专项治理 排查整改事故隐患——记山东省涉氨制冷企业液氨使用专项治理工作

文/山东省安全生产监督管理局

从2013年9月开始，山东省深化涉氨制冷企业液氨使用专项治理行动，到2017年底，实现了“取缔关闭一批不具备安全生产基本条件的非法违法企业，治理整改一批液氨使用存在安全隐患的企业，提升一批安全管理基础较好的企业”的目标。2014年以来，全省涉氨制冷行业领域安全生产形势稳定，连续4年无死亡事故。

山东省安监局工作人员进行执法检查，加强涉氨制冷企业安全监管

山东省从2013年9月开始，深化涉氨制冷企业液氨使用专项治理行动。全省先后关闭、转产或者转换制冷方式涉氨制冷企业2 836家，企业数量由2013年底的8 056家减少到2017年底的5 220家；规模以上企业数量由2013年底的865家增加到2017年底的1 013家；先后创建一级安全标准化达标涉氨制冷企业2家、二级53家、三级900多家。通过专项治理，推动企业排查整改了大批事故隐患，安全管理水平明显提升。

明确职责推动部门落实监管责任

2013年底，山东省政府安委会下发了《关于加强涉氨制冷企业安全管理工作的通知》（简称《通知》），明确了有关部门对涉氨制冷企业的监管职责。各级政府安委会办公室定期调度有关部门的工作情况，有效推动了部门监管责任的落实，形成了齐抓共管的工作格局。

《通知》明确，安全生产监督管理部门负责涉氨制冷企业的安全生产监督检查，并依法做好涉氨制冷企业的建设项目安全设施、职业卫生“三同时”监管，危险化学品重大危险源监督管理，氨制冷设备运行操作、安装与维修作业人员的培训考核发证管理等工作。商务等部门负责所属行业内涉氨制冷企业的安全生产监督管理，对企业贯彻落实安全生产法律、法规、标准、规范情况进行监督检查。公安消防部门负责涉氨制冷企业消防安全监督管理工作，依法对涉氨制冷企业建筑工程进行消防审核、验收。住房和城乡建设部门负责涉氨制冷企业规划审批和房屋建筑、施工许可、拆除等环节的安全生产监督管理工作。工商部门负责依法办理涉氨制冷企业工商登记注册，取缔无照经营行为。质监部门负责涉氨制冷企业特种设备的安全监察工作，依法对涉氨制冷企业的特种设备注册登记、检验、特种设备作业人员持证、安全技术档案等进行监督检查。其他相关部门按照职责分工加强对涉氨制冷企业安全监督管理工作。

山东省开展速冻食品、载货汽车行业“双重预防体系”建设观摩推广会

2015年，山东省政府安委会专门下发《关于开展涉氨制冷企业安全隐患分类评估深化安全专项治理工作的通知》，组织各级公安消防、质监、安监、国土资源、城乡规划、住房建设、环境保护、气象、工商等部门和涉氨制冷企业的行业主管部门，按照职责对涉氨制冷企业消防安全、特种设备管理、危险化学品使用、土地、规划、工程建设、环境保护、雷电防护、工商登记等方面的问题和隐患进行全面排查治理，发现各类问题和隐患7万余条，由相关部门督促企业认真整改。通过各部门综合发力，促使大批安全条件较差的企业退出涉氨制冷行业领域，共计关闭和转产1 271家，有效改善了全省涉氨制冷企业的安全状况。

加强指导提高安全技术改造成效

2014年，针对全省涉氨制冷企业安全设施欠缺较多、安全管理水平参差不齐的状况，省安监局组织省轻工业安全管理协会和各级安监部门，进行了为期4个月的全面调查，基本摸清了涉氨制冷企业的底数、安全现状和主要问题，形成专题调研报告。据此，省政府安委会办公室制定了《关于进一步加强涉氨制冷企业液氨使用安全管理工作的指导意见》，提出了深化氨制冷系统重大危险源、重点装置设施和关键环节专项治理等14条措施意见，指导专项治理行动。

全省各地认真学习宣贯原国家安全监管总局发布的有关文件和技术资料，结合本地实际，研究制定了一系列实施细则、改造方案和指导意见，提高了工作成效。

青岛市制定出台了《青岛市涉氨制冷企业液氨使用重点区域隐患整改技术指导细则》(试行)，提出了涉及氨直接蒸发的成套快速冻结装置、人员密集的加工间、控制室、制冷机房和液氨储罐等重点区域和重要装置设施的隐患整改技术指导。主要要求在人员集中区域的涉氨系统冷媒置换，液氨工作区域的隔离，涉氨制冷安全系统自动化（PLC）管理等。

威海市通过开展重点隐患整改试点工作，引导企业采取“移”“换”“装”“测”等工程技术措施，彻底整改各类安全隐患。“移”，将供液、回气管及集管等事故易发部件移至车间外，避开人员密集区；“换”，将单冻机集管和支管更换为低温下耐冲击性更高的18-8奥氏体不锈钢等材料；“装”，在单冻机调节站上安装压力表，在回气集管上安装安全阀；“测”，对所有的焊接接头、角焊缝进行全面检测等措施，消除快速冻结装置安装缺陷。

日照市岚山区政府制定了全区涉氨制冷行业发展规划，划出专门区域作为涉氨冷链物流园区。目前，一期工程（冷冻冷藏库）已经建成投用，有280多家涉氨制冷企业签约入驻，这些企业的原有冷库将分期分批关闭拆除。

突出重点狠抓两类重大隐患整改

涉氨制冷企业两类重大隐患整改目的，一是包装间、分割间、产品整理间等人员较多作业场所，严禁采用氨直接蒸发制冷的空调系统；二是快速冻结装置必须设置在单独的作业间内，且作业间内作业人员不得超过9人。从2014年开始，山东省按照《国务院安委会办公室关于继续深入开展涉氨制冷企业液氨使用专项治理的通知》（安委办〔2014〕10号）要求，始终将两类重大隐患治理作为每年的工作重点，强力整治。

强化执法处罚和跟踪督办。对存在两类重大事故隐患的，坚决依法责令停产停业整顿，实行挂牌督办，整改验收不合格的不得恢复生产；对逾期仍未整改完成的，提请当地政府依法予以关闭。

发挥新闻媒体监督作用。2015年以来，山东省安监局对日照、济宁等市专项治理情况进行了暗访暗查，邀请新闻媒体对重大隐患及其整改情况进行跟踪报道，并对发现的涉氨制冷企业重大隐患在省电视台“新闻联播”进行曝光。

加大安全专项资金扶持力度。2015年，山东省财政厅设立专项资金2 585万元，用于全省24个涉氨制冷重点县（市、区）的重大隐患整改工作。烟台市政府采取以奖代补的方式，奖励企业隐患整改，累计投入财政资金450余万元。青岛市各级政府共投入财政资金近1亿元，奖补企业重大隐患整改等项目。

2017年，按照全国统一部署，组织两类重大隐患整改情况全覆盖验收，各县负责每个企业的验收，实行“一企一验收表”，并由验收人员签字确认；各市负责对验收工作进行核查，并建档备查，各市县共计排查和验收包含涉及两类重大隐患涉氨制冷企业4 344家。省政府安委会办公室组织了抽查和市级交叉核验，确保两类重大隐患彻底整改。

2013年年底前，全省涉氨制冷企业中，共有采用氨直接蒸发空调系统企业147家，使用快速冻结装置企业806家，到2017年8月底前，存在的两类重大隐患全部整改完毕。

强化执法推动企业落实主体责任

专项行动开展以来，全省上下将执法检查作为加强涉氨制冷企业安全监管的主要手段，坚持凡检查必执法，切实加大依法处罚力度，严格落实“五个当场”工作制度。即：对检查发现的问题，必须当场向企业负责人反馈；能够立即整改的，必须当场完成整改；不能立即整改的，必须当场下达执法文书明确整改要求和期限；涉嫌违法的，必须当场启动调查程序，对关键性、时效性证据进行固定；属于简易处罚的违法行为，当场下达行政处罚决定。

执法检查严格执行“五个一律”，即：工商营业执照、特种设备许可证、消防审验合格证三证如有缺失者一律关闭；企业存在重大隐患无法整改的一律关闭；企业存在隐患一时难以整改的一律停产停业；企业隐患整改后申请恢复生产经营的，一律经验收合格，方可恢复生产经营；对关闭、停产停业的企业一律在媒体上公开公布。通过严格执法，强力推进国家有关专项治理措施的落实。

为有效解决各地工作不平衡、部分地区执法处罚失之于软等问题，省安监局按照省局执法人员带队，抽调市、县执法人员和安全专家参加，按照地域回避原则组成17个执法检查组的方式，于2016年、2017年，分别组织开展了全省性的涉氨制冷企业市级异地执法检查。各市也参照省局模式，先后开展县域异地执法检查，同时借鉴泰安市经验做法，组织安监、消防、质监等部门开展联合执法检查。2017年，省安监局直接组织检查的企业有376家，全省各级共计检查涉氨制冷企业4 761家，暂时停产停业156家，立案处罚255家，取缔关闭企业101家。通过严格执法检查，保持高压态势，促使企业不断强化安全意识，自觉落实安全生产主体责任。

源头防控推进“双重预防体系”建设

2016年以来，山东省通过修订地方法规和标准，培育标杆企业，广泛培训推广，组织企业辨识管控风险，大力推进安全生产风险分级管控和隐患排查治理双重预防机制建设，推动全省涉氨制冷企业安全生产关口前移，加强安全生产源头防控。

一是在食品加工、啤酒和乳制品制造以及小型冷冻冷藏库4个行业门类，选择了4家省级标杆企业进行培育，目前均已通过了省级评估验收。

二是组织标杆企业制订实施指南，按照可复制推广要求，编制规范的风险点划分、危险源辨识、风险控制措施和管控清单、隐患排查治理等内容，指导同行业企业“双重预防体系”建设，目前均已编制完成，待省质监局审查修订后以地方标准发布实施。

三是依托标杆企业开展培训推广活动，截至目前已举办3期观摩培训，共培训300多家涉氨制冷企业560多人次，今年将实现对全省涉氨制冷企业的培训全覆盖。

四是引导和鼓励标杆企业成立专业服务机构，对同行业企业的“双重预防体系”建设工作进行评估指导和技术服务，推广复制标杆企业的经验做法。

五是组织全省涉氨制冷企业，按照《国家安全监管总局关于印发开展工贸企业较大危险因素辨识管控提升防范事故能力行动计划的通知》（安监总管四〔2016〕31号），结合“双重预防体系”建设，强化较大危险因素辨识管控，提升事故防范能力。