论我国运动员职业发展权利的劳动法保护

张恩利

摘 要：我国形成了以《劳动法》和其他法律为主体，行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、司法解释和国际公约等为辅助的运动员职业发展权利劳动法律体系。我国体育行业内建立了运动员文化教育、劳动待遇、社会保险、退役安置、就业培训、自由流动、工会维权、集体协商、劳动救济等运动员职业发展权利保障的管理规范。我国运动员职业发展权利劳动法保护面临着运动员保障专项立法不足、运动员劳动立法层级较低、运动员保障地方立法缺位、行业内集体协商制度缺失、运动员劳动救济渠道不畅、运动员工会维权立法缺位等问题和不足。其原因在于立法者对于运动员职业发展权利保障立法认识不足，管理者对于运动员职业发展权利保障工作重视不足，运动员对于职业发展权利保障的法律维权意识不足，雇佣者对于运动员职业发展权利保障持消极态度，并据此提出我国运动员职业发展权利保障的发展路径。

关键词：运动员；职业发展权利；劳动法；行业管理规范

中图分类号：G80-051 文献标识码：A文章编号：1006-2076（2018）01-0015-05

Abstract：China has formed athlete career development rights protection system， which takes Labor Law and other related laws as the main body and rules and regulations of governmental departments and provinces and local decrees， judicial interpretation and international conventions as supporting. Within sport industry， there are various regulations to guarantee the athlete career development， including athlete school education， labor benefit， social insurance， retirement settlement， employment training， free movement， trade union rights， collective bargaining and labor relief. Nevertheless， there are still some problems， such as shortage of special legislation on athletes security， athlete labor legislation level being low， absence of local legislation for athlete safeguard， loss of collective bargaining system， athlete work relief channel impeded， vacancy of legislation for athlete trade union right protection. The reasons lie in that lawmakers do not sufficiently understand athlete career development rights legislation， managers not give due attention， athletes have not much right-protection awareness， employers hold negative attitude for athlete career development rights. In view of the above， suggestions are put forward for the protection of athlete career development rights in China.

Key words： athlete； career development right； labor law； industry administration rules

2005年，國际奥委会（IOC）正式启动了运动员职业发展计划（ACP），旨在支持运动员成功处理训练、比赛以及日常生活中所面临的各种挑战与机会。该计划重点关注“教育、生活技能和就业”三大领域，目前已经帮助27个国家和地区的6 800名运动员从中受益。2011年，我国开始与国际奥委会运动员职业发展计划（IOC ACP）展开合作，首次设立关注退役运动员职业发展问题的专项体育公益基金——冠军基金。这时，运动员职业发展保障工作开始进入我国体育决策层的政策视野。2012年，国务委员刘延东在“全国运动员文化教育和运动员保障工作会议”上强调，“要结合运动员的职业生涯特征，创新保障机制”。2013年底，国家体育总局印发了《关于进一步加强运动员职业辅导工作的意见》，要求“提升退役运动员再就业能力，推进运动员职业转型工作，强化运动员职业发展保障机制”。以此为指导，各级体育行政部门积极创新运动员职业发展保障机制，努力解决运动员转型就业难题，取得了显著成效。

与此相比，我国运动员职业发展保障理论研究却明显滞后。现有研究成果数量不多、质量不高、视域狭窄，尤其缺乏相关法学理论研究，这与当前我国全面实现依法治国和依法治体的战略要求相去甚远。因此未来相关研究应当跳脱既有成果较为常见的体育学和管理学视野，引入其他学科视域，为运动员职业发展保障研究提供新的理论支撑。本文以劳动权利保护为切入点，运用劳动法学理论，通过梳理我国运动员职业发展权利保护现状和制度规范，探析我国运动员职业发展权利法律保护的问题和障碍，为推动我国运动员职业发展保障法制建设提供对策建议。

1 我国运动员职业发展权利及其立法保护

1.1 关于运动员职业发展权利的基本认识

依据我国劳动法，职业发展权利不是一项具体的法定权利，但却属于广义的劳动权利。职业发展权利是以职业发展理论为基础的法律延伸，是从业者在职业发展不同阶段中出现的相关法律权利集合。对于我国运动员而言，目前社会各界尚未就运动员职业发展权利的内涵和外延形成普遍共识。但是不同部门在实践工作中有着独特的认识，这有助于我们全面认识我国运动员职业发展权利。

国家体育总局人事司认为，运动员职业发展工作包括运动员在服役和退役时期面临的日常管理、竞赛训练、文化教育、职业辅导、思想政治、职业意识转换、职业指导、就业和创业扶持等服务内容。我国参与国际奥委会运动员职业发展计划（IOC ACP）的“冠军基金”为中国退役或现役运动员提供职业发展培训、实习就业咨询与辅导、实习就业机会、就业推荐等支持和服务。

鉴于目前体育行政部门主导运动员保障的管理现状，对于我国运动员职业发展权利的认识，应当树立劳动保障视野，立足政府管理工作，结合社会服务实践，聚焦“教育、生活技能和就业”三大领域，以解决运动员退役就业和后续发展为主要目标。因此本文认为，运动员职业发展权利应当包括文化教育、劳动待遇、社会保险、退役安置、就业培训、自由流动、组建工会、集体协商、劳动救济等权利内容。

1.2 我国运动员职业发展权利的立法保护

1.2.1 运动员职业发展权利劳动立法保障

职业发展权利作为运动员一项重要的劳动权利，受到劳动法律保护。目前我国已初步建立了以《劳动法》和其他法律为主体，行政法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章、司法解释和国际公约等为辅助的劳动法律体系。这些法律包括由全国人大及其常委会颁布的《劳动法》《工会法》《职业病防治法》《安全生产法》等劳动法律；由国务院颁布的《女职工劳动保护规定》《禁止使用童工规定》《失业保险条例》《工伤保险条例》《企业劳动争议处理条例》《劳动保障监察条例》等劳动行政法规；由人力资源和社会保障部颁布的《集体合同规定》《违反和解除劳动合同的经济补偿办法》《违反〈劳动法〉有关劳动合同规定的赔偿办法》《企业最低工资规定》等配套规章；由省、市、自治区制定的地方性劳动合同法规和地方政府规章；由最高人民法院发布的《关于审理劳动争议案件有关问题的司法解释》；以及经我国批准的《消除就业和职业歧视公约》《准予就业最低年龄公约》《同工同酬公约》等国际劳工公约。这些劳动立法构成我国运动员职业发展权利保护法律体系，依法保障运动员职业发展权利不受侵害。

1.2.2 运动员职业发展权利行业管理规范

不同于国家劳动立法的普遍适用性，体育行业立法往往具有更强的职业针对性和行业实用性，是我国运动员职业发展权利保障的关键环节，直接关系到运动员职业发展权利的实现。围绕运动员职业发展权利内容，我国运动员职业发展权利行业管理规范具体如下：

1）运动员文化教育管理规范

现有运动员文化教育管理规范主要包括《国务院办公厅转发体育总局等部门关于进一步加强运动员文化教育和运动员保障工作指导意见的通知》，国家体育总局和教育部联合发布的《关于进一步加强运动员文化教育工作的意见》，国家体育总局制定的《国家队运动员素质教育方案》《国家队运动员文化教育工作指南》《国家队运动员素质教育试点工作方案》等规范性文件。这些管理规定对于保护运动员基本教育权利，规范运动员学校教育活动，探索运动员转业教育路径具有指导意义。

2）运动员劳动待遇管理规范

现有运动员劳动待遇管理规范主要包括《關于专业运动员工龄计算等有关问题的意见》《优秀运动员运动技术补贴试行办法》《关于1981年调整部分职工工资的通知》《关于国家体委运动员、教练员工资制度改革问题的通知》《运动员突出贡献津贴实施办法》《关于1999年调整登山运动员成绩津贴标准的通知》《运动员教练员奖励暂行办法与实施细则》等规范性文件。这些管理规定从运动员工资、津贴和奖金的标准和发放及其劳动待遇的调整范围都有具体规定，便于地方体育管理部门贯彻实施。

3）运动员社会保险管理规范

现有运动员社会保险管理规范主要包括《关于运动员在比赛中负伤应给予何种劳动保险待遇问题的通知》，《关于处理伤病运动员的几点意见》《优秀运动队工作条例（试行）》《优秀运动员伤残互助保险试行办法》《关于同意修改<优秀运动员伤残互相保险暂行办法>中部分条款的批复》《关于进一步加强运动员社会保障工作的通知》等规范性文件。这些管理规定从早期的劳动保险到现在的“五险一金”社会保险待遇，有效解决了运动员职业生涯不同时期的社会保障问题。

4）运动员退役安置管理规范

现有运动员退役安置管理规范主要包括《关于选拔各项运动选手集中培养的通知》《关于做好调整处理运动员工作的通知》《关于招收和分配优秀运动员等问题的联合通知》《运动员退役费实施办法》《自主择业退役运动员经济补偿办法》《关于国家体育总局直属体育院校免试招收退役优秀运动员学习有关问题的通知》等规范性文件。这些管理规定通过就业安置、退役补偿、教育深造等多种渠道为退役运动员解决就业难题。

5）运动员就业培训管理规范

现有运动员就业培训管理规范主要包括《关于加强和发展优秀运动队职业教育的意见》《关于进一步做好退役运动员就业安置工作的意见》《关于做好运动员职业转换过渡期工作的意见》等规范性文件。这些管理规定虽然数量不多，却是目前指导我国运动员职业发展工作的重要文件。地方体育管理部门以此为依据，制定和出台了各种符合当地体育发展实际的运动员就业培训制度和实施办法。

6）运动员自由流动管理规范

主要包括1988年《关于运动员参加全国比赛的资格审查暂行办法》、1995年《中国足球协会运动员转会细则》、1996年《运动员参加全国比赛代表资格注册管理办法》、1998年《全国运动员交流管理办法（试行）》、1998年《中国篮球协会运动员转会管理办法（暂行）》、1999年《中国足球协会运动员身份及转会规定》、2003年《全国运动员注册与交流管理办法（试行）》等规范性文件。

7）运动员工会维权管理规范

我国《工会法》保护运动员依法参加和组织工会的权利。体制内的优秀运动员作为国家职工，享受所在单位的各项工会权利。目前没有关于运动员职业工会的制度规范。

8）运动员集体协商管理规范

我国形成了以《劳动法》为龙头，《集体合同规定》《工资集体协商试行办法》《工会法》《劳动合同法》为主体的劳动者集体协商法律体系，但是没有建立由运动员职业工会参加的行业性集体协商制度。

9）运动员劳动救济管理规范

我国《体育法》规定：“在竞技体育活动中发生纠纷，由体育仲裁机构负责调解、仲裁。”在行业立法层面，我国运动员劳动纠纷处理机制主要通过单项运动项目协会管理规章予以确立。如《中国足球协会章程》《中国足球协会纪律准则》《中国足球协会仲裁委员会工作规则》等行业协会制度规范。

总的来说，我国运动员职业发展权利的行业保障机制比较健全，这与我国长期重视运动员文化教育和保障工作密不可分。但是现有运动员保障机制主要依靠体育行业内部管理制度运行，没有打通外界合作通道，因此在涉及到社会保险、就业安置、纠纷解决、免试入学等社会合作问题时，就显得力不从心。

2 我国运动员职业发展权利劳动法保护的主要问题

2.1 运动员保障专项立法不足

运动员作为专门从事训练、比赛活动的体育行业劳动者，与其他行业劳动者一样，依法享有劳动法保护的职业发展权利。但是这种无差别的劳动立法对于保障具有行业特殊性的运动员职业发展权利就显得相对不足。职业运动员作为市场经济环境下产生的新兴职业，其职业发展权利缺乏立法保障。主要表现为：我国劳动法对于职业运动员劳动争议属性缺乏法律界定，造成劳动仲裁机构对此认识不清；我国劳动法对于职业运动员劳动特殊性缺乏保护性规定，造成法院难以依据现有劳动法有效保护职业运动员正当职业权益，这对合理保障运动员职业发展权利提出了较高立法要求。

2.2 运动员劳动立法层级较低

我国现有运动员职业发展权利保障制度形成于计划经济时期的举国体制，主要依靠体育管理部门制定行政法规保障运动员职业发展权利。随着我国市场经济体制的确立，运动员劳动人事关系和劳动权益范畴开始超出原有举国体制的保障范围和承受能力，更加需要社会各界相关组织人员的配合和支持。必须突破现有行业立法局限，提升运动员职业劳动立法层级。

2.3 运动员保障地方立法缺位

我国实行运动员属地管理的人事制度，地方人大和政府立法运动员职业发展权利保护的立法主体，直接关系到运动员职业发展权益的保障范围和保障水平。目前绝大多数省市立法机关都没有制定保障运动员劳动权益的地方立法，主要依靠地方体育部门的规范性文件予以规范。体育行政规章立法层级低、适用范围狭窄、缺少执法强制力，造成执行难等多种问题。

2.4 行业内集体协商制度缺失

尽管我国已从法律层面明确保护职业运动员的集体协商权利，但是职业体育行业资方管理者拒绝与职业运动员进行集体协商，而体育行业管理者也没有积极制定体育行业集体协商制度规范，造成运动员集体劳动维权无从谈起。实践中，我国职业足球欠薪情况普遍存在，导致球员采取游行和罢训等极端方式和手段向俱乐部管理者发出欠薪抗议，这种激烈的集体维权行为需要通过集体协商制度予以纾解。

2.5 运动员劳动救济渠道不畅

我国劳动仲裁机构和法院早期没有将职业运动员劳动纠纷纳入受案范围，随后根据最高人民法院要求，各级法院开始受理运动员劳动纠纷案件。尽管如此，相关司法机构显然没有顾及运动员职业寿命短暂、劳动争议时效性等行业特殊性，而是将运动员劳动案件审理拖入耗时费力的冗长审判程序，最终造成运动员劳动维权效果不佳，甚至得不偿失。

2.6 运动员工会维权立法缺位

根据我国《劳动法》和《工会法》的规定，职业运动员有权组织和加入行业工会。体育行政部门和体育行业管理部门应当依法允许他们组织和建立维护自身职业发展权益的工会组织。然而职业运动员至今没能建立起自身的工会组织，他们没有集体维权组织，没有集体协商谈判的平台，遇到职业劳动纠纷，往往采取罢赛、讨薪、游行、聚集、围攻等非理性的激进破坏手段表达权益诉求，其后果将会给劳资双方带来经济损失，造成不良社会观感。

3 我国运动员职业发展权利劳动法保护的制约因素

3.1 立法者对于运动员职业发展权利保障立法认识不足

我国运动员职业发展权利保障立法长期滞后的首要因素就是立法者认识不足。立法者认为，运动员问题不是国计民生，没有重大经济价值和社会效益，不急于提上立法日程，《体育法》修改进程长期滞后，职业体育立法内容至今缺位。另外，立法者也习惯认为运动员保障问题长期由体育行业内部解决，忽视了市场经济体制下运动员文化教育和保障工作早已超出体育行业范围的新现象和新特征，更没有注意到部门分割和政策分裂给运动员保障工作带来的巨大障碍。

3.2 管理者对于运动员职业发展权利保障工作重视不足

我国运动员职业发展权利的保障任务主要依靠体育行政部门和行业协会的管理者领导完成。目前我国体育行政部门管理人员工作绩效评估的重要标准就是竞赛成绩、金牌导向。管理者将主要工作精力和大量行政资源投入到运动员的训练和比赛管理事务中，对与此无关的运动员文化教育和保障工作置之不理，甚至认为运动员文化教育和保障会干扰运动员竞赛和训练，增加体育管理工作负担，挤占体育部门财政经费。在此指导思想下，管理者实际变成了运动员职业发展权利保障的阻碍者。

3.3 运动员对于职业发展权利保障的法律维权意识不足

我国运动员队伍长期存在法治观念仍然淡薄、法律维权意识不足等问题。主要表现在：当自己的合法权益受到侵犯时不懂得用法律手段来保护，不相信法律的作用，而是以消极的态度对待法律，甚至会放弃法律武器，习惯于通過找有关部门反映、通过关系等手段来解决。造成运动员法治观念淡薄、法律维权意识不强的原因包括：运动员长期生活在封闭的运动队学习训练环境中，几乎不知道自己依法享有的职业发展权利和劳动权益；同时体育局、运动队也不愿主动告知运动员具有的职业发展权利和法定劳动权益，避免今后产生劳资纠纷。

3.4 雇佣者对于运动员职业发展权利保障持消极态度

加大运动员职业发展权益的劳动法律保护力度，不可避免地增加用人单位的劳动力成本支出。雇佣者往往会利用运动员淡薄的法律意识，与其签订不公平的劳动工作合同，侵害运动员职业发展权利，阻止运动员依法维权，营造运动员过度维权的社会不良观感，同时寻求体育行业管理者的支持和帮助。

4 我国运动员职业发展权利劳动法保护的未来出路

4.1 政府加强劳动立法引导

国家政府加强劳动立法引导是国外职业运动员职业发展权益保障的重要特征。国家公权力应当主动干预劳资关系，并通过劳动立法保护运动员职业发展权益不受侵犯，这体现了国家对于职业运动员的法律关怀和平等保护。我国政府有义务主动引导劳动立法，关心保障劳动者合法权益。只有国家政府下定决心，加快劳动立法步伐，不断健全劳动法律制度，才能从根本上保障运动员职业发展权益。除了整体完善国家劳动法律体系，我国政府还应当在体育运动领域内不断加强运动员职业发展权益保障力度，建立健全符合我国国情的体育行业法律规范。

4.2 法院借鉴体育判例经验

体育判例对于劳动法的补充与完善，将会令运动员获益匪浅。除了沿袭普通法的法律传统，体育判例法也有利于解决具有行业特殊性的体育纠纷，给予运动员更多的法律关怀和制度保障。体育行业有其特殊性，一些诸如参赛资格、转会、工资帽、纪律处罚等特殊规则貌似非法却具有行业合理性，但是作为以普通劳资关系内容为主体的成文法，很难从法条上事无巨细地单独调整体育行业劳资关系。相比较而言，体育判例法无疑更贴近体育行业特点，便于快速合理地解决运动员职业劳动纠纷。因此，我国应该考虑借鉴体育判例制度，完善我国体育纠纷解决机制，依法保护运动员职业发展权益。

4.3 建立体育集体协商制度

集体协商制度是我国劳动法律制度的重要组成部分之一，对于维护运动员集体劳动权益具有积极意义。遗憾的是，由于体育管理部门的长期忽视，我国体育行业至今尚未依法建立集体协商制度。尽管举国体制下的优秀运动员享受着国家较高的保障待遇，但是进入市场经济的职业运动员却面临着俱乐部的侵权风险，因此我国体育行业有必要建立一套依法保障职业运动员职业发展权益的集体协商制度。构建体育行业集体协商制度必须突破我国目前集体协商制度的发展困局，大胆借鉴英美职业体育集体谈判制度的成功经验，真正赋予运动员独立自主的谈判地位，鼓励支持运动员合法的集体维权行动。同时也要抓住政策契机，全面落实国家法律政策，依法制定运动员工资集体协商行业管理规范，切实保障运动员整体职业劳动待遇。

4.4 健全社会保险配套立法

社会保险是运动员职业发展权益保障的重要内容之一，广泛覆盖失业、养老、医疗、工伤、生育、住房公积金等基本生活保障领域，对于运动员应对劳动风险具有重大保障作用。同时，运动员社会保险问题也正在成为运动员职业发展权益保障工作突出面临的发展难题。特别是体制内专业运动员社会保险的缴纳内容、缴费标准以及转移接续等现实操作问题都缺乏立法制度统一规范。因此，我国有必要在现行社会保障立法的基础上，由地方立法机关和政府部门结合当地实情，逐步健全运动员社会保险配套法规，依法落实运动员社会保障待遇。

4.5 完善行业劳动管理制度

职业体育成熟发达的主要标志是其健全完善的行业管理制度。在当前我国运动员劳动立法难以及时出台的情况下，为了扎实推进运动员职业发展权益保障工作，体育管理部门应当以人为本、着眼实际，从具体问题入手，逐步制定诸如劳资集体协商管理办法、社会保险缴纳与接续管理办法、工资奖金支付兑现管理办法、劳动争议处理办法、注册交流管理办法等相关运动员劳动管理规范，从而构建起我国运动员职业发展权益保障行业管理制度。

4.6 建立运动员法律援助机制

我国运动员法律维权意识较为薄弱，缺乏有效维权手段，加之比赛训练任务繁重无法投入应对劳动纠纷，因此迫切需要建立一套完整的运动员法律援助机制，通过提供包括法律咨询、律师代理等一系列法律援助服务，帮助运动员实现有效维权。具体而言，体育和劳动管理部门应当提供运动员法律咨询服务，帮助运动员了解国家劳动法律政策和行业管理规范，提出合理维权建议。法院应当指派特定律师义务帮助经济生活困难的运动员完成委托代理，最终实现司法维权。

4.7 建立工会集体维权机制

工会是运动员维持改善劳动条件、实现合法权益的集体维权组织。获得合法地位是工会代表运动员参加劳资集体谈判的法律前提。运动员工会只有依法获得包括行业协会、俱乐部在内的行业认可，才有资格代表运动员参加集体谈判，进行劳动维权。鉴于俱乐部对于工会维权的天然反对，运动员工会谋求合法地位本身就是运动员劳动维权的重要内容。我国体育行业必须充分重视建立运动员工会制度的必要性和迫切性，依照我国工会法相关规定，大力扶持运动员建立自身维权组织，保障运动员合法的工会权利。

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