完善我国应急管理法律法规体系

文/中国安全生产科学研究院

中国安全生产科学研究院通过对我国应急管理现有法律法规的分析，总结出我国应急管理法律体系建立方面存在的不足，并提出改进建议。

自1949年新中国建立迄今，为满足频繁发生的各类突发事件应急管理需求，我国政府相应地制定了一系列的法律、法规、规章等文件，初步形成了覆盖各个层面的应急管理法律法规体系。

我国应急管理法律法规现状

《宪法》

我国宪法中的条款确立了应急管理法制的基本原则。如将“国家尊重和保障人权”写入宪法，并对公民的权利和义务进行了列举，为应急管理权利保障原则确立了宪法依据，同时也确立了公共利益原则等。其他法律、法规是根据宪法制定此方面的规范。

应急管理相关法律

图1 我国应急管理法律架构图

图2 中国应急管理领域法规架构图

我国应急方面的法律27余部（见图1），包括综合性法律、专项法律和相关法律。《突发事件应对法》是应急管理的综合性法律。《突发事件应对法》共 7 章 70 条，主要规定了突发事件应急管理体制，突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等方面的基本制度，并与宪法规定的紧急状态制度和有关突发事件应急管理的其他法律衔接。专项性法律约22部，涉及安全生产、消防火灾、地震、防汛抗旱、其他相关行业领域。相关性法律约4部，包括《劳动法》《工会法》《刑法》《红十字会法》等相关规定。

应急管理法规体系

行政法规指由国务院制定颁布，为执行法律和实施行政管理职权的具体规定。应急管理领域行政法规约55部（见图2）。行政法规主要包含综合性法规和专项性法规。综合性法规约1部，这类法规主要有《突发公共卫生事件应急条例》等。专项性法规约54部，主要涉及安全生产、消防火灾、地质地震、防汛抗旱、救灾减灾及其他相关领域，这类法规主要有《安全生产许可证条例》《矿山安全法实施条例》《草原防火条例》《地质灾害防治条例》等。

我国应急管理法律法规制度存在的弊端

我国应急管理法制建设虽然取得了很大成绩，但应急管理法律制度还不够完善，仍然存在弊端，主要有以下5个方面。

立法层次偏低 分散立法 缺乏协调统一

一是我国《宪法》只规定了紧急状态的决定和宣布机关，没有规定何为紧急状态以及紧急状态之下的相应制度。因此，需要在实体法律层面规范化、具体化。

二是尽管《突发事件应对法》已经出台，为我国提供了应急管理的基本法律，但就目前我国对应急管理的总体形势要求而言，立法中应急法律的比重相对偏轻，法规的位阶层次较低，更多的是行政法规和规章以及地方立法。

三是我国应急管理的法律、法规有几十部之多，应对突发事件的处置规定分散在十几部甚至几十部法律、法规之中，它们之间既独立，又交叉，冲突之处在所难免。这种格局容易导致部门之间、地方之间、上下级行政部门之间缺乏有效的沟通和协作，并造成法律适用上的混乱局面，影响法律、法规的有效执行。例如，水资源及防洪这一类突发事件的法律有《水法》《防洪法》《防汛条例》《水库大坝安全管理条例》等。再加一部广泛适用的《突发事件应对法》，还有其他部门规章、众多的地方性法规。在水患预防、应急时，面对如此多的法律文件，执行部门往往难以依法作出最有效的选择。

法规体系不健全 存在许多空白

首先，应急管理法律体系中缺乏应对严重突发事件的《紧急状态法》。现有的《突发事件应对法》把“紧急状态”从“突发事件”中分割出去，“突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾害、公共卫生事件和社会安全事件”，并不包括引发紧急状态的特别重大突发事件。其次，灾害救助、灾害保险应急中征收征用及其补偿等诸多法律还存在空白，实际应急管理中的许多问题无法可依。《突发事件应对法》是带有基本法性质的法律，目前并没有对我国应急管理的法律规范作出全面整合，也没有涵盖所有类型的应急管理，缺乏公共危机处理的基本原则和具体的整合措施，因此，该法尚不是完整的应急管理的基本法。另外，一事一法的做法往往造成立法重复，进而造成资源浪费。

重事中处置 轻事前预防和事后救助补偿

突发事件的应对工作包括事前预防和准备、事中应急处置及事后恢复和救助3个部分。多数单项立法的核心内容是对突发事件的事中处置，具体规定了应对组织和应对措施，欠缺对事前预防和灾后恢复、补偿、救助的规定，或者虽然有规定，但都是原则性的规定，缺乏具体实施细则、办法。《突发事件应对法》虽然在一定程度上改变了这种状况，立法构架以3个部分为主线，遵循“重在预防，体现出关口前移、防患于未然的立法思路”并分别作出规定，但是该法仍然欠缺对事后的恢复、重建和救助的具体规定。

应急管理的权力监督机制和公民权利救济机制不完善

分散型的应急管理机制很容易使政府在处理突发事件中的自由裁量权过大，多数突发事件应急管理立法虽然授予政府相关部门紧急处置权力，但是忽视了对紧急处置权力的控制和对紧急处置权力造成的伤害后果的救济途径，公民无法根据统一有效的法律来对抗政府滥用行政紧急权力的行为，不利于保护公民的权利。现有的专门立法中虽然也有保护人民生命财产安全等相关规定，但总体上权利保障的立法目的不清晰，欠缺权利保障制度。对公民的权利保障没有标准，很容易造成公民权利在紧急状态时期遭受各方面的侵害而无法获得法律上的有效救济。

在应急管理过程中 非政府性力量参与不足

现行立法主要规定了政府如何组织实施事中处置及事后恢复和重建工作，对如何调动社会力量，如何充分发挥公民自救的作用，只有一些原则性的口号，对社会力量参与事后重建工作等欠缺规定。对于保险补偿和民间救助，我国目前还缺乏更加明确的法律法规要求，金融保险机构、慈善机构、志愿者组织、行业协会、大型企业等非政府性机构、单位在突发事件的预防、应对、处置和救助方面尚未能发挥最大功效。

完善我国应急管理法律法规体系的建议

强化应急法制建设 建立较为完备的应急法律规范体系

完备的应急法律规范体系的衡量标准主要有2点：一是能够涵盖重要的突发事件，二是应急法律规范之间的协调统一。因此，首先要加快应急法制建设进程，建立层次较高的应急法制体系，继续在重要领域加快应急法制立法进程，填补立法空白。如抓紧研究制定应对紧急状态的《紧急状态法》，制定《恐怖事件应对法》《国防动员法》等法律，抓紧出台《突发事件应对法实施细则》等。其次，要系统规范现有应急管理法律制度体系。包括修改法律、废止法律或某些条文、进行法律解释等，从而消除不同法律法规之间的冲突和矛盾，克服应急管理法律规范之间不衔接、不统一的弊端，突破地方利益和部门利益之间的局限性，实现应急管理法律规范的协调统一。

健全突发事件的救助和补偿制度 制定《灾害救助和补偿法》《灾害保险法》等法律

我国单行法律立法思路是一事一立法，但在灾害的处置方面，欠缺对各类突发事件的救助、补偿的规定。《突发事件应对法》虽然分3个阶段立法，但仍未能具体规定救助和补偿等问题。在“一事一立法”的立法思路的基础上，应当引入“一阶段一立法”机制，健全现行应急管理法律制度，应制定专门的法律，补充对突发事件中的政府行为引发的私人补偿问题的规定。对救助和补偿进行专门立法，既可以完善突发事件应急管理法律体系，又可以更好地应对各种类型的突发事件和保护公民合法权益。

完善应急程序 加强权力监督机制 权利救济机制建设

当前应急管理法律要求行政主体在应对突发事件时可实施应急管理措施，及时、有效地应对突发事件。与此同时，为防止滥用行政权力，规制行政紧急权力，制定出具有程序性、适当性、现实性、专属性的具体规定。在政府需要动用社会资源应对突发事件时，可以及时采取所需的各种应急措施，但必须予以充分的救济，这些需要有相应的法律救济机制作为保障，确保公民的基本权利得到有效保护。行政权力特别是行政紧急权力必须受到有效的规制并能有效的运行，才能更好地完成突发事件应对工作。

完善应急管理组织的制度建设明晰中央政府与地方政府各自的权责 建立行政机关之间的协调与合作机制

突发事件的应急管理工作通常需要快速反应，要想有效地应对，就必须明确不同机关的职责。因此，各国立法都明确规定了各机关在突发事件应急管理中的职责，而我国立法中对政府机关之间的关系只采用原则性规定，没有明确规定中央政府与地方政府的职责，地方政府之间、部门之间的职责。一是应明确规定中央政府与地方政府的职责，以及地方政府之间、部门之间各自的职责；二是应制定突发事件应对中的行政协助制度，该制度主要包括将行政协助明确为被请求机关的义务、协助发生的情形、协助产生的费用负担、协助产生的法律责任承担等内容。

重视非政府力量的参与 将之纳入应急管理体系中

突发事件是人们的共同灾难，应当调动国际、国家、社会、个人力量进行应对，以最少的成本将损失降至最低。突发事件应对和灾害重建是一项巨大工程，单凭政府的力量无法完成，需要各方面力量进行充分协作，在各自领域发挥其独特作用，全面减少灾害损失，保障公民权利。政府应当在应急管理工作中发挥主导作用，把握全局。在此前提条件之下，应当积极组织和发挥非政府力量在应急管理工作中的作用。