美国选择双边谈判策略，冲击WTO多边贸易机制

丁安华

中美贸易争议从双边谈判到多边场合两条战线同时上演。5月4日，中美首轮贸易谈判美方提出了一个涉及广泛的诉求清单，市场关注的焦点集中在美方要求缩减中美之间的贸易赤字规模和要求中国停止对“中国制造2025”相关产业的补贴之上，对几项涉及多边贸易机制特别是WTO的申诉案件的关注较少。5月8日，中美双方贸易代表在日内瓦举行的世贸组织总理事会会议上再次针锋相对，议题相对集中而言辞激烈。5月17日，中美就经贸问题进行第二轮磋商并取得成果。

面对这场备受瞩目的谈判，或许我们应该梳理一下中美争论的缘由和可能的演变趋势，这关乎WTO多边机制的前途并取得成果。

美方在中美贸易谈判中提到的几项WTO申诉案件

今年3月23日，美国向WTO提诉中国知识产权保护相关措施，即DS542案。美国主要援引《与贸易有关的知识产权协议》（TRIPS协议），认为中国剥夺了外国知识产权持有者的权力，据此提出磋商要求。作为回应，中国在4月4日也向WTO提出了申诉，即DS543号案件，针对美国以中国窃取美国知识产权为由宣布将向中国商品加征关税的做法，向美方提出磋商。中国认为美国的301调查违反WTO的最惠国待遇原则，诉诸单边行动而非通过WTO争端解决程序。

从首轮谈判流传出来的文件看，美方提出了关于WTO的几项案件的诉求。美方要求中方按照DS542美方提出的要求，于年内删除《中国技术进出口管理条例》及《中国中外合资经营企业法实施条例》当中的相关条款，此举等于不经WTO争端解决程序、要求中国直接接受美国提出的申诉要求。而有关中国控诉美国的DS543案，美方要求中方在7月1日之前撤回控诉，并承诺不就该内容再次上诉。

此外，美国要求中国撤诉的案件还包括中国在2016年提出的DS515案和DS516案，分别是针对美国和欧盟的关于价格比较方法的控诉，目前分别处于磋商和专家小组调查阶段，即WTO争端解决机制的第一和第二步。这两个案件涉及前几年比较受关注的中国“市场经济地位”问题，美国（和欧盟）不认可中国加入WTO相关文件中关于中国入世15年后自动获得“市场经济地位”的“日落条款”。

美国为何会在双边谈判中提出涉及WTO争端解决机制的案件？

一个显而易见的回答是，美国对WTO的多边机制失去耐心。1995年至今诉至WTO的543个争端案件当中，中国作为申诉方（complainant）有16起案件（其中11件针对美国，5件针对欧盟）；作为应诉方（respondent） 有40个案件（其中22件来自美国，8件来自欧盟）。中国被诉案件涉及的法律点相对集中，主要是补贴与反补贴、进出口许可和征税、倾销和反倾销、贸易相关的投资等。在已经终结的30起被诉案件中，有15起败诉，另有15起在磋商阶段达成和解。

抛开双方的理据不论，美方针对的贸易争端的解决途径，取态已经明显改变：那就是舍弃多边机制，付诸双边贸易谈判。也就是说，美国不想看到这些案件在WTO争端解决机制当中被拖延太久，也不想得到任何不满意的结果。无论是美方胜算大还是赢面小的案件，特朗普的贸易政策团队都希望通过双边谈判直接施压而迅速终结争议。可见，多边机制显然不是特朗普政府青睐的问题解决途径。从这点看，在与中国的首轮贸易谈判中提到几起涉及多边机制的案件，就不难理解了。

美国对WTO多边机制有何不满？

美国与多边贸易机制的关系从来就不单是经济政策决定的，更重要的因素是国内政策和外交战略。美国传统的建制派政治精英在二战后推行多边自由贸易的主要目的很清晰：一是促进资本主义价值观和自由市场信条在全世界传播；二是促进国与国之间的货物贸易相互关联，通过经济融合从而防止战争；第三是助力美国企业在全球的扩展布局，维护美国的商业利益。

战后美国贸易政策的制定权，有一个从国会到总统的演变过程。在1974年之前主要是由国会主导贸易政策。受制于选区选票的民粹压力，国会议员的贸易保护主义倾向严重，那时美国的平均关税一直比较高。而1974年的《贸易法》为总统开通了快速通道，总统可以不经过国会同意便同别国进行贸易谈判，有权根据互惠对等原则降低甚至取消关税。自此，总统拥有的“快轨权力”（fast track negotiating authority）成为了美国贸易政策分权制衡中的主导力量。1994年国会在强烈保护主义气氛下曾拒绝延长“快轨权力”。在2002年又恢复了此项权力，并改称为“贸易促进权力”（trade promotion authority）。

在摆脱民粹的制约之后，美国建制派精英主导的行政部门致力于推进多边自由贸易，不论是民主党还是共和党执政，总统和行政部门倾向于支持自由贸易和多边贸易体系。美国的加权有效关税税率由1970年的6%，下降到1975年的3.7%，再到现在只剩1.3%。

特朗普是一个另类，他颠覆了建制派精英长期以来所坚持的多边自由贸易理念。在特朗普的贸易政策目标中，所谓“美国优先”可以理解为不讲政治、只讲利益。特朗普一直对WTO怨念有加，他认为正是WTO，特别是中国加入WTO这件事，造成了美国制造业职位的流失。特朗普政府还指责WTO未能为全球贸易谈判达成新的规则，将美国禁锢在不合理关税承诺当中。WTO成立之前，美国与别国的贸易纠纷主要是通过双边谈判解决，而美国往往能够如愿以偿。而WTO争端解决机制的建立使得大部分国家选择通过多边机制来解决纠纷，美国作为应诉方被诉共计137次，是所有成员国当中最多的。由于WTO专家组的决定通常同情申诉国立场，美国的多项贸易政策被WTO裁决为违反国际贸易法，包括小布什总统的钢铁关税。可以说，WTO多边协调机制程序对美国贸易政策带来了一定的制约。

多边机制的流程和时间也是WTO受到诟病的原因。WTO的争端解决机制虽然比起国际法庭等其他多边机制效率更高，但平均结案时间也要在一年以上，这个时间相对于美国国内的政治周期来说仍然过长。美国政府无意去改进这个问题：特朗普对WTO的一项重创在于否决了填补由7名成员组成的WTO上诉机构空缺席位的人选，目前只剩4名成员处理不断出现的贸易争端案件，将拖慢甚至冻结全球贸易争端解决机制。WTO争端解决机制需要针对具体的某个问题提出上诉；美国通过双边谈判就可以将各种要求“一篮子”提出，这无疑更符合美国惯用的谈判策略。

WTO多边机制面临严峻挑战

中国的崛起，使得美国原本支持多边贸易的条件加速改变。即使是美國传统建制派的政治人物，也开始对美国推行的多边贸易体系产生怀疑。2016年奥巴马政府曾阻止韩国法官在WTO上诉机构的连任。美国贸易代表莱特希泽在2010年发文指出，世界已经深刻变化，那种认为国际体系需要去帮助其他发展中国家来追赶西方国家的思路已经完全过时了。

问题的核心还在于，美国需要在WTO拥有和保持的是绝对领导力。美国曾经一度努力将WTO保持为一个亲美国的或是由美国主导和规范的多边机构。历史数据反映出，美国通过WTO争端解决机制处理问题的效果比其他谈判机制更好，但美国依然着眼于其受到的政策约束和非优待地位，特别是现在的WTO体系和谈判中，美国并没有特别的优势。于是，特朗普选择远离和打击多边机制，转向美国擅长的双边直接对话。

诚然，WTO多边机制在解决双边问题，特别是中美这样存在复杂关系的大国的双边贸易不平衡上存在诸多不足，不难理解美国想和中国单独谈。在解决双边复杂的贸易问题上，多边机制力有不逮，特定的双边谈判仍是必要的。不过，WTO多边争端解决机制若被架空甚或是冻结，对于全球贸易的打击无疑是巨大而深远的，这种可能似乎越来越大，我们应该心中有数。

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