准市民包容性发展的内涵、经济问题与对策

2018-06-25林怡婧

现代营销·经营版 2018年5期

摘要：我国城镇化正处于快速发展阶段，准市民的包容性发展也因此成为当下社会关注的重要话题。准市民的包容性发展理论强调发展主体全体性、发展内容全面协调性、发展过程公平性及发展成果共享性。当前我国城镇化存在地区发展失衡、发展成果分配不均、发展过程不平等以及生态環境恶化等现象。因此，改善收入分配制度、户籍制度，加大生态文建设，完善政府职能对准市民的包容性发展以及推进城镇化具有现实意义。

关键词：包容性发展；准市民；发展失衡；均等化

一、引言

“十三五”规划提出“在提高发展平衡性、包容性、可持续性的基础上，到二〇二〇年国内生产总值和城乡居民人均收入比二〇一〇年翻一番”的目标时，首次将包容性发展写入五年规划中。包容性发展的内涵贯穿于新型城镇化的各项建设，是达到发展的目的、推动人的全面发展和社会的全面进步的重要要求。

我国正处于实施“十三五”规划承上启下的关键年，2017年我国城镇化率达到58.52%[1]，是决胜全面建成小康社会阶段及城镇化深入发展的关键时期。十九大报告中指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾也发生转变，这对提高新型城镇化的质量提出更高的要求。从各国城镇化历史可知，一国在城镇化过程中必然伴随着大量劳动人口的转移，准市民是农村劳动力向城市转移过程的产物，是指以非农收入为主、较长时间居住在城市如6个月以上、未取得城市户籍仍保留农村土地的人[2]。他们大多在城市从事第二、三产业生产，但户口留在农村，身份上仍是农民。作为城镇化的主体，准市民的包容性发展成为影响我国城镇化进程的主要因素。因此探析准市民包容性发展的内涵，研究当前制约准市民包容性发展的问题对加快我国城镇化发展具有现实意义。

二、文献综述

随着我国以“人”为核心的新型城镇化的推进，准市民的发展问题备受关注，研究成果日益丰富。

准市民指走上城市化道路的农民，在中国特指乡镇企业从业人员和进城务工经商的农村人口（吕世辰[3]，2011）。从身份和职业角度看，他们是从农民转向市民的过渡群体（朱力[4]，2000），在研究中被细分为农业劳动者、失地农民、“城中村” 村民、农民工四大群体（刘玉侠[5]，2011）。准市民包容性发展受多重因素影响，社会条件与城乡二元结构形成的福利差异与排斥是阻碍市民化的两大障碍（邹农俭[6]，2001）。准市民属于流动人口，他们在流入地的居留决策将更多地取决于其在流入地的收益和定居成本（朱宇[7]，2004），收入是影响农民市民化的一大因素，增加收入、缩小收入差距是农民实现市民化的基础（唐根年等[8]，2006）。此外，劳动力能力、信息障碍、社会偏见及社会制度等同样是影响农民市民化的主要原因（蔡昉[9]，2001）。因而实现准市民包容性发展需要多方共同努力。

三、准市民包容性发展的内涵

“包容性”理念源起于亚洲开发银行提出的“包容性增长”概念，胡锦涛同志于2011年的博鳌亚洲论坛上正式提出包容性发展的概念，强调“在经济发展的同时，要获得社会的发展和人的发展”。亚洲开发银行、欧盟等组织已将包容性发展的思想写进了2020 战略框架中。包容性发展理论耦合政治经济学的均衡发展思想，其作为一种更加全面、更趋公平，同时也是更具人文关怀、更具有可持续性的新发展理论和战略，包含着极为丰富的理论内容和思想内核。[10]对于中国来说，包容性发展将使经济发展回归“以人为本”的增长本意，即发展的目的不是单纯追求GDP 总量的增长，而是使经济的增长和社会的进步以及人民生活的改善同步进行，并且追求区域间增长协调和经济增长与资源环境的协调。[11]

1、包容性发展强调发展主体全体性

从国民经济发展角度上看，包容性发展包括但不仅限于关注弱势群体的发展，其要求所有国民参与发展活动中，最终达到全民的全面发展，这也是实现发展成果共享的基础。从准市民群体的角度而言，由于准市民长期以来受户籍制度、城乡二元结构等因素的制约，他们的发展能力较差，所享有的发展机会较少，因而在社会整体发展中受到更多关注。在外界环境对其提供机会与政策性支持等条件下，全体准市民群体应积极参与其中，努力提高自身发展能力，避免出现对社会救助形成过分的“福利依赖”，防止出现“搭便车”、不劳而获的现象出现，否则发展成果利益共享便毫无意义可言。

2、包容性发展强调发展内容的全面协调性

包容性发展强调全面性与协调性，主要体现在不仅要求经济水平的提升，还强调以人的发展为中心，实现人与社会协同发展、人与自然可持续发展等方面。首先，包容性发展的基础是经济发展。若无经济发展做成社会财富“大蛋糕”，准市民的包容性发展便无从谈起。将“蛋糕”做好做大，才能从质、量上为分配均等化提供物质条件。其次，过去片面追求经济发展导致社会建设滞后于经济增长，包容性发展要求政府加快教育、卫生等公共服务建设步伐，提升社会保障水平，从而使人与社会协同发展，推动经济社会的全面发展。再次，包容性发展是一种可持续发展。良好的生态环境是包容性发展的持续保障，应摒弃过去以环境恶化为代价的“粗放型”发展模式，实现环境与经济协调发展。

3、包容性发展强调发展过程的公平性

发展过程的公平性是包容性发展的本质要求。胡锦涛同志提出，我们应该坚持社会公平正义，着力促进人人平等获得发展机会，逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，不断消除人民参与经济发展、分享经济发展成果方面的障碍。[12]包容性发展中机会公平与规则公平是相辅相成的，机会是参加某种活动的权利，当机会成为稀缺资源时，就应由相应的规则来配置，而不能由特权来赋予。发展过程的公平性强调人人都享有参与社会发展的权利公平，一方面要求建立公平的发展平台，保障全体人民都有机会参与到社会发展中。另一方面要求规范社会的运行规则，依法开展各项活动，以充分保证公民参与经济建设过程的公正性。

4、包容性发展强调发展成果的共享性

包容性发展的重要目标是实现发展成果共享，最终逐步实现全体人民的共同富裕。包容性发展理论的成果共享具有三大含义：一是人人享有发展成果，基于发展主体的全体性，就要求发展成果要能够惠及全体人民。二是坚持分配公平，包括收入分配公平、各类公共服务供给的可及性、各项政策制定的公正性等等，在按劳分配的基础上注重特殊群体的需求，适当倾向于对弱势群体的政策倾斜，缩小贫富差距，从而保障公民参与经济发展的积极性，促进城镇化进程的推进。三是通过经济成果共享的方式进一步拉动内需，提高国内居民的消费支出，缓解我国经济过度依赖出口的问题，进而提升我国经济发展的自主性。

四、准市民包容性发展的现存问题

（一）地区间发展失衡，城乡发展程度存在明显差异

改革开放40年来，随着我国社会经济的迅猛发展，城镇规模不断扩大，城镇化质量也不断提升，但我国地区发展不平衡问题以及城乡二元结构仍然存在。相比之下，东部地区的城镇化发展水平高于中西部地区，农村地区的发展明显落后于城市，这直接导致居住于不同地区的准市民发展过程的不公平。

图1 2007-2016年我国城乡劳动力数量变化情况

我国东、中、西部的自然环境差异显著，地区间经济发展不平衡，城镇化发展程度也存在明显差距。2015年我国东部城镇化率达到68.29%，中部地区城镇化率为53.23%，西部地区为48.25%。[13]东部地区的城镇化率比西部地区高出20.04%，城镇化规模呈现东密西疏、由东向西逐级递减的分布特征。东部享有的社会资源明显优于西部地区。此外，城乡发展程度也存在明显差异。由图1可看出我国农村劳动力大量流入城镇，准市民群体不断壮大，农村土地大量荒废，部分地区在城镇化建设过程中大量占用耕地来拓宽城市面积，使得空心村的现象愈发严重，准市民子女中的留守儿童的教育问题与空巢老人的养老问题亟须解决。并且，受限于我国二元户籍制度，准市民在城市中的社会保障尚未能落实到位，准市民未能享有与市民同等水平发展机会，而农村耕地减少的速度快于准市民市民化进程，这二者间的矛盾将加剧城乡发展的差距。

（二）发展成果分配不均，收入分配差距显著

收入分配是否均等是衡量城镇化发展成果共享的重要指标。从宏观上看，我国城乡居民人均可支配收入逐年上涨，但城乡居民的收入差距也在逐年拉大，2016年农村居民的人均可支配收入为12363.4元，城镇居民的人均可支配收入为33616.2元，是农村居民的2.72倍。准市民的收入大多屬于中低水平，以农民工为例，2016年我国月人均GDP达到4493.5元，而同年我国农民工平均月收入为3275元，月均收入水平居于全国平均水平之下。农民工为城市建设做出巨大贡献，他们大多从事二、三产业生产，工作强度较大、危险性较高、环境较差，其劳动创造成果与报酬不成比例，无法均等享受发展成果。农民工所从事工作的安全系数低，但由于自我保护意识较弱，往往忽视签订劳动合同的必要性，数据显示，2016年与雇主或单位签订了劳动合同的农民工比重仅为35.1%，比上一年下降1.1个百分点，导致其权益难以得到保障，制约了农民工的包容性发展。

图2 改革开放以来我国城乡居民人均可支配收入变动情况

（三）发展机会不平等，社会发展滞后经济发展

准市民包容性发展的本质要求是享有平等的发展机会，过去我国城镇化发展追求城镇化率的增长，弱化了准市民在城镇化进程中的主体地位，忽视了基础公共设施的建设，出现“要成不要人”的现象，并且社会资源配置严重不均衡，使得社会发展滞后于经济发展，有悖于包容性发展中强调的社会和经济发展同步的要求。当前准市民面临的发展不公问题主要包括劳动力市场存在歧视、政治权利不平等、享有的公共服务供给不均等。

首先，劳动力市场的歧视性使得准市民的就业机会被限制，准市民的受教育程度较低，使得劳动生产率低下，在劳动力市场上缺乏竞争力，难以获得稳定的收入水平较高的工作。并且劳动力市场对技术型工人的需求越来越大，并且存在信息不对称问题，准市民的劳动力供给与市场需求难以匹配，导致近年来“民工荒”现象的产生，阻碍了准市民市民化的进程。此外，由于准市民大多为农村户籍，难以在城市中参与政治生活，而准市民大多长期居住在城市，已逐渐脱离农业生产，也无法直接参与农村建设，双方面因素的制约使得准市民难以行使其政治权利。再者，我国公共服务供给中政府主导因素多于市场决定因素，为准市民包容性发展提供基本保障。当前突出的问题一方面为教育资源的投入不均，另一方面为社会保障供给不均衡。实现准市民的包容性发展必须保证其能够平等接受教育，从根本上提升准市民的能力，消除贫困。由于我国社会保障体系建立在户籍制度上，社会保障供给同样存在不公问题。我国正逐步改革社会保障体系，当前我国已基本完成城乡居民基本养老保险制度和基本医疗保险制度的整合，准市民可以享受与城市居民同程度的养老保险和医疗保险，准市民的享有的社会福利也逐步优化，对缩小贫富差距具有重大意义。

（四）生态环境压力加大，自然资源过度开发

准市民一切生产和生活资料来源于自然，良好的生态环境有助于提高城镇化质量，是准市民实现可持续发展的保障。伴随城镇化的推进，城市空间不断扩大，从2006年至2014年，我国城市建设用地面积从3.18万平方公里扩大到5.00万平方公里，增长57.23%，不断拓宽的城市用地加大城市生态承载压力，造成自然资源过度开发、耕地大量被占用、环境污染严重等问题。据相关资料，1996-2008年，我国城镇化率从30.48%上升至45.68%，而耕地面积从19.8亿亩减少至18.26亿亩，说明了城镇化率每提升一个百分点就需要82万亩耕地的减少作为代价。[13]耕地面逼近我国18亿亩的耕地红线，耕地面积的锐减一方面造成农民失业，不利于维护社会稳定，另一方面也将导致粮食安全隐患的存在。我国水污染问题依旧严峻，2014年全国废水排放总量716.2亿吨，其中，工业废水排放量205.3亿吨、城镇生活污水排放量510.3亿吨，城市生活污水已成为主要污染源。过去粗放型生产方式使得水资源浪费严重、污水回用率低，水资源污染与短缺问题直接影响人们的生活健康，必然成为准市民可持续市民化的限制因素。

五、实现准市民包容性发展的对策建议

准市民包容性发展是我国全面建成小康社会的重要发展理念，也是我国城镇化发展的一个基本指导原则。经过改进与完善相关政策与机制，我国城镇化取得重大成效，有效解决现存问题，将对实现准市民包容性发展提供强大促进动力。

（一）改善收入分配制度，缩小居民收入差距

缩小居民间收入差距的重点在于完善第一次分配机制，加强政府对收入分配活动的管理。坚持按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，保障准市民的劳动投入与收入呈正比关系，以充分调动准时民参与城乡建设的积极性。此外，在增加税收支出的同时加强对欠发达地区以及弱势群体的资源分配力度，通过完善征收财产占有税来调节高低收入差距，防止收入两极分化趋势的加重，实现合理的公平分配。

其次，扩大就业是缩小居民收入差距的根本途径。坚持实施更为积极的就业政策，拓宽准市民就业渠道，为准市民提供公平的就业机会，鼓励其自主创业以解决就业难题。坚持在发展中解决就业，通过对准市民进行技术培训以及再教育，提升其人力资本，以解决劳动力市场的供需矛盾，促进准市民的工资水平的提升，保障准市民的可持续发展。

（二）打破户籍障碍，实现城乡公共服务平等共享

户籍制度产生于特殊的历史背景，在经济水平不发达时期，城乡社会福利都处于较低水平，由户籍制度带来的分配结果差异并不明显。而随着经济的发展，二元户籍制度以及由其衍生而来社会资源分配不均问题愈发显著，农村居民所享有的社会福利水平明显低于城镇居民。促进公共服务均等化的一大举措是打破户籍障碍，降低户籍的“含金量”。

最重要的一点是实现户籍制度与公共服务供给相分离。我国社会保障体系、就业制度、教育制度等等都是依托于户籍制度建立起来的，按户籍所在地片区划分就读学校、大城市需要本地户口才能买房、社会保险跨地区转移困难等已是现实中常见的现象。将公共服务供给机制从户籍制度中脱离出来，使准市民群体能够不受户籍限制平等享受城镇化成果，对流动人口的生存发展以及准市民的社会融合都具有重要意义。

（三）加大生态环境保护，构建可持续发展

将生态文明建设理念引入准市民包容性发展的重要内容，是积极推进城镇化的必然要求。

首先要求在城镇化规划中应纳入生态效益最大化目标，在顶层设计中引入生态环境保护理念，完善生态保护机制，加强环境治理与监管。根据区域自然资源的差异性合理有序地规划开发生态资源，结合区域文化内涵建设生态文明小镇，在保护农村耕地的同时实现经济效益，走资源友好型发展道路。其次，引导准市民改变传统生活消费理念，倡导低碳环保的生态文明意识，让准市民自觉参与生态文明建设中，从源头减弱环境污染与资源浪费。再次，坚持发展绿色经济，转变传统粗放式发展模式，积极发展循环经济，坚持治理高污染、高排放的低效率产业，引进新技术、新设备、新工艺，实现经济发展方式向集约、生态、高效型转变，促进生态环境可持续发展。

（四）完善政府职能，保证机制高效运行

城镇化进程中政府起着主导作用，新型城镇化要求政府从一元主导地位转换成多元参与者，在市场机制作用前提下參与规划城乡结合部建设，做好“守夜人”身份。

第一，发挥人民群众在政府公共服务评价中的作用。政府行为应公正、公开，让准市民参与监督，规范政府的行为。充分听取民意，畅通准市民民意表达渠道，以制定适合准市民的发展战略。第二，政府内部应加强各部门间的交流，提高政府工作效率。且应明确在资源分配过程的责任，形成级级纠责、问责个人机制，推动发展成果分配平等。树立新型的服务理念，转变政府主导型为政府参与型与供给型，实现城镇化水平区域间协调发展。第三，构建科学合理的政绩考核指标体系。过去我国主要采用GDP指标来衡量地区发展，而“过分依赖增长数字的政府绩效评估机制，由于其评价体系的狭降性，长期来看反而会束缚经济发展的手脚，使经济发展动力不足。”[14]导致村干部一味追求经济指标增长，出现了一条公路隔几年翻新一次或公共围栏建了拆拆了建的现象。通过建立健全包容性发展的考评机制，将社会资源供给、生态环境质量等纳入考核体系，增加城镇化质量指标的考评权重，统筹城乡发展。

参考文献：

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