新型城镇化视觉下地方政府体制创新研究

吴敏惠

摘 要：在当前的城市和城乡发展模式下，城市发展的动力不足，市场在资源配置中效率受行政权力的干扰和影响较大。新型城镇化背景下，需要转变原有制约城市可持续发展的体制障碍，建立市场在资源配置中的主导作用，强化社区自治和基层管理，减少政府在经济社会生活中不必要的管理负担，“十三五”期间，肇庆市把加快发展作为首要任务，重点是要构建创新型城市，发挥生态资源和土地资源优势，培育特色产业和强化区域协调，创新体制机制，强调创新体制机制的先进性。充分发挥体制创新能力，健全法律政策，完善管理体系，增强约束与控制力，推出有肇庆特色的体制机制创新模式。

关键词：新型城镇化；政府；机制体制；创新

中图分类号：F292 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2018）18-0029-02

Abstract： In the current urban and rural development model， the power of urban development is insufficient， and the efficiency of the market in the allocation of resources is greatly affected by the interference and influence of administrative power. In the context of new urbanization， it is necessary to change the institutional obstacles that restrict the sustainable development of the city， establish the leading role of the market in the allocation of resources， and strengthen community autonomy and grass-roots management， so as to reduce the unnecessary administrative burden on the government in economic and social life. During the 13th Five-Year Plan period， Zhaoqing City gave first priority to speeding up its development， with the emphasis on building innovative cities， giving full play to the advantages of ecological resources and land resources， cultivating characteristic industries， strengthening regional coordination and innovating the system and mechanism. By emphasizing the advanced nature of the innovation system and mechanism， this city gave full play to the ability of system innovation， perfected the law and policy， enhanced the management system， strengthened the restraint and control， and put forward the system mechanism innovation mode with the characteristics of Zhaoqing City.

Keywords： new urbanization； government； mechanism and system； innovation改革開放以来，中国的城镇化发展很快，城镇化在拉动经济快速增长中扮演了重要角色。以往的城镇化由于与传统的经济发展方式直接相关，使支撑城镇化发展的土地、劳动力和环境容量等传统要素的稀缺性表现得越来越突出。内外双重倒逼机制迫使我国城镇化必须转型，转型的实质就是寻找城镇化的新动力和新模式，也就是要走一条新型城镇化道路。

1 新型城镇化背景下深化体制机制改革的内在要求

《国家新型城镇化规划（2014-2020）》强调我国要走新型城镇化的道路。当前我国城镇化发展中面临的主要问题是：农业人口市民化滞后，土地城镇化过快，资源利用粗放低效，城镇空间结构不合理，资源环境和生态承载力较弱，城市管理水平低下等。探索新型城镇化，需要反思过去城镇化发展过程中存在的不足和弊端，并以更高的发展定位推进城镇化的发展和实践，即城镇化的新阶段、新模式、新动力、新战略、新目标。

新型城镇化必须坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。“新型”城镇化，其核心就是创新发展，就是要改变传统城镇化高速度、粗放型发展的固有模式，促进速度型向质量型发展的转变。其中，加强制度供给创新，在推进新型城镇化中具有基础性作用，能够从根本上释放经济活力。因此，新型城镇化背景下需要转变原有制约城市可持续发展的体制障碍，建立市场在资源配置中的主导作用，强化社区自治和基层管理，减少政府在经济社会生活中不必要的管理负担，既是新型城镇化发展的实际要求，也是推动城镇化可持续发展的必要条件。特别是打破“城乡二元结构”，城镇农业转移人口和影响城镇居民社会融合的新社会“二元结构”，更需要从完善体制机制入手，调动社会力量协调解决。

不断深化体制机制改革，强化市场机制的作用，转变政府职能等要求。深化体制机制改革，有利于破除体制机制障碍为推进新型城镇化提供强大动力；有利于进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，提高资源利用效率；也有利于肇庆市充分利用规划、财税金融、土地管理等手段，强化宏观调控推进城镇化健康发展。调整和优化当前的体制机制是中国深化改革的重要手段，也是全面推动政府管理现代化的必由之路。

2 肇庆市在新型城镇化背景下的创新体制研究

（1）肇庆市概况。肇庆市位于广东省中西部，是衔接粤港澳大湾区与大西南的重要纽带。2016年，肇庆市实现地区生产总值2084. 02亿元，比上年增长5.0%。三次产业的结构为15.4：48.1：36.5。按常住人口计算，2016年人均地区生产总值51021元。肇庆市经济发展处于广东省中等水平，与珠三角其它地市相比仍有较大的差距。并且在城市建设发展过程中，社会经济发展的面临诸多的经济和社会矛盾。城镇化发展体制机制改革滞后，行政管理体制不合理，影响肇庆市新型城镇化的健康发展。肇庆市各中小城市与小城镇难以获得充足的公共资源，城镇功能不完善，导致肇庆市域内市区、县、镇和村之间发展不协调。肇庆地区的行政管理体制难以满足城镇发展的客观需要。同时，城乡二元户籍制度阻碍农业转移人口和其他外来人口市民化。农村土地制度改革滞后削弱农民进城落户的能力。随着珠江西江经济带和粤港澳大湾区城市群建设的提出，各种要素不断在湾区集聚，肇庆成为经济快速增长的新发地区。肇庆城镇化处于全省中等发展水平，差距就潜力，为打造城市发展新引擎，走新型城镇化道路成为肇庆市必然选择。为此推动体制机制创新是肇庆推进人口城镇化转型发展，提高城镇化质量的必由之路。

（2）肇庆市体制机制创新研究。新型城镇化的发展需要创新体制机制，体制机制创新能够促进新型城镇化发展，因此两者相辅相成，共生共长。肇庆市一方面充分发挥生态资源和土地资源优势，另一方面，借助高新区和肇庆新区等重大战略平台，培育特色产业和强化区域协调，充分借助最大限度地借助重大平台实现制度创新支撑，强调肇庆市创新体制机制的可执行性。以肇庆新型城镇化“以人为核心”“布局优化”“持续发展”“存量优化”“治理革新”重要内容为原则，优化机构职能，加强平台建设，补充缺失机制，为新型城镇化注入活力和动力。a. 推动行政管理改革。加快政府职能转变完善财政政策与产业、价格、土地、资源节约、环境保护等政策的协调机制。加强政府发展战略、规划、政策、标准的制定和实施，强化公共服务、市场监管、社会治理、环境保护、空间管控等职能。按照“简政放权、放管结合、优化服务”原则，完善区-县-镇事权监管机制和动态调整机制，全面实施审批“一站式，一条龙”服务，实行“专业领导+专业人才”建设开发模式。在新型城镇化建设的大背景下，肇庆市配合大力推进实施创新驱动战略，改革科技创新体制，调整科技资金扶持方式，强化科技政策与财税、金融、人才、土地等政策衔接配套，增强耦合互促效果。实施工业发展“366”工程①加快产业强市建设，推行扶持产业用地指导意见，结合省政策提出具体的实施细则，提高产业用地利用效率和效益，推动土地集约化使用。不断优化人才发展和服务平台建设，为各类优秀的创新创业人才或项目提供支持。b. 人口市民化管理体制改革。健全城乡住房保障制度，建立多元化的住房供应体系。明确灵活就业的农业转移人口参加城镇养老保险政策，进一步提高城乡养老保险的最低标准和养老保险待遇水平。建立自愿有偿退出机制，加快推进农村集体产权制度改革。建立健全农村产权流转市场体系，探索形成农户对“三权”的自愿有偿退出机制。在肇庆新区实施村级土地资产管理公司和肇庆新区对股份总公司“两级土地股份化”实现土地增值收益分红、商业设置持续收益分红、置换商品房、帮扶再就业、农民变市民。c. 土地体制机制改革。完善农村土地产权制度改革，保护农民权益优化配置，进一步提高土地的利用效率。以肇庆新区设立为契机，践行创新发展理念，积极探索农村土地承包制度和产权制度改革，全面推进征地制度改革。根据城镇实际发展需要征用土地，规范征地程序，增加征地透明度，完善货币补偿政策，探索对被征地农民合理、规范、多元保障机制。推进城市建设、棚户区改造及土地收储等各项工作，累计完成收储土地约6.7万亩，基本实现核心区范围内全覆盖土地收储。d. 公共领域投融资体制。拓展城市建设投融资渠道，建立投融資平台，加大基础设施、公用事业领域向民间资本和外资开放的力度，鼓励和引导民间资本和外资参与能源、交通、供水、污水处理等基础设施及公共事业建设，促使公共部门与企业之间共同承担公共服务或公共基础设施建设与营运，着力提升城市建设水平，积极开展政府-私人-合作（PPP）、建设-经营-移交（BOT）、建设-移交（BT）、融资租赁等多种形式的项目融资。对此，肇庆新区城市地下综合管廊及同步道路、六大水系等一批覆盖65平方公里核心区的重点市政基础设施和公共服务配套设施项目成为地方政府和社会资本合作的典范。

3 结束语

创新是一个系统工程。包括理论创新、制度创新、科技创新、文化创新等诸多方面，还包括管理创新、产品创新、模式创新等，既与企业、个人密切相关，更与政府高联系。结合当前我国改革与发展的情况，政府将是最主要的创新主体之一，制度创新应当是最重要的创新。因此，在新型城镇化的重要阶段应因地制宜，因势利导，充分考虑地方具备的优势与不足，结合地缘文化与创新意识、政府执行力，不断探索地方特色的体制机制创新模式。

注释：

①“366”工程：打造新能源汽车、先进装备制造、节能环保3个超千亿元产业集群。引育6家年主营业务收入超百亿元企业。新增60家年主营业务收入超亿元企业。

参考文献：

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