我国减贫工作的发展历程、创新与成效

□刘诗铭

减贫问题一直是世界性的难题，如何制定有效的解决方案，是对国家治理能力的重大考验。世界大多数国家都面临着克服贫困的难题。由于国情的差异，各国都在努力探索适合自己特点的减贫工作方案，国外比较典型的有以巴西为代表的“发展极”模式，以美国为代表的“社会保险型”模式。与这些国家相比，中国也探索出一套具有自身特色的减贫工作方案，使中国特别是农村贫困人口大幅度减少，并提前完成多个联合国千年发展目标，为世界减贫事业做出了历史性的贡献。从这一层面来看，中国减贫的工作表现和经验无疑是世界级的。当前，中国特色社会主义进入了新时代，社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。对于中国减贫工作发展而言，如何帮助更多的贫困人口脱贫致富，满足他们追求美好生活的需要显得更加迫切。可以说，社会主要矛盾的转化是对当前我国基本国情的一个重大判断，为推动中国减贫工作的发展指明了新方向和新重点。

一、中国减贫工作的历史性成就

解放前的中国，经济萧条，民不聊生，广大劳动人民生活极端贫困。新中国成立时，我国是世界贫困人口最多的国家之一，国家政府意识到反贫困的必要性和迫切性，迅速制定和发布多项救济方案和措施。如实现“耕者有其田”的土地改革，帮助三亿多无地或少地的农民获得了土地使有权以及大量生产资料。在短时间内，我国实现了粮食等战略资源的自给，农业获得迅速发展，农民人均收入得到相应提高，依靠自己的力量避免了饥饿问题，生活水平有了一定的改善。

进入八十年代初期，家庭联产承包责任制的确立，是我国农业发展的一次重大战略转变。如表1所示，在实施这项政策的三十多年间，粮食生产总量和人均粮食产量都得到大幅度提高，农业生产总值从最初的1371.6亿元增加到62918.7亿元，提高了45.9倍。粮食的供应充足，农民生活有所保障。在这期间农村农民人均纯收入从191.3元增加到10772元，每五年递增40%，2015年比1980年翻了56倍多，实现绝大多数农民脱贫增收。

表1 中国农村经济主要指标比较表(1980-2015)

为了能够反映我国减贫所取得的成就，我们与世界其它国家减贫工作进行比较。如图1所示，1981年，我国贫困发生率为88.32%，与同时期世界贫困发生率相比，高出46.41个百分点。但从九十年代开始，我国贫困人口呈持续快速下降趋势。直到2011年，我国贫困发生率已降至10%左右，意味着我国贫困人口仅占世界贫困人口的十分之一以下。从1981年到2013年，我国贫困人口减少了8.53亿人，其减贫速率超出同时期世界水平37个百分点，对世界的贡献率高达75.69%。对此，世界银行认为：“中国在如此短的时间里使如此多的人摆脱了贫困，对于全人类来说这是史无前例的。如果没有中国的扶贫努力，在二十世纪的最后二十年，发展中国家贫困人口数量不会有所减少。”[1]联合国开发计划署署长海伦·克拉克也表示：“中国将她的人民从贫困中以前所未有的速度脱离出来，呼吁各国分享中国减贫经验。”[2]确实，我国能够在短短的时间内取得如此巨大的历史性成就，创造了世界减贫史上名副其实的“中国奇迹”。

图1 中国与世界减贫状况比较(1981-2013)

二、改革开放以来我国减贫工作的发展阶段及特点

改革开放以来，我国政府出台了一系列有针对性的扶贫政策，促进减贫事业发展方面取得了显著成就。

(一)体制改革推动扶贫的阶段(1978-1985)

八十年代初期，我国农村全面推行家庭联产承包责任制，该政策的实施从根本上克服了人民公社时代的“平均主义”、“大锅饭”等弊端，且广泛调动农民积极性的同时，充分发挥了集体经济的优越性，农村由此建立起以家庭承包责任制为基础的双层经营体制，农产业价格和市场被逐步放开，大力发展乡镇企业。家庭联产承包责任制的迅速发展，使国家经济体制发生了变化。政府明确提出把发展乡镇企业的工作摆在首要位置，有效推动了我国现代化事业建设。而且，城镇化的迅速发展，使大量农民获得进城(镇)工作的机会，实现脱贫增收，生活水平大幅度改善。基于这种趋势，国家政府深刻意识到，将减贫作为发展经济的一项重要内容，以发展经济促进减贫。事实证明，从1978年到1985年，我国乡镇企业总产值年平均增长200个亿。乡镇企业的快速发展对推动农业发展、农村经济发展和农民脱贫致富方面的作用显著。到1985年底，农业总产值从1978年的1018.5亿元增加到1985年的2541.7亿元，增长59.93%；农民人均纯收入从133.6元增加到397.6元，增长66.4%；我国农村贫困人口减少了一亿人。

(二)大规模开发式的扶贫阶段(1986-1993)

随着国务院扶贫开发领导小组的成立，中国特色减贫工作正式拉开序幕。这时期，以“有组织、有计划、大规模”的减贫工作，不仅缓解了农村贫困，且在实践中逐渐形成各种减贫模式。其中，“科技扶贫”即是当时最为主要的脱贫工程。“科技扶贫”的最大优势在于运用现代科学技术改变传统农业运作模式，促进现代农业发展以帮助农民实现脱贫致富。此外，通过传播先进理念，使农民获得专业农业知识，提高实践能力。比如，比如“农民技术夜校”的创办，引领带动更多的农民成为新型农业经营主体，推动现代农业发展，同时通过传播先进理念，使农民获得专业农业知识，增强实践能力。截止到1993年底，中国农业总产值达到6887.6亿元，增长59.87%；贫困县农民人均纯收入从1986年的206元增加到1993年的483.7元；我国农村贫困人口占农村总人口的比重从14.8%下降到8.7%，贫困人口减少了五千万人。

(三)扶贫攻坚阶段(1994-2000)

该阶段扶贫对象只剩下国家重点扶持的592个贫困县，这些贫困地区的生活条件和环境较为薄弱：地域偏远、水电缺乏、交通不便利，甚至长期遭受自然灾害的影响等严峻问题。面对这种形势，国家政府发布了《国家八七扶贫攻坚计划》，力争从1994年起到2000年，集中一切有利于脱贫攻坚的积极因素，使八千万贫困人口得到基本生活保障。“八七扶贫攻坚计划”的提出是“开发式”扶贫的继承与发展，其扶贫思路是通过对贫困地区的自然资源进行合理开发，实现商品经济发展，促使贫困地区和农民脱贫致富。该阶段的减贫工作，逐步形成以实现经济发展促进减贫的治贫思路，如设立专项资金大力推进中西部经济大开发，以致脱贫致富。此外，进一步增强对医疗卫生、生活保障等民生工程的建设力度。从1994年到2000年，我国国家重点扶持贫困县农业增加值增长54%，年均增长7.5%；工业增加值增长99.3%，年均增长12.2%；农村居民人均纯收入从1221元增加到2253元，增长45.8%；我国农村贫困人口减少了三千七百多万人，20世纪末全国温饱问题基本得到解决。

(四)解决和巩固温饱并重的扶贫开发阶段(2001-2010)

21世纪初期，中国的贫困格局呈现出“大分散、小集中”的趋势，绝大多数贫困人口已不再集中于贪困县。就实际情况而言，这类贫困地区要得到发展，不仅取决于扶贫资金的稳定投入，还需要一个健全的扶贫瞄准机制，减贫工作继续取得成效才能够得到保证。从《2001年到2010年的中国农村扶贫开发纲要》中显示，“整村推进”即是针对新形势下国家政府全面推进的脱贫工程，旨在强调以村为单位，坚持扶贫单位定点帮扶、资金捆绑和干部驻村等工作方式。其次，通过整合资源，推进村级实施规划：一方面，改善农村公共设施，农民生活生产条件，提高抵御自然灾害的能力，为经济发展创造条件。另一方面，调整优化经济结构，促进优势特色产业建设，为农民致富增收提供坚强基础。因此，整村推进扶贫工作作为该阶段的关键脱贫工程，更准确地瞄准剩下贫困群体，并基于以村级为单位有效识别出基于“市场需求和村情民意相结合”模式的致富项目。从一定意义上说，这对于加快特色农业产业化发展进程，提升农产品市场竞争力，获取农村经济快速增长，帮助贫困农民持续增收至关重要。实践证明，根据国务院扶贫办数据统计，从2001年到2010年，共完成19000个贫困村的整村推进任务。我国县及县以下生产总值从14051.8亿元增加到50020.7亿元，年均所占GDP比重为33.42%；农民人均纯收入从2366.4元增加到5919元，年均增长6%；我国农村贫困人口减少了六千多万人，全国减贫工作取得了巨大进步。

三、精准扶贫工作的创新与成效

党的十九大报告指出，中国特色社会主义已进入新时代，并提出从现在起到2020年，是全面建成小康社会的决胜期。那就意味着我国已全面进入脱贫攻坚的冲刺阶段。当前，我国在减贫工作上已逐步构建以政府、市场、社会协同推进的大扶贫格局，主要通过结合培育优势特色产业、精准教育培训、精准生态保护等方面，形成“合力”争取“多赢”的减贫模式，为我国打赢脱贫攻坚战注入新活力。

(一)培育优势特色产业与精准教育培训相互促进精准脱贫

对贫困地区而言，以培育优势特色产业为经济发展取向，与提高贫困农民生产技能相衔接，是促进农村、农民脱贫致富必不可少的两个前提。长期以来，由于中国贫困人口结构复杂多样，制约了绝大多数贫困农民自我“造血”能力的发展，已成为阻碍农村经济发展的“瓶颈”。进入新时代的减贫工作，中国政府不仅在加快发展贫困地区特色优势产业的同时，更加侧重于对当地人力资源的精准开发。在对人力资源开发的过程中，主要通过采取精准识别教育培训对象，实施分层分类培训、按需供给的方法，逐步推出了一系列精准教育培育工程，如“建档立卡贫困家庭教育脱贫计划”、“新型职业农民培养工程”等项目。有规划、有规模地实施精准教育培育工程，在很大程度上弥补以往过于单一的培训模式而造成教育“短板”缺陷，进一步提高了培育的针对性、规范性和有效性。同时充分发挥了市场机制作用，更好运用农业市场主体通过政府购买市场服务、专业化发展、市场化运作方式参与精准教育培训，培养出更多更高素质的贫困农民充分就业，不仅有利于优势特色产业的发展，还能够促使绝大多数贫困农民增收致富。因此，农民财富累积普遍增长，消费需求进一扩大，包括对健康教育需求的扩大，都为农村经济带来更快更好的增长，更易于减贫，并形成一种良性循环，是当前中国减贫工作取得显著成效的一个重要组成部分。

(二)精准扶贫与精准生态保护有机结合

生态问题是经济问题也是社会问题，是影响农村贫困农民生活水平和经济发展的关键因素。同时，贫困人口处于经济不发达、生态环境脆弱、自然条件差的偏远地区，又是当前我国贫困地区的主要特征。在现实中，贫困问题与生态问题具有较强的相关性，进而产生独特的生态贫困问题。从不同角度看，扶贫开发与生态保护是一项复杂的社会系统工程，单独采取或侧重一种措施，都很难从根本上解决生态贫困问题。因此，正确认识和处理好二者关系，有助于促进减贫和改善环境取得双赢。

在精准扶贫过程中，实现与生态保护有机结合，是牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”绿色发展理念的根本落实。从党的十九大报告中可见，我国政府明确将“坚持人与自然和谐共生”纳入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，充分肯定了十八大以来精准扶贫和生态保护有机结合所取得的成就。如“生态移民”、“构树扶贫”等惠民政策，有效缓解了扶贫开发与生态保护长期以来存在的突出矛盾，走出一条“生态、经济、社会”三方面效益相互统一的精准扶贫新路子，实现生态得到保护，产业发展带动经济发展，贫困农民生产生活水平不断提高的良性发展。可以说，坚持保护生态就是保护民生，发展生态就是改善民生。这对我国在新时代减贫。因此，必须增强绿色扶贫工作思路，亟需加快转变传统模式，将重点对探索资源的可用性，转移到侧重于对现有资源的保护、控制和管理，为创造、储备更多更好的自然资源。其次，重在完善和发展生态管理保护制度。根据世界银行统计分析，环境资产对发展中国家财富的相对贡献远远高于高收入国家。从而说明形成一种良好的环境资产管理机制，是对可持持性、有价值性产业发展的有效支持。并且，健全的生态管理保护制度能够带来大量就业机会，进而改善贫困人口生活水平。最后，保护生态环境离不开扶贫开发。贫困地区经济基础、生态环境较为薄弱。有效推进扶贫开发，一方面，能够提高贫困人口的生活水平。另一方面，通过以政府为主导，引领更多的社会力量参与到生态保护的事业发展中，提供更多资金和技术的支持，形成减贫与改善环境互为促进的一种复合式开发模式。近些年，我国减贫工作和生态保护都取得一定的成效，继续做好减贫环保工作，必须牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，不断推动体制机制改革创新，塑造政府、市场、社会三元共治新格局，为推进减贫环保工作的建设提供有力的支撑。

由此可见，通过我国减贫工作与生态保护有机结合，能够促使贫困地区生态资源更有效地转化为生态资本，进而努力实现人与自然和谐共生。这是中国特色社会主义进入新时代，为实现平衡发展指明路径，为充分发展提供动力，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

(三)精准扶贫与社会保障有效衔接

当前，贫困地区经济发展弱，贫困人口规模依然较大，自身发展能力差，因病致贫现象容易产生。2016年，从国务院发布的《关于做好农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的指导意见》(以下简称《意见》)来看，我国政府明确指出必须加强社会保障与扶贫开发有效衔接，形成脱贫攻坚合力，有针对性地解决贫困地区经济发展和温饱需求。在减贫工作过程中，生活保障是温饱需求，扶贫开发是发展手段，要使二者充分发挥政策合力，仍需建立有效的衔接机制。根据《意见》显示，国家政府明确指出，通过落实政策、对象、标准、管理四个重点任务，促进完善和健全衔接机制更加常态化、机制化，实现扶贫开发和社会保障相结合、相补位。《意见》的提出和实施，为当前国家减贫工作的运行结构进一步调整优化，提供了实质性的指导价值。从这方面讲，形成以政府为主导，各社会主体合作联动的管理体系，通过达到有效联系与转化的运行状态，最大限度发挥政策合力。

另外，政府本身对减贫工作的创新，是提高衔接工作效率和质量的关键要素。其中，我国政府对每个贫困村、贫困户建档立卡，建设全国扶贫信息网络系统，成为新时代推进扶贫工作体制机制创新的新举措。根据数据显示，我国政府在2016年期间通过建档立卡工作深度梳理总结了4335万贫困人口的性别、年龄、家庭背景、教育程度、健康状况等贫困特征，精准把握了贫困人口的致贫因素以及贫困动态变化。尤其是在贫困程度深的连片特困地区，对收集这类贫困人口特征的信息数据，更需要一个科学的、健全的信息数据库支持。通过全面的数据分析，并结合贫困地区的实际情况，切实做到精准覆盖到每一个符合条件建档立卡的贫困人口。可以说，我国建档立卡工作成为精准扶贫最为关键的工作环节，也是完善当前社会保障制度的一个重要内容。从政策效应来看，精准识别工作无疑为社会保障更好地认准兜底脱贫对象发挥重要作用。因此，近些年来全国各地政府把精准扶贫作为重要原则，贯彻落实“社会保障兜底一批”工作精神，逐步开展了“贫困线”与“低保线”两线合一的改革试点工作，努力实现精准扶贫和社会保障有效衔接，保障农村贫困人口中最困难、最弱势、最需要帮助的群体，都能享有最基本的生存条件和发展条件。

综上所述，可以看出我国无论是在培育优势特色产业方面，还是在保护生态等方面，都能够与减贫工作实现有效衔接，并形成“合力”逐步取得“多赢”，其中最重要的原因是我国政府积极打造了一支“永不撤走的扶贫工作队”全身心服务于贫困村，是时刻跟踪扶贫措施执行的基本保证，方能做到在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众。在这当中“因村派人”扶贫工作是打造“永不撤走的扶贫工作队”的关键环节，主要通过从大学生村官、退役军人等优秀人才行列中选拔村党组织书记，再因村精准选派驻村工作队伍和第一书记，引导干部真正深入到贫困地区基层当中，展开到村到户到人的精准扶贫工作，确保贫困村、贫困户高质量如期完成脱贫。正如习近平总书记所言，如果没有一个坚强的、过得硬的农村党支部，党的正确路线、方针政策就不能在农村得到具体的落实，就不能把农村党员团结在自己周围，从而就谈不上带领群众壮大农村经济，发展农业生产力，向贫困和落后宣战。[3]就过去五年中国扶贫攻坚所取得的成就，党的十九大报告指出，“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从10.2%下降到4%以下。”并强调指出，“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困，做到脱真贫、真脱贫。”这是对五年来中国减贫工作历史性成就的最有力诠释，也是对未来三年中国减贫工作指明了前进方向和坚定目标。

四、中国减贫工作的重大意义

改革开放以来，中国在减贫方面取得重大成就，有力地彰显了中国特色社会主义制度的优越性，具体表现在以下几个方面：第一，坚强有力的党组织领导班子。坚持党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，这既是对我国制度属性的深刻揭示，也是对改革开放以来特别是减贫工作发展的高度概括。历史经验表明，一个坚强团结有力的党组织在国家治贫体系中，能够充分发挥坚持以人民为中心，把握全局，集思广益，凝聚全国各方力量，全身心投入到减贫工作中的核心领导作用，是减贫工作取得成功的政治保证。第二，具有高效的决策机制。社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。[4]这一高效的决策体系成为了我国社会主义事业取得胜利的关键因素。可以说，改革开放以来我国减贫工作，面临不同的形势与挑战，通过探索与实践，迅速制定许多有针对性的减贫政策并成功实施，都表明我国政府具备高效的决策优势。第三，不断完善的社会主义市场经济体制。在扶贫工作中，使市场这只“无形的手”在配置扶贫资源中起决定性作用，同时利用政府这只“有形的手”

加以引导和推动，扶贫举措才得以贯彻落实。第四，坚持以人民为中心的发展思想。近些年，政府多次在工作报告提出要实现经济高质量增长的同时，明确强调要更加注重社会公平问题。在减贫工作进入到最关键的时期，国家政府始终坚持在制度安排上，保持效率与公平、先富与后富的有机统一，使发展成果惠及全体人民，不断改善和保障民生，为实现脱贫致富达到共同富裕，创造更多的更好的现实条件，不断改善并切实保障民生，让人民获得感显著增强。第五，与时俱进的减贫工作模式。在减贫的历史过程中，实质是坚持推动减贫策略与社会制度贯穿发展的过程，是不断对传统减贫体制深化改革，及安排新制度有效实施过程，充分表明都是与时俱进的过程。彰显出国家政府始终坚持马克思主义思想品格，确保减贫工作机制不断创新，并最终成功探索出一条具有中国特色社会主义的减贫道路。

这种具有中国特色的减贫工作方案，不仅仅在于其自身对贫困问题的解决，也对世界其它低收入地区克服贫困具有重大的参考价值。因此，发展中国家要走符合本国国情、切实让贫困百姓受益的扶贫开发道路。坚持把独立自主、自力更生作为发展的根本出发点，让减贫工作贯穿于社会发展的全过程，并努力提高经济增长速度，使经济发展成果惠及贫困人口。

参考文献：

[1] 从贫困地区到贫困人群:中国扶贫议程的演进——中国贫困和不平等问题评估[R],世界银行,2009.

[2]联合国开发计划署署长海伦·克拉克在“2011全球减贫与发展论坛”上的演讲[N],中国国际扶贫中心,2011.

[3]习近平.摆脱贫困[M].福建：人民出版社,1992:159.

[4]邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京：人民出版社,1993:240.