先行先试探新路 回望蓄力再启程——基于四川综合执法体制改革试点中期评估的总结与思考

四川省委编办

2015年3月，我省成都、攀枝花、泸州、绵阳、乐山、宜宾、凉山、德阳8个市（州）被中央编办确定为全国综合行政执法体制改革试点地区。两年多来，省委编办认真指导8个试点地区，结合实际依法探索、大胆创新、积极推进，改革呈现出精准发力、多点突破、渐次深入、成效初显的良好态势。

为进一步深入推进综合行政执法体制改革，省委编办会同省法制办等相关部门组织开展了综合执法体制改革试点中期评估。采取实地调研、问卷调查、数据统计等方式进行评估，期间分别向8个试点地区市、县两级“四大班子”领导、编委成员、人大代表、政协委员、党政群机关主要负责同志、涉改部门（单位）和编办发放并收回调查问卷2847份。此次评估，系统总结前期改革试点的经验做法，详细梳理改革遇到的困难问题，进一步深化了对改革的认识和下一步工作思路。

彭州市综合行政执法局工作人员执法现场

改革试点基本情况

问卷调查显示，91%的受访对象对改革比较满意或非常满意。改革呈现以下一些做法和特点：

整合执法机构，推动事权分散向相对集中转变。一是推进大部门制度与综合执法改革融合，探索一个部门一支队伍管市场。攀枝花、凉山等两个试点市（州）在整合工商、质监、食药监机构职责基础上，整合下属执法队伍，重新组建市场监管执法机构，构建起基层大市场综合执法体系，减少执法队伍36支。二是推进部门内部综合执法，探索一个领域一支队伍管执法。泸州、德阳等6个试点市（州）在交通、农业、文化、城管等领域将部门内业务相近的多支执法队伍合并为一支，整合减少执法队伍28支。三是推进跨部门综合执法，探索综合执法全覆盖或重点覆盖。成都市按照全域、重点领域综合执法两种模式推进试点，彭州等5个市（区、县）先后组建综合执法局，其中，彭州市对除公安外所有的执法职责进行整合，实现“一支队伍全覆盖”。乐山市在市级整合组建旅游综合执法支队，集中行使多个部门的行政处罚权，实现“一支队伍管旅游执法”。四是推进部门间联合执法，探索综合执法大联动大协作。攀枝花在交通运输领域、乐山在旅游领域、绵阳在城市管理领域通过与公安局、安监局、城管等部门采取集中办公、联合行动等方式开展执法，创新探索行政执法从系统内部的“小综合”向内外联合的“大综合”转变。

理清执法职能，推动职能交叉向权责明晰转变。一是全面梳理行政执法权力。各地认真清理部门权力事项，分层分类建立行政权力库，为调整执法职能、开展综合行政执法提供了准确依据。二是明晰职责关系。攀枝花、泸州、宜宾通过修订部门“三定”规定，重新明确行业主管部门职责，理顺主管部门与综合执法机构的权责边界。彭州市制定协作管理规定，明确了综合执法局和主管部门的协作关系。三是推进行政执法与技术检验检测、技术推广等职能相对分离。凉山在农业和市场监管综合执法改革中，将技术检验检测、技术推广等事业单位承担的执法职责，逐步交由综合执法机构承担。

下移执法重心，推动“看得见、管不着”向“管到底、管到位”转变。一是减少执法层级。按照“一级政府执法”的基本思路，8个试点城市共撤销市级执法队伍3支，减少了区级执法队伍84支；保留市级队伍的5个市也打破传统模式，强化重点区域派驻执法机构设置。二是下沉执法重心。德阳、绵阳、宜宾、凉山等地在市场监管、环境卫生、安全生产、文化市场等领域推行“一级政府”执法的基础上，按照“小支队”“中大队”“大分队”的模式，以机构编制资源下沉推动执法重心下沉。三是延伸执法范围。攀枝花、绵阳充分发挥市级便于统筹执法资源的优势，实时调动市辖区执法队伍，实现执法全面覆盖。德阳、绵阳在城区、园区设立综合执法派出机构，凉山县级有关部门按乡镇（街道）或片区设置综合执法派出机构，实现了问题发现在基层、执法在基层、解决在基层。

加强队伍建设，推动执法由突击型、粗放型向长效型、精细型转变。一是规范执法行为。通过建立执法全过程记录、重大执法决定法制审核、行政执法公示、双随机抽查等制度，进一步规范执法流程，确保严格规范公正文明执法。成都、攀枝花、绵阳等地还充分利用网上执法办案系统、应急大联动平台等现代技术手段，构建开放共享、互联互通的执法信息系统平台，提升了执法效能。二是强化行政执法监督。着力建立健全法律监督、行政监察和社会参与的执法监督新机制。德阳等地通过建立人大代表等参与的执法案件监督和评议机制，公开了行政处罚和行政强制权条目种类等事项，完善了执法的内部和社会监督机制。三是提升执法队伍能力。严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，加强对执法人员法治理论和业务技能的培训，不断提高执法队伍整体素质和执法水平。

进入改革“深水区”的困难和问题

我省综合执法改革虽取得一些成效，但改革进入“深水区”后的困难和问题越来越突出，主要表现为：

改革积极性有待进一步调动。由于缺乏顶层设计和统一标准，支持综合执法的制度体系还未形成，一些地方担心改革走“回头路”，一些地方担心“老实人”吃亏。问卷调查中，63.8%的受访对象认为顶层设计滞后，49.7%的受访对象认为改革配套政策不完善。

“管”“执”边界有待进一步界定。一些地区和部门认为监管与执法职责不可分割，尤其是基层很难截然分开，如何准确划分行业主管部门与综合执法机构的职责边界，还需进一步认真研究和探索。问卷调查中，75.6%的受访对象认为应理顺主管部门管理职责和综合执法机构的执法职责，48.1%的受访对象认为综合执法改革中还存在职责边界不清、交叉重叠的问题。

法律法规有待进一步完善。现行的法律法规中仅有《行政处罚法》第16条为综合行政执法提供了法律依据和支撑，大多数法律法规明确赋予行政主管部门行政执法权，在既定法律框架下统筹和集中各相关执法权限，存在一定难度。问卷调查中，39%的受访对象反映这一困难。

对深化改革的思考

综合执法改革有难度，但方向是挑战。困难和问题有许多客观因素，只有主动作为才能实现改革突围。

坚定信心，凝聚共识，形成合力。问卷调查中，96.8%的受访对象赞成综合执法改革。实践证明，综合行政执法体制改革推进较好的地方，群众叫好、企业叫好、地方党委政府叫好。把改革推向纵深，省级层面将坚定“志不求易而志在必得”的信心，发挥好改革工作指导小组的作用，凝聚改革共识，协同制定支持改革试点的差异化、鼓励性政策，抓好改革的细节。试点地区继续保持“事不畏难而敬终如始”的韧劲，发挥主观能动性，不等不靠，主动推进改革、突破瓶颈、取得实效。比如：按照“责、权、利”对等原则进一步厘清执法队伍与职能部门的职权关系，探索综合执法改革与构建简约高效基层管理体制统筹推进等。

明确方向，突出重点，稳步实施。实践探索两年来，改革方向和路径越来越清晰。在理顺执法层级、下沉执法重心方面，前阶段改革做得比较扎实，下一阶段的主要方向是如何搞好横向综合。从实践来看，横向综合不一定越多越好，符合行政管理、法治建设规律，切合地方经济建设重心、社会发展方向、行业监管现状，才符合改革初衷，使改革行稳致远。问卷调查中，58.3%的受访对象赞同因地制宜推进改革，55.6%的受访对象赞同部门内推进，31%的受访对象赞同推进大部门制，28.5%的受访对象赞同跨领域推进。改革领域方面，我们将全力推进中央有明确要求的市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业等5个领域。改革模式方面，在大力推进部门内综合执法基础上，加大对跨部门跨领域综合执法的探索，鼓励有条件的地区整合相关执法职责和队伍，组建综合执法局，实现“一支队伍管执法”。

政策引导，机制保障，系统推进。综合行政执法体制改革是一项牵一发而动全身的系统工程，必须加强统筹，整体发力。顶层设计上，统筹于行政管理体制改革的大背景，上改才好下改，法律法规、配套政策支持，地方才好操作。我们将继续通过多种渠道向中央呼吁，加强改革统筹研究和对试点地区的工作指导及政策支持。机制保障上，突出解决实际问题，调动改革积极性，营造有利于改革的制度环境。我们将健全完善容错纠错、动力激励、编制使用等机制，对失误的允许及时纠正，鼓励大胆创新；不收回或核减改革整合的机构、领导职数和人员编制，允许用于加强党委、政府中心工作；探索建立体现综合执法特点的编制管理方式，逐步规范综合执法队伍人员编制管理。工作方式上，以先进引领改革，以督导促进改革，以评估推动改革。一是加大对典型经验的总结提炼，召开改革现场会，推广可复制的经验做法。二是开展定期督导调研，以压力促动力，推动解决改革难题，适时通报流于形式的改革。三是建立改革评估机制，适时委托第三方对全省改革情况进行全面评估，系统总结改革成效和经验，为全国推广改革提供“四川方案”和“四川智慧”。

乐山旅游综合执法支队普法宣传进景区