福建省开展农业水价综合改革试点实践与思考

2018-06-21，

长江工程职业技术学院学报 2018年2期

，

(福建水利电力职业技术学院，福建永安 366000)

1 福建省开展农业水价综合改革试点的背景

福建省地处东南沿海，属于亚热带季风气候，多年平均降水量1 667mm,全省人均水资源量达3 200m3，属于丰水区。但是受地形地貌等因素影响，降水量空间分布不均，由闽西北山区向闽东南沿海逐渐减少。福建省行政分区水资源总量和福建省行政分区人均水资源量见表1和表2[1]。

表1 福建省行政分区水资源总量亿m3

表2 福建省行政分区人均水资源量 m3/人

福建省的水资源相对全国比较丰富。长期以来，全省大部分地区未收农业灌溉水费，农民节水意识淡薄，农业用水方式粗放，大水漫灌现象普遍。农业水价形成机制未建立，使得农田水利工程运行维护经费不足，难以保障水利工程良性运行。

为了实现农业供水工程良性运行、提高农业灌溉水利用效率和促进农业节水增效、减轻农民负担这三大核心目标，福建省积极贯彻落实国家发改委、财政部、水利部、农业部《关于印发深化农业水价综合改革试点实施方案的通知》(发改价格[2014]2271号)和《国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见》(国办发〔2016〕2号)文件精神，2014年选择龙海、宁化、明溪3县(市)和2016年选择连城、浦城、霞浦、晋江4个县(市)开展农业水价综合改革试点。7个试点县含有山区县和沿海县、丰水区和缺水区，且供水水源有多元和单一之别，具有一定代表性和典型性。

2 福建省农业水价综合改革的内容及成效

2.1 夯实农业水价改革基础

(1)在原有小农水建设项目基础上，对项目区末级渠系进行升级改造，农田水利灌排设施更完善。项目试点区新增了28.2万亩高效灌溉农田。农业用水有效利用率从0.42提高到0.8以上，减少了输水损失，降低农民不合理的水费支出。配套安装了量水设施，项目区基本实现斗渠口计量、核算到户，改“按亩收费”为“按方收费”，实现农业供水准确计量。

(2)开展小型农田水利工程确权工作。根据水利部、财政部《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》(水建管[2013]169号)，完成农田水利设施产权范围界定，由县政府颁发农田水利设施产权证。明确末级渠系和供水计量设施等小型农田水利工程产权，落实工程管护主体、管护责任、养护经费，因地制宜建立农田水利工程长效管护机制。提高农业灌溉供水服务质量和效益。农业用水户缴费意愿提高，水费实收率从20%提高到85%以上。

(3)成立农民用水户协会，规范用水协会的职责。按照政府指导、自主管理的原则，试点村依法组建了农民用水协会，负责辖区内灌溉工程的运行、维护与管理，水费计收等职责，加强终端用水管理。灌区建立“水管单位+用水协会+农户”的供水管理和水费计收模式。

(4)建立农业水权制度。以各县市最严格水资源管理制度“用水总量控制红线”指标为基础，将用水总量控制指标分解到各县、市、区，按照《福建省行业用水定额》(DB35/T 772—2013)中的农业灌溉用水定额，逐步把用水指标细化分解到农村集体经济组织、农民用水协会、农户等用水主体，并发放农业水权证，明确农业水权。水权证登记每个用水户的土地承包面积、亩均水权额度，以及二者相乘得出的年度水权额度。实行农业用水总量控制和定额管理，为推行“节水奖励，超用加价”的水价运行机制打基础。

2.2 建立农业水价形成机制

(1)试行终端水价制度，形成合理的水价定价机制。项目区按照农业用水定额、供水成本等合理测算供水价格。再由物价部门批复，形成“骨干工程水价+末级渠系水价”的终端水价制度，农民用水户协会按批复的终端价格计收水费。末级渠系水价依据《大中型灌区末级渠系水价测算导则》测算，由地方政府价格主管部门按照补偿末级渠系运行和维护费用的原则核定，或实行政府指导价下的农民用水合作组织内部协商定价。

(2)探索试行“用水定额管理，超定额累进加价”和分类水价制度。综合考虑各项目区水资源稀缺程度和用水户承受能力等因素，在明确各项目区用水总量控制红线的前提下，按照《灌溉用水定额编制导则》和《福建省行业用水定额》标准，区分粮食作物、经济作物，合理制定农业用水定额，根据用水量、农作物的生产效益、区域农业发展政策等，测算经济作物、粮食作物等各类用水价格，并试行“定额内用水优惠，超定额用水累进加价”，运用价格杠杆促进农业节水和灌溉工程良性运行。

2.3 建立农业供水工程补贴和节水奖励机制

(1)各县市在完善农业用水权制度基础上，建立与节水成效、价格水平、财力状况相匹配的农业用水补贴机制。统筹各级财政安排的水管单位公益性维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护经费、农业水价综合改革经费、上级补助的其他有关专项资金。对定额内用水成本与工程运行维护成本之间的差额进行补贴。补贴标准原则上按照定额内用水成本与运行维护成本的差额确定，主要用于农田水利工程运行维护。其中龙海市试点项目区采取以项目供水工程为补贴对象，具体补贴标准为：小(一)型水库每年补助4万元/座，小(二)型水库每年补助1.2万元/座，小(一)型水闸每年补助2.4万元/座，小(二)型水闸每年补助0.6万元/座，主干渠每年补助0.9万元/km，支渠每年补助0.72万元/km，斗渠每年补助0.48万元/km，田间渠道每年补助0.18万元/km；水陂每年补助0.18万元/座。

(2)建立易于操作的农业用水节水奖励机制。项目区水资源较丰富，奖励机制按用水户协会工程管护补助形式执行，工程管护到位的将给予补助，不到位的取消补贴资格。这在一定程度上提高了用水户管好用好农业灌溉节水工程的积极性。

3 农业水价综合改革中存在的困境及原因分析

3.1 山区县农业用水户节水意识淡薄，对收取灌溉水费存在抵触情绪

宁化、明溪、蒲城、连城4个山区县水资源自然禀赋好，客观上造成山区用水户灌溉用水随意、节水意识淡薄。再者，长期以来特别是实行农村税费改革后，福建省相关部门考虑到农业的经济产出和农民的承受能力较低, 征收水费会增加农民负担, 影响农业生产, 实行了农业水费财政转移支付制度，农民基本不交或象征性按亩缴纳水费。因此，农民对农业水价综合改革后灌溉用水按方计收水价、由原来无偿用水变为有偿用水的现状尚未能欣然接受，对农业水价改革有一定抵触情绪。

3.2 农业用水精准补贴和节水奖励机制尚不健全

各试点项目区采取以项目供水工程为补贴对象，对定额内用水成本与工程运行维护成本之间的差额进行补贴。尚未建立针对种粮农民定额内用水的农业用水精准补贴机制。水价改革前按亩计收方式实际上是给予农民灌溉用水“暗补”，用水多的补贴多, 用水少的补贴少。这种奖罚不分的灌溉用水“暗补”政策, 挫伤了农业用水户节水积极性，必须改革，应建立起“定额内用水补贴、超额累进加价”的水价征收方案。[3]

3.3 农业灌溉工程体系不够完善，农业供水服务质量有待提高

由于现行的农业水价未能补偿由国有水源工程和末级渠系等田间配套工程的运行维护费成本构成的终端水价，加上国有水源工程公益性两费未能足额到位，导致国有水管单位以不提折旧、少维修、吃项目、降服务等方式维持工程简单运行。而山区县梯田主要依靠泵站等高扬程提水灌溉，水源工程、提水工程供水保障能力不足，整个供水工程体系还不够完善，供水服务质量得不到有效保障。由此，用水户不愿为不满意的供水服务买单。

4 对福建省全面开展农业水价综合改革的思考与建议

4.1 坚持政府和市场两手发力

两手发力，就是用政府之手保障粮食等重要农作物合理的用水需求，用市场之手激发丰水区农业节水的动力，从而为福建省实施海丝战略和生态文明示范建设对水安全的要求保驾护航。由于福建省西北山区和东南沿海地区水资源的自然禀赋差异大，西北山区水资源丰富，非农业用水需求较小，供水有余；而东南沿海水资源稀缺，经济发达，供水保障相对不足。通过建立水权交易平台，鼓励用水户将节余水量跨区域、跨行业有偿转让，实现农业节余水“农转非”。利用市场机制，让农业用水户从灌溉节水中获利、尝到甜头，必将大大提高其节水意识；此外，将节余的水资源用市场之手配置到使用效率更高的地方，可实现水资源优化配置。

4.2 建立精准补贴和节水奖励机制

按照《福建省推进农业水价综合改革实施意见的通知》[2〗要求，综合考虑福建省的水情、农情，建立“一提一补”农业用水精准补贴和节水奖励机制[4]。在加强用水计量设施安装和科学合理确定农业用水定额的前提下, 将以前按亩计收、少收甚至不收水费的“暗补”改为按方计收水费、定额内用水补贴的“明补”,实施征收与补贴并举的农业水价政策[2]。“一提”即逐步提高灌溉用水价格，尤其是超定额部分的用水要累进加价，“一补”即对定额内用水成本与工程运行维护成本之间的差额进行补贴。通过“一提一补”措施和用水户承受能力分析，测算出合理的农业单方水价，通过实行“定额用水水价优惠、超额用水累进加价”的用水定价方案，奖励节约用水、惩罚超额用水，促进农业节水增效。精准补贴和节水奖励资金可从财政安排的水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助和收取的灌溉水费等资金进行统筹安排。

4.3 加强用水管理与供水服务“双轮驱动”

近几年的中央一号文件都对发展现代农业和农业现代化做出了明确部署。水利是发展现代农业的首要条件，土地流转和适度规模经营是农业现代化的必由之路。随着土地流转日益加速，农业经营更加规模化、专业化和集约化，对农田水利基础设施的支撑和保障要求更高，对灌溉的依赖程度加深。因此，农业水价改革面临着机遇与挑战并存。一方面，推广农业用水精细化管理，通过建设智能化灌溉服务体系，大力发展喷灌、滴灌，推广水肥一体化，让灌溉省水又省心，使农业用水方式由粗放式向集约、高效方式转变。另一方面，国有水管单位和灌区应当增强供水侧改革意识，加快完善农田水利工程体系，做好工程维修养护，保障工程良性运行。供水与需水两侧对接，双轮驱动，支撑福建省现代农业建设。

从福建省宁化、明溪、连城、浦城4个山区试点县和龙海、晋江、霞浦3个沿海试点县的农业水价综合改革实践看，水价改革与工程改造、种植结构调整息息相关。工程越完好，种植结构调整越到位，规模经营越发达，水价改革越容易。例如，龙海市在试点项目实施过程中，一方面，对农田水利工程进行了改造与配套，工程体系更加完善，提高灌溉供水服务质量；另一方面，调整种植结构，发展设施农业与特色林果业，使得亩均用水大幅下降，节水效果显著，农业收入也大幅度提高，对水价的承受能力与支付意愿也随之增加。在亩均用水减少与水价承受能力、支付意愿提高的情况下，水价改革水到渠成。

4.4 因地制宜推行适合本地区水情的农业水价改革模式

由于福建省各地的水资源状况、灌溉条件、经济发展水平、种植结构等差异较大，农业水价综合改革没有通行模式，福建省后续全面开展农业水价综合改革应当结合本省、本县市的水情、农情，探索实行适合本地实际的农业水价改革模式。例如，水资源丰沛而经济欠发达的山区定额内用水主要以财政补贴维持工程运行，运用“节余水权区域转让”和“水资源农转非”节水奖励机制，促进农业用水户节水护水。水资源缺乏而经济发达的沿海地区，定额内用水可通过收取优惠的灌溉水费维持工程运行，对超额用水实行惩罚性累进加价方式。