公众评议，成为地方政府绩效评价方法的主要选择模式。

四是政府绩效信息主要用于政府组织的评比排名和奖励惩戒，且政府绩效信息公开程度很低。五种地方政府绩效管理模式中，政府绩效信息使用主要集中于“打分——排名——发奖惩”式的日常管理，而缺少依据绩效信息完善政府绩效管理系统，并对政府管理进行调整和完善的使用机制 。关于如何使用政府绩效信息在领导干部的人事管理、行政问责的关联、绩效预算中的使用，由于缺乏相关详细的配套措施，导致政府绩效信息使用的范围有限，目前主要作为事后监督和惩戒的手段。此外，五种地方政府绩效管理模式中政府绩效信息公开程度低，由于我国地方政府缺乏固定和持久的政府绩效信息网络公开平台，缺乏政府绩效信息公开的制度保障，导致地方政府绩效信息总体公开度不足、透明度偏低[16]，政府绩效信息只在政府内部公开或者只有部分内容向公众公开。

2.五种政府绩效管理模式的差异

一是政府绩效管理组织主体的机构设置归属不一，且专业化程度也存在差异。目前，五种政府绩效管理模式中，除了杭州市政府绩效管理组织主体是由独立编制的专业机构实施，其他地区都是在特定政府部门下设办公机构负责具体组织实施。政府绩效管理组织机构设立的不同，主要是由于不同地区的政府绩效管理工作，都是在沿袭原有地方行政考核制度的基础上开展，故而组织机构设置也按照原有行政考核机构设立，如福建省政府绩效管理沿袭原有效能建设，政府绩效管理的组织机构设立在福建省纪检监察厅；青岛市的政府绩效管理与原有目标管理责任制结合，因而政府绩效管理组织机构仍然设立在青岛市考核办。这一方面反映了在地方政府绩效管理实践中对原有行政考核系统的路径依赖；另一方面，组织主体机构设置的不统一，也反映地方政府绩效管理中不同政府部门围绕绩效管理组织权的博弈，争取部门权力最大化已成为政府绩效管理的现实矛盾[12]。

其次，政府绩效管理组织主体的专业化水平差异明显。目前，只有杭州市设立了专门负责党政机关综合考评和绩效管理的杭州市综合考评委员会(绩效委员会)办公室，它是作为常设办事机构而非协调性机构，保障政府绩效管理的权威性，从而促进政府绩效管理以专业化的方式持续性开展。然而，其他四种模式中政府绩效管理组织主体都是作为协调性机构，挂靠在纪检、省(市)机关办公室，组织不同政府职能部门、不同专业人员完成绩效评估及管理工作，由于组织主体机构的人、财、物都不固定，未单独专门成立部门赋予组织权[17]，因此政府绩效管理的权威性和持久性受到影响，其专业化水平明显低于专门设立组织主体的地区。

二是政府绩效指标权重差异较大。五种政府绩效管理模式的一级指标体系构成的维度相似，如地方政府绩效指标体系主要包括经济建设、文化建设、社会管理和公共服务等维度；政府职能部门指标体系主要包括行政业绩、行政效率、职能指标。但是，五种模式间政府绩效指标的权重差异较大，尤其是经济类指标和公共服务类指标比重的差异明显，如深圳市经济调节指标权重仅为10%，而公共服务类指标权重为50%；其他四种模式的经济发展类指标权重都在30%以上，公共服务类指标权重则在20%～30%之间。五种政府绩效管理模式间绩效指标权重差异，主要是由于地区间经济发展水平不同，在经济发展水平较高地区，绩效指标体系更侧重于社会和生态环境的全面发展，经济发展指标比重相对较低。

三是政府绩效管理法制化程度不一。目前，五个地区的政府绩效管理法制化程度不一，分别由地方性法规、地方政府规章和地方规范性文件来规范。地方政府绩效管理法制化程度的差异主要由两个方面造成，即各地区政府绩效管理发展实践经验积累和法制化准备程度的不同。

首先，政府绩效管理及评估持续时间长，实践经验积累丰富的地区法制化程度较高。福建省和杭州市出台政府绩效管理地方性法规并不是偶然，因为出台政府绩效管理地方性法规是一种立法活动，立法不是在制造法律、发明法律，而仅仅是在表述法律[18]，是将政府绩效管理客观的内在规律和实践经验表现在现行法律之中。福建省和杭州市两个地区政府绩效评估实践的时间跨度长，经验丰富，并且绩效管理的配套制度和规范相对完整，为该地区政府绩效管理专门化立法提供了重要的实践基础。杭州市历经20多年的政府绩效管理考核探索，不仅在实践中积累了丰富经验，而且在配套制度中成立专门管理机构，出台各类政府部门绩效评估方案及实施细则，有效地提高了政府绩效管理的规范性和科学性，为制定专门化的绩效立法提供了重要的实践经验和配套制度准备。

其次，法制化准备与否和准备程度影响了政府绩效管理法制化进程。法制化作为一种法律的实现过程，依据预期法律目的制定法律规范，从而形成法律秩序，其中法律规范的制定成为法制化的重要标志。法律规范的制定需要立法的准备和规划，而这一阶段工作做得好与否，直接关系到法的价值能否实现，法的质量和实效性如何。在我国法的制定过程中，立法准备阶段几乎起到决定性作用[19]。

目前，五种政府绩效管理模式中，青岛市自1998年创造性地将督查工作与目标绩效管理相结合、考绩与评人相结合，形成了“青岛模式”，2006年开始引入公众评议主体实施“民考官”，并委托独立的第三方组织实施，形成了制度设计和实践经验。青岛市却一直未有立法准备，因而其法制化程度明显低于同样有长期实践经验但有明确法制化准备和立法规划的福建省和杭州市。

四、我国地方政府绩效管理展望

基于前文所述，我国地方政府绩效管理实践源于自发性探索，但其发展受到党中央执政理念变化和政府绩效管理理论的双重影响，目前也呈现出趋同化的趋势。从未来发展趋势来看，我国地方政府绩效管理将具有以下几个特点：

一是机构专业化和技术规范化。杭州市政府绩效评估历经15年的发展，目前已设立了独立的政府绩效管理机构，使得杭州市的政府绩效管理在专业性、持续性以及社会认可度方面都具有良好的效果。此外，监察部制定政府绩效管理的指导性意见和绩效考评指标体系的基本框架，规范政府绩效评估技术和方法，将进一步推动绩效评估技术的规范化和统一化发展。

二是多元化主体参与。政府绩效管理不是封闭的政府内部考核系统，而是通过多元主体参与，以此完成政府绩效的科学测量和有效提升，实现责任型政府和服务型政府的构建。目前，五种政府绩效管理模式，评价主体都引入了政府外部的多元化主体参与，包括公众、专家学者、第三方评价机构等，不仅增加了政府的透明度，促进了政府行政责任的实现，而且为政府不断提升绩效能力，有效提高行政服务水平，提供了真实可信的信息源。因此，多元化主体参与的政府绩效管理，必将是未来我国政府绩效管理的重要趋势。

三是法制化的发展路径。我国政府绩效管理规范化和科学化发展需要法制化的保障，在依法治国的基本国策要求下，政府绩效管理中行政权力行使需要法律的约束，民主法治建设要求政府绩效信息公开成为法定性要求，以保障公民知情权和监督权的落实。此外，我国政府绩效管理法制化在理论基础准备、中央政策支持、地方政府法制化实践探索和国外法制化经验四个方面，都已具有实践可行性。

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