欧元究竟有多民主？

丹尼·罗德里克

当意大利总统最近否决了五星运动党派联盟提请“欧洲怀疑论者”保罗·萨沃纳为政府财长的任命时，他究竟是维护还是破坏了本国的民主？

意大利总统塞尔吉奥·马塔雷拉及其拥护者指出，退出欧元不应由导致民粹主义联合政权上台的竞选辩论来决定，对萨沃纳的任命可能引发金融市场崩溃和经济混乱。而马塔雷拉的批评者们则认为，总统越了权，放任金融市场去否决一个高票民选政府的部长任命。

通过加入欧元，意大利向欧洲央行让渡了货币主权。它还对财政政策的实施作出了具体承诺。这些责任对意大利当局的宏观经济政策选择，构成了实实在在的限制。

这种对政策行动的外部限制，并不一定会与民主发生冲突。如果有助于实现更好的结果，那么选民有时将其束缚起来也是有道理的。因此才创设了“民主授权”原则：民主国家可以通过将某些决策授予独立机构来提升自身表现。

民主授权的典型案例，表现在急需对特定行动方案作出可信承诺的情况下，而货币政策可能是其中最明显的例子。许多经济学家都认定，将货币政策与政治压力分隔开来，将其委托给只负责稳定价格的技术专家型独立央行，是更好的选择。

从表面上看，欧元和欧洲央行都可以被视为解决欧洲背景下通胀难题的办法。它们保护了意大利选民免遭本国政治家那些适得其反的通胀倾向荼毒。然而，欧洲局势的某些特质，使得民主授权的说法反倒让人生疑。

首先，欧洲央行是一个国际机构，对整个欧元区而不仅仅是意大利的货币政策负责。因此，它对意大利经济形势的反应，必不如一个完全从属于意大利但同样独立的央行。

欧洲央行选择自身通胀目标这一事实，加剧了这个问题。该通胀目标在2003年最后定义为“在中期内保持低于但接近2%的水平”。

人们很难证明，将通胀目标授权给非民选技术专家去制定的做法是否正确。欧洲央行在欧元危机后，取消通胀目标来协助南欧各国进行竞争力调整的做法，在经济学上是正确的。而与“政治责任”分隔开来的做法，在这种情况下则可能是件坏事。

正如英国央行前任副行长保罗·塔克在其新近出版的重要著作中所讨论的那样，民主授权是需要精确拿捏的。政策目标与其实施方式之间的区别需要明确。只要它们涉及几个矛盾目标（例如就业与价格稳定）之间的分配后果或权衡，政策目标就必须通过政治来确定。而授权最靠谱的地方，则是在执行那些已经在政治上确定了目标的政策。

塔克也正确地指出，很少有独立机构是谨慎地立足于已通过民主合法性考验的那些原则。

在向國际机构或条约授权的情况下，这种缺点则更为严重。这些国际经济承诺往往不是为了解决国内民主失败问题，而是为了企业或经济利益，还会破坏国内社会的讨价还价机制。欧盟的合法性缺陷，源于人们普遍怀疑其体制安排已经从民主远远倒向了经济利益。当马塔雷拉引用金融市场的反应来支撑对萨沃纳的否决时，他的行为其实更强化了这些怀疑。

如果欧元—甚至欧盟本身—想要同时保持存续性和民主，其政策制定者们就必须更加密切着眼于将决策委托给非民选机构的苛刻条件。这并不意味着他们要不惜一切代价抵制向超国家机构让渡主权。但他们应该认识到，经济学家和其他技术官僚的政策偏好，很少能赋予政策足够的民主合法性。唯有此举真正能改进各个民主国家的长期表现（而不仅仅是服务于那些全球精英的利益）时，才是推动这类主权授让之时。