我国政策性森林保险运行效果分析与思考

李 艳，陈盛伟

（山东农业大学 经济管理学院，山东泰安271018）

“两山”理论作为我国生态文明建设的重要理论，自提出以来一直都受到社会各界的高度关注和认可。林业不仅为社会发展提供林产资源，还承担着生态保护的重要职责。加强森林资源建设，推进森林产业发展是践行“两山”理论的重要举措。较之其他行业，林业生产经营周期长、资金需求大、周转慢、极易受自然灾害影响，尤其以火灾和病虫害为害严重。有数据表明，1965-2015年，我国共发生森林灾害70万余次，累计受灾面积约4亿hm2，占我国现有森林面积的25%，经济损失近100亿元，高居世界首位。日益严重的自然灾害风险不仅使林业经营者遭受巨大损失，妨碍其获取贷款等融资支持，同时作为集体林权改革的瓶颈，严重制约了我国林业的可持续发展。森林保险作为规避林业风险的有效手段，是保障林农收入稳定的重要经济措施。

1 森林保险的特殊性分析

与普通财产风险相比，林业风险具有一定的特殊性，主要表现为四个方面：第一，林业风险具有相关性。林木的连片种植方式使得相邻区域内森林的风险具有高度关联性，同一个灾害事故会导致大范围的森林同时遭受损失，林业风险的相关性与财产保险要求的独立性相背离，难以通过增加风险单位数量进行分散[1]。第二，林业风险种类多。森林产业所面临的多种多样的灾害类型，如气象灾害、生物灾害、环境灾害以及地质灾害等，直接导致了林业的风险具有多样性。第三，林木价值难以确定。我国林木品种繁多，不同类型林种其价值具有较大差别，而且林木的价值还会受到市场供需情况的影响，具体价值很难准确估计。第四，森林生产经营周期长。森林的生长周期短则十几年，多达几十年，相比于一般农作物来说，投资时间长，经济收益见效迟缓。

林业风险的特殊性使得森林保险与普通财产保险以及农业保险相比，具有其独有的特点。首先，森林保险具有明显的弱可保性。由于林业风险所具有的非独立性、损失不确定性以及保险事故的巨灾性，保险公司无法运用大数定律来分散林业风险，进而准确计算保险费率。其次，森林保险作为一项准公共物品，具有明显的正外部性特点，所以森林保险不仅能使林农在因灾致损时得到补偿，而且这种补偿也同样具有正的外部性。但是不可避免的，有限的非排他性和非竞争性直接导致森林保险的市场供给必然存在低效率问题[2]。因此，要发展森林保险，则需要政府进行干预，并给予一定的财政补贴。在这种背景下，我国政策性森林保险应运而生。

2 我国政策性森林保险运行效果分析

2.1 政策性森林保险从试点到稳步推进

自1984年我国开展森林保险试点工作以来，由于林业风险以及生产经营的特殊性，加之国家缺乏森林保险方面的扶持政策，森林保险市场始终处于缓慢发展甚至停滞不前的状态，为了解决森林保险市场“供需双冷”的局面，2009年我国在江西、湖南、福建3个省启动政策性森林保险试点工作，2010年和2011年新增了浙江、辽宁、广东等6个省作为试点省份，2012年试点范围扩展到湖北、河南、河北等一共17个省份。自2014年起，补贴范围已扩大至全国，保费补贴政策基本保持稳定，政策性森林保险也从试点阶段发展到了稳步推进阶段。中央“一号文件”关于政策性森林保险的试点情况如表 1 所示[3]。

2.2 政策性森林保险的保费补贴力度不断加大

目前，我国中央财政森林保险保费补贴政策属于“政府引导，市场运作”的“协保模式”，即在林业管理部门的大力配合下，由商业保险公司开展政府规定的森林保险业务，政府为购买森林保险的林农和林业企业等投保主体给予一定比例的保费补贴。《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》明确规定“保费补贴分为中央、省、地市、县(市、区)四级，公益林在地方财政至少补贴40%的基础上，中央财政补贴50%；对大兴安岭林业集团公司，中央财政补贴90%。商品林在省级财政至少补贴25%的基础上，中央财政补贴30%；对大兴安岭林业集团公司，中央财政补贴55%”（表2）。2011年以来，森林保险保费的各级财政补贴与保费收入规模同步增长，财政补贴占保费收入的比例基本保持在90%左右。以2015年为例，森林保险保费财政补贴占总保费收入的89.5%，其中，公益林保险的保费补贴占其保险保费收入的95.8%[4]。表2为部分省份政策性森林保险财政补贴情况。

2.3 政策性森林保险经营规模不断扩大

在我国政策引擎的强力驱动下，政策性森林保险业务快速增长，承保面积和保费收入规模不断扩大。截至2016年底，全国森林保险业务保费收入32.13亿元，是2009年保费规模的17倍（图1）。森林保险总承保面积达1.489亿hm2，承保面积覆盖全国森林面积的70.68%。其中，公益林承保面积为1.216亿hm2，占公益林总面积的94.4%，占总承保面积的75.6%；商品林承保面积0.368亿hm2，占商品林面积的39.2%，占总承保面积的24.37%。承保面积和保费收入的不断增长代表了我国森林保险行业经营规模的不断扩大，体现了森林保险制度体系的日益完善，森林保险的保障功能日趋显现。

3 制约现阶段政策性森林保险发展的瓶颈

自试点以来，我国政策性森林保险在多个方面有了长足发展，但是，从产品运行与产品设计层面看，现行政策性森林保险还面临不少难题，这些难题能否化解决定了已走在徘徊局面的政策性森林保险是否可持续发展。

3.1 现行政策性森林保险产品运行难题

3.1.1 承保理赔到户很难实现

作为保险业务的基础环节，承保理赔的到户工作至今仍很难实现，其主要原因可以归结为三个方面。第一，林农投保积极性不高。大部分地区林业产业未构成农民的主要收入来源，兼业经营的种植方式使得林农保险意识普遍偏低。特别是公益林受灾与否对林农收益影响不大，参保积极性更低。而且商品林保险的“自愿投保”模式，使得林农对保费的承担比例较大。如湖南省商品林保险，其中央财政、省级财政和县级财政的保费补贴比例仅占65%，林农需要自付35%，相对于低预期收益来说，保费成本较高。第二，林权证缺失现象较多。我国明确规定“中央财政补贴的森林保险标的必须为已基本完成林权制度改革、产权明晰、生产和管理正常的公益林和商品林”，所以森林保险的承保基础就是林农必须拥有已确权到户且林权证发放到户的标的林木。但是现实情况是部分地区林权改革尚不彻底，林权归属存在争议，林权证发放普遍不到位。林权归属问题使得林农丧失了投保权利，也使保险公司难以开展保险业务。第三，林区往往地处偏僻，山高地广，交通困难，林农及林权相对分散，承保理赔到户工作量大，成本高，没有基层政府部门的支持到户难度相当大。

3.1.2 查勘定损难度大，经营成本高

查勘定损是森林保险的重要环节。随着森林保险的推进，参与保险的山林面积不断扩大，地域及资源禀赋差异使森林保险的查勘定损工作更具特殊性和复杂性。其存在的难点包括：第一，理赔查勘时间过长。由于出灾地区较为偏远，且勘察理赔时往往需要往返多次，所以保险公司很难在规定的48小时内完成查勘定损。另外，林地规模小、分布面广，保险标的较分散，也是造成查勘定损时间长的原因。第二，森林灾害损失认定标准模糊，增加人工成本与纠纷。如对于森林火灾造成的林木烧毁、烧死与烧伤、未烧伤情况，判定标准并不十分明确（表3）。而且如果现场查勘不及时，导致火灾地面已冒出新树苗，则会认定为树根未烧死，严重影响定损准确性。第三，森林资源价值难以准确估计。林业资源尤其是经济林，其价值往往要在长成后才能得到判断，而未来的价值则更多的依赖于市场因素，所以很难得到准确的估计值。再者，森林生长具有季节性，森林灾害发生后也不一定能马上观察到损失。对于虫灾来说，当年灾害的发生需等到下一季度才能观测受损树木的实际损失程度，因此其灾后观察期需要几个月甚至更久。这些方面都使得森林保险的承保理赔难度远超其他保险，开展成本也大大增加。

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3.1.3 再保险与巨灾风险分散制度存在缺失

由于林业生产经营周期长，且目前我国森林保险业务开办时间较短，短期内的赔付率较低，而部分地方政府部门或投保企业以短期赔付状况作为衡量保险公司经营结果的标准，未充分理解和考虑森林保险的巨灾风险特征，影响了森林保险保费充足度。实际上，森林灾害不仅具有低频性和偶发性，最为严重的是巨灾性和高损性。一场严重的森林灾害会使保险公司遭受巨额损失，甚至面临生存危机。因此，建立再保险以及巨灾风险分散制度是保障保险公司经营稳定的基础，也是森林保险可持续发展的必要手段。现如今我国虽然在地方上建立了一些森林风险分散制度，如江西省林业巨灾风险准备金制度和福建省的森林综合保险风险补偿金等，但是与客观需求相比仍显力不从心[5]。在再保险方面，大多由大型股份制保险公司的省级分公司进行承保，虽然有足够的资金支撑，但却忽略了森林风险所特有的集中性和区域性，未能有效分散经营风险。再保险与相关风险分散制度的缺失致使保险公司的经营风险难以保障，严重削弱了承保积极性。

3.1.4 政府引导力度缺乏规范

对于政策性森林保险来说，政府的引导力对其发展速度和发展方向有着重要作用。而在森林保险的实际工作中，政府工作往往存在两种极端现象。一种是地方政府部门放任自流。部分区域森林保险业务过于市场化，保险主体选择性承保问题突出，高风险区域无法得到有效保障，森林保险发展缓慢。另一种则是地方政府部门过度参与，工作存在错位、越位现象。有些区域地方政府过多的干预保险条款和保险费率制定，强行指定经办公司，甚至直接划分市场份额，扰乱了保险市场秩序，诱发了承包主体间的不正当竞争，也严重影响了保险公司的承包积极性。除此之外，现如今我国保费补贴分为中央、省级、地市级、县(市、区)四级，加之“倒补贴”的补贴方式，使得商品林保险必须建立在县级财政配套资金到位的基础上才能投保成功。而部分林业资源大县经济欠发达，森林保险工作普遍存在因基层财政保费补贴配套资金不足无法有效推进。

3.2 现行政策性森林保险产品设计难题

3.2.1 保险产品品种单一，保险责任界定模糊

和农业保险相同，政策性森林保险作为一个大类别，也应根据林木的不同品种、不同树龄以及常发灾害等要素设计不同的保险产品。然而，我国现行的政策性森林保险产品品种单一，大多以公益林和商品林为主，对于其他林木，则放任各地方自行开发，保费仅由地方财政予以支持，如中国人民财产保险公司在山东省实施的商品林保险，该保险条款中明确说明花卉、苗木、果树以及栽植生长不满二年的林木不属于该合同的保险标的。实际调查发现上，花卉、苗木、果树等林木面临的风险更为多发和严重，林农对此的避险需求要远远大于公益林和商品林，需求与供给的不均衡不仅打击了林农的投保积极性，也阻碍了森林保险的可持续发展。在保险责任方面，虽然已在原来单一的火灾的基础上增加了涝灾、风灾、雹灾、冻灾、病虫害等，但皆笼统地归于一个保险合同中，并未对各项保险责任做差异化设计，忽略了林农对单一灾害类别的投保需求[4]。

3.2.2 免赔率过高，保障水平过低

目前我国森林保险皆对免赔情况进行明确界定，而过高的免赔率与起赔点，制约了森林保险的发展，也降低了林农的参保积极性。以山东省泰安市为例，中国人民财产保险公司在公益林保险条款中明确规定“每次事故绝对免赔为0.667hm2或核损金额为10%，两者以高者为准，投保面积在6.667 hm2以下（不含6.667hm2）的免赔额为投保面积的10%”。虽然此项规定一定程度上保障了保险公司的利益，但是却忽略了现实情况，即林权改革后实行分林到户，林农经营的林地规模小，林地面积基本上都在免赔率以下，如果发生自然灾害，损失得不到赔偿，势必会降低林农参保积极性。此外，由于我国森林保险以保障林农的灾后再植成本为原则来确定保险金额，所以目前森林保险的保额基本处于7500-12000元/hm2[6]，但是恢复造林的实际物化成本普遍在22500-45000元/hm2之间，保障程度不及再植物化成本的1/3，若考虑优良树种苗木成本、土地流转成本及人工成本等因素，保障程度更显不足，尤其是对于林木资源价值比较高的林业生产经营者来说，其自身利益根本无法得到保障。

3.2.3 未考虑风险区划，费率厘定不科学

保险费率的准确与否直接关系到保险产品的科学性以及林农对森林保险的有效需求，科学合理的保险费率是森林保险稳定经营的前提条件。在费率厘定方面，《中央财政森林保险保费补贴试点方案》明确规定“保险费率应综合保险责任、林木多年平均损失情况、地区风险水平等多种因素科学厘定”。然而在实际实施中森林保险主要还是采用的由政府统一制定的大范围通用型费率标准，费率仅在商品林和公益林这两个类别间存在差异，完全忽视了树种、树龄、常发灾害以及风险水平的不同[7]，这就导致了许多异质风险由于费率的一致性而变为同质风险，大大增加了保险公司的承保风险。因此，森林保险费率的厘定应在借鉴美国、芬兰、日本等国家先进经验的基础上，根据林木历年损失情况、地区风险水平等多种因素将我国的森林划分为不同风险等级的林区，进而实行费率的差别厘定。

4 发展我国政策性森林保险的政策建议

4.1 扩大保障范围，提高保障水平

现如今，我国政策性森林保险产品主要是针对商品林和公益林开展火灾险和综合险两类险种。在保险责任方面，虽然目前保险条款中考虑了各种灾害类型，不仅有火灾，同时还包括涝灾、风灾、雹灾、冻灾、病虫害等，但是却忽视了林农对单一特有灾害的避险需求[4]。因此，应充分考虑各地区灾害特点以及风险水平，综合林农实际渴求，进而设计出更适应于森林生产经营需求的保险产品。在保障水平方面，为满足林农的差异化需求，产品设计应按照树木的品种、年龄和价值不同分别设计保险金额，或者针对同一险种分级设定保障水平，实现由原来的保再植成本逐步向保林木价值转变，不断提高保障水平。此外，为补充完善我国现有政策性森林保险制度，可适当增加中央财政保费补贴品种，在原有的商品林和公益林两大险种的基础上，逐步扩展花卉、苗木、果树等多个品种[8]。

4.2 建立森林风险区划，科学厘定费率

各个林区间灾害风险水平的高低与气候特点、地理位置、林木分布状况以及防灾措施等紧密相关，因此想要科学厘定保险费率，必须要根据历年灾害损失情况合理估算森林灾害损失率，并划定不同水平的风险区域，结合该风险区域内灾害风险的发生频率、致损特点进行有差别的厘定[9]，保证费率水平与林农的避险需求和保险公司的供给能力相匹配。在制定费率的同时，还可结合风险区域的经济水平，充分分析该区域的保险供求情况，使保险公司资源得到最合理的利用[10]。

4.3 加大保费补贴力度，实施差异化补贴

由于林业的区域差异性特点，保费补贴力度也应根据不同区域林农的收入水平、受灾特点、地方财政实力等因素进行合理调整，以促进各地区间森林保险的均衡发展。一方面，继续加大商品林险种的保费补贴比例。目前对商品林提供的保险补贴仅为60%-70%，林农需要自己承担30%-40%的保费额度，但从其生态价值、风险特性等方面来看，都应将中央财政对商品林的保费补贴比例提高到不低于，甚至应高于对其他政策性农业保险的保费补贴比例的水平[11]。另一方面，加大对经济落后地区（中西部）、大型国有林区、林业大省(市、县)的中央财政保费补贴支持力度。

4.4 完善林业再保险和巨灾风险准备金制度

森林灾害的巨灾性使得一般的商业再保险公司难以承受巨大的森林保险事故所造成的损失，因此政府必须加以干预，对开展再保险业务的商业保险公司提供一定程度的支持。由于地方政府的财政实力有限，而且森林风险具有明显的区域集中性，可考虑改变以往逐级建立巨灾风险准备金的做法，转而构建全国范围的森林保险巨灾风险准备金制度，实现林业风险在全国范围内的有效分散。另外，对于森林保险这类巨灾保险。我国可以借鉴国外先进经验，运用金融产品创新的方式将风险通过债券等形式转移到资本市场。这样不仅能为政府和再保险公司筹集更多的营运资金，还能充分活跃资本市场，充实丰富森林资源的保障领域。

4.5 规范森林保险的政府领导力

森林保险的特殊性决定了其发展离不开需要政府，所以政府领导力的规范与否直接决定了森林保险的可持续发展。第一，健全相关法律法规制度，明确保险标的、保险责任、保费金额、费率以及各方的权利义务。第二，适当调整县级财政保费补贴配套。通过实地调研发现，许多林业大县对森林保险的需求强烈，但这些地方基本都是贫困县，政府受制于财力有限，难以有所作为。因此，应根据各县实际经济情况，适当调整县级财政保费补贴的配套标准。第三，调整保费补贴顺序。建议在中央财政差异化补贴基础上，省级和市县级政府再予以补贴，保证经济落后地区保费补贴资金能够及时就位，确保森林保险工作的持续开展。

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