我国青少年心理健康教育政策的经济环境分析

王崇宝

〔摘要〕青少年心理健康教育政策受不同经济发展水平的影响，对其经济环境进行研究十分必要。青少年心理健康教育政策环境主要是指影响青少年心理健康教育政策实施的物质设施设备生产、分配、交换和消费的情况，以及资源、师资 、专家、生产力发展水平、人们心理健康需求水平等内容。研究者提出了建立心理健康教育成本分担机制、专项经费机制和监管机制的建议。

〔关键词〕心理健康教育；政策；经济环境

〔中图分类号〕G44 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1671-2684（2018）16-0017-03

一、研究背景

历史唯物主义告诉我们，社会的经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。任何一项教育政策的实施都需要经济保障，需要经济发展提供物质基础，否则就无法取得预期成效。作为教育政策的组成部分，青少年心理健康教育政策也是这样的，也需要经济发展所带来的足够的物质基础和保障。

我国心理健康教育事业可以借用赫尔曼·艾宾浩斯对心理学发展史的论断来形容——“心理学有着长久的过去，但是却只有很短的一段历史”，我国心理健康教育事业有着一个漫长的过去，但青少年心理健康教育政策却只有很短的一段历史。教育部于1999年8月13日颁布了《关于加强中小学心理健康教育的若干意见》，被认定为我国青少年心理健康教育工作的一个里程碑。随后国家在《国务院关于基础教育改革与发展的决定》《中共中央办公厅、国务院办公厅关于适应新形势进一步加强和改进中小学德育工作的意见》《中共中央国务院关于进一步加强和改进未成年思想道德建设的若干意见》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等多个文件中都对加强心理健康教育有相当篇幅的说明和强调。《中小学心理健康教育指导纲要》及其升级版《中小学心理健康教育指导纲要（2012年修订）》更是当前指导与规范心理健康教育发展的“好声音”。期间，《教育部关于地震灾区中小学开展心理辅导与心理健康教育的通知》《教育部办公厅关于公布首批全国中小学心理健康教育示范区名单的通知》《教育部办公厅关于实施中小学心理健康教育特色学校争创计划的通知》等专业政策的出台，为完善学校心理健康教育政策系统发挥了各自作用，更为开展心理健康教育提供了标杆和榜样。

这些政策的实施、执行都离不开足额经费、充分的物质保障，否则就会寸步难行，无论这些经费、物质基础是隐性的投入还是显性的保障。一项好的心理健康教育政策并不在于它设想得有多么美好，也不在于制定者提出的预期目标有多么高，而是取决于这一政策的实施成本社会、政府、学校等政策实施主体是否可以承担。显而易见，对青少年心理健康教育政策的实施、执行，一旦超过经济发展水平的预算、投入，就无法达到预期目标，甚至会阻碍教育改革与发展。这就需要对心理健康教育政策所生存的经济环境进行必要分析。

二、青少年心理健康教育政策的经济环境

所谓经济环境是指对政策系统有重要影响的各种经济要素的总和，主要由社会生产力和社会关系的发展状况构成，包括生产力的结构、性质（科技发展、国民收入、资源分配等）和生产资料的所有制形式（个人所有、集体所有、国家所有等）。经济环境是人类社会生活中最基本的环境。政策系统不可能超越经济环境所提供的条件和要求。只有正确地认识经济环境，才能有效制定和执行公共政策[1]。教育政策运行的经济环境是指一定社会中影响教育政策运行的物质资料生产、分配、交换和消费的情况，以及资源、人口、生产力发展水平、人们生活水平等内容[2]。参考这一定义，研究者试着对青少年心理健康教育政策经济环境进行定义。笔者以为，青少年心理健康教育政策经济环境主要是指影响青少年心理健康教育政策实施的物质设施设备生产、分配、交换和消费的情况，以及资源、师资、专家、生产力发展水平、人们心理健康需求水平等内容。它主要包括了影响心理健康教育政策实施的经济发展水平与经费投入情况等。

黨的十九大报告提出，十八大以来的五年，我国经济建设取得重大成就。发展理念、发展观念、发展方式、发展质量和发展效益都在不断提升。经济保持中高速增长，在世界主要国家中名列前茅。可以说，青少年心理健康教育政策实施、执行所处的经济发展水平是十分优越的。各级地方政府也非常重视，培育名师、设咨询室、开展活动，个体咨询与团体咨询结合开展，政府、社会与校园相向而行。教育部制定《中小学心理辅导室建设指南》就是重视心理健康教育的突出表现，为心理健康教育政策的执行提出了明确的物质要求。

三、需求经费投入：基于心理健康教育专业政策文本的分析

自1999年至2015年，主要有7个心理健康教育专业政策文本。就中小学生来说，开展心理健康教育、实施心理健康教育政策需要经济保障，无论是开展心理健康专业师资培训、课程研发、心理咨询室建设，都与这些政策所处的经济环境无法分割、不能分离。这七个心理健康教育专业政策文本关于经费投入的内容分别如下。

1999年8月13日，由教育部颁布的《关于加强中小学心理健康教育的若干意见》要求，各级教育行政部门和学校要积极为心理健康教育创造必要的条件，大中城市具备条件的中学要逐步建立和完善心理咨询室（或心理辅导室）。除了教师辅导参考用书外，不要编印学生用教材，更不能要求学生统一购买教材。该文本要求大中城市具备条件的中学建立专业心理辅导部门，没有延伸到小学学段，没有从学生教材方面提出支持。这与当时的经济发展水平有着直接关系。

2002年8月，教育部颁布《中小学心理健康教育指导纲要》要求，要创设符合心理健康教育所要求的物质环境、人际环境、心理环境。统筹安排中小学专职心理辅导教师专业技术职务评聘工作。根据学校实际可以聘请一定数量的兼职教师或心理咨询人员。大中城市具备条件的中小学校要逐步建立和完善心理咨询室（或心理辅导室），配备专职人员。严格遵循保密原则，谨慎使用心理测试量表或其他测试手段，不能强迫学生接受心理测试，禁止使用影响学生心理健康的仪器，如测谎仪、CT脑电仪等。该文本明确提出创设物质环境的要求，设立心理咨询室的要求从初中延伸到了小学，并对心理健康教育从业教师提出了评聘支持。

2008年7月23日，教育部下達《关于地震灾区中小学开展心理辅导与心理健康教育的通知》要求，灾区各级教育行政机构要有部门负责这项工作，并提供人财物的保障。这一文件是在“5·12”汶川特大地震发生下，为了让灾区中小学生更好地应对灾难带来的心理应激创伤，度过心理志愿服务应急期后的中小学如期开学而出台的。其对“提供人财物的保障”的要求为地震灾区的学生特别是如期开学提供了必要支持。

2012年11月22日，教育部下达的《关于推荐首批全国中小学心理健康教育示范区的通知》在“经费保障”上要求，行政区域内政府、教育行政部门有专款支持学校开展心理健康教育工作。行政区域内90%以上学校设置了心理健康教育辅导室等专门场所。该文本对中小学生心理健康教育的经费保障提出了要求，虽然没有提出资金额度、占比、出处，但这是教育行政部门第一次明确提出经费保障的要求。

2012年12月7日，教育部出台的《中小学心理健康教育指导纲要（2012年修订）》要求，加快制度建设、课程建设、心理辅导室建设和师资队伍建设。谨慎使用心理测试量表或其他测试手段，不能强迫学生接受心理测试，禁止使用可能损害学生心理健康的仪器，要防止心理健康教育医学化的倾向。大力开展心理健康教育教师培训。加强心理健康教育材料的管理。这个《纲要》是对2002年8月指导纲要时隔十年的修订，既是基于心理学、教育学等理论的不断发展，更是基于经济发展水平的变革。制度建设、课程建设、心理辅导室建设和师资队伍建设，以及心理测试量表、心理健康仪器研发，都离不开经济保障。这个文件把心理健康教育政策对经济基础、物质保障的要求渗透在了字里行间之中。

2014年3月14日，教育部下达了《关于实施中小学心理健康教育特色学校争创计划的通知》，对争创心理健康教育特色学校的单位提出了“条件保障”要求，具体是：配齐配好老师；加强培养培训；保障教师待遇；加强阵地建设；加大经费投入。这五个条件均是指向经费、资金的，尤其是“加大经费投入”明确规定，设立心理健康教育专项经费，纳入学校年度经费预算，原则上每年学生人均心理健康教育经费不低于10元，保证心理健康教育工作的正常开展，这是首次对心理健康教育经费定标准。

2015年7月29日，教育部出台的《中小学心理辅导室建设指南》中对“经费投入”要求：学校应设立心理健康教育专项经费，纳入年度经费预算，保证心理辅导室工作正常开展。心理辅导室应免费为本校师生、家长提供心理辅导。这个文件的指导意义、实践意义、规范意义远远大于象征意义、号召意义，即便没有对经费标准提出要求，也对心理辅导室建设的“基本设置”提出了具体要求，从基层学校、基层教师的角度来说，这比表面上强调加大心理健康教育经费投入更具实效、更有应用价值。

对这七个专业政策文本进行梳理，发现我国政府在不断调整对青少年心理健康教育工作的经费措施，以确保经费投入。可以看出，我国青少年心理健康教育经费的来源主要是由财政投入为主，社会投入较少参与。另外，除了特色学校争创计划中明确了经费保底额度、生均标准，其他的文本大都是通过对教师培训、仪器配备等方面实现经费投入，即使在心理辅导室建设指南中，也仅仅是提出要设立专项经费，都未明确提出经费额度、经费标准。这样一来，心理健康教育经费除了在要创建心理健康教育特色学校中才有凸显外，其他都没有明确的政策刚性要求，可操作、可调控的空间比较大，不利于心理健康教育工作开展。

四、关于青少年心理健康教育经济环境的改进建议

第一，进一步明确青少年心理健康教育经费投入主体责任，建立合理的成本分担机制。综观各青少年心理健康教育专业政策文本，可以发现目前我国主要实行的是以政府财政为主体，学校、个人为辅的成本分担机制。但由于地区经济发展水平、经费投入主体重视程度、教师工资收入、素质教育政策执行力度等因素的不同，青少年心理健康教育政策的实施出现差别。建议根据地域的实际情况，制定富有弹性、科学合理的成本分担机制，鼓励吸纳各级各类社会单位、个人承担一定的心理健康教育成本。

第二，落实好青少年心理健康教育专项经费制度。建议在年度教育经费预算中，单独列出心理健康教育专项经费，遵循先有预算、后有支出的原则，严格执行预算，并确保专款专用、不得挪作他用。同时，对心理健康教育专项经费预算进行全过程动态监控，逐步建立健全预算绩效管理体系，增强心理健康教育经费预算执行的严肃性，提高心理健康教育经费预算执行的准确率。

第三，建立相应的监督机制，确保心理健康教育经费的每一分真正用到位。成立心理健康教育专项资金的监管机构，监督相关部门严格按照相关文件规定的比例与标准进行拨款。同时，协调审计部门或组织会计师事务所等第三方机构，对心理健康教育使用情况进行审计、监管，确保真正把心理健康教育经费的每一分钱都用在学生身心健康成长的刀刃上，切实提升心理健康教育质量。

注：本文系2015年度山东省青少年研究规划课题“我国青少年心理健康教育政策环境分析研究”（批号：SDYSB150212）阶段性成果。

参考文献

[1]谢明.公共政策分析概论（修订版）[M].北京：中国人民大学出版社，2011.

[2]褚宏启.教育政策学[M].北京：北京师范大学出版社，2011.

（作者单位：山东省烟台经济技术开发区教育体育局，烟台，264006）