英国综合治理中小学校园欺凌的经验

文 孔令帅 陈铭霞

校园应当是最阳光、最安全的地方。然而近年来，我国中小学校园欺凌（School Bullying）现象频发，已出现多起严重的校园欺凌事件，引起社会的普遍关注，同时也亟需相关的法理、理论和实践研究。其他国家也面临相似的问题，英国为有效预防和治理校园欺凌问题，构建了政府、学校、社会综合治理机制（即依托政府指导，立足学校实践，联合社会机构和家庭），取得了一定成效。英国综合治理中小学校园欺凌的经验可以为我国应对校园欺凌提供一定的借鉴意义。

（一）在校园欺凌立法、处理机制等方面存在的不足

由于校园欺凌制度与法律的欠缺，相应的干预机制比较滞后，使得校园欺凌问题研究长期停留在道德层面。随着我国法治进程不断推进，需要从国家层面上明确校园欺凌的法律边界和处理措施，加强对校园欺凌治理的指导作用，重新审视、衡量欺凌者的法律责任，强化处罚力度，让包括欺凌者在内的所有学生认识到校园欺凌的危害，也让欺凌者对自己的行为负责，受到应有的教育。同时也应追加学校、教师、家长的相关责任，保护受欺凌者的合法权益。

（二）学校及教师实践层面的缺失

当下，我国中小学校园欺凌的预防工作主要依靠学校和教师，但实际上学校缺乏相应的程序化处理，如早期干预、事件上报、事中处理和事后心理干预等全方位机制。同时，学生法律规则意识淡薄是校园欺凌产生的内在原因。但当下各学校开展反欺凌活动并不普遍，学生缺乏校园欺凌行为的识别教育及法制教育。

此外，在欺凌事件处理过程中，部分教师并没有意识到欺凌行为的严重性，认为欺凌是学生成长经历的一部分，随着年龄的增长欺凌行为会逐渐减少，没有必要小题大做。我们认为，校方、教师在发现欺凌问题的时候，应该表明态度，严肃对待，妥善处理，减少欺凌行为的危害。目前我国的教师明显缺乏这方面的培训，不少教师在处理应对校园欺凌问题时，仅仅将其当作同学之间的玩笑，这不利于欺凌问题的解决。

（三）家庭及社会层面的缺失

影响个体社会化的因素包括家庭、学校、同伴群体、大众传媒等等，其中家庭作为学生行为培养的关键环节，对孩子的影响深远，不容忽视。家庭可能是滋生校园欺凌的诱因，也可能因为家庭的努力而让校园欺凌的危害减少为零。

当然，上述这些问题并不是我国所特有的，其他国家在治理过程中同样也遇到相似的问题。因此，有必要借鉴其他国家的治理经验。

英国自20世纪90年代初就开始关注并治理校园欺凌问题，其综合治理机制具有一定的操作性及可取之处，可以为我国提供相应启示。

英国中小学校园欺凌的综合治理机制

从20 世纪90年代以来，英国各界开始重视校园欺凌问题，构建了政府、学校和社会综合治理机制，其校园欺凌治理逐见成效。

（一）政府制定相关法律和指导文件

在政府层面上，英国政府制定了相关法案、法规和指导文件，明确校园欺凌行为，加强学校对校园欺凌的认识，并为学校治理校园欺凌提供指导。

1.相关法案和法规

在英国，尽管欺凌本身并不属于刑事犯罪，但是某些具有骚扰、威胁性质的欺凌行为，则有可能被认定为犯罪行为。《1986年公共秩序法》（Public Order Act 1986）、《1988年恶意通讯法》（Malicious Communications Act 1988）、《1989年儿童法》（Children Act 1989）、《1997年保障免受骚扰法令》（Protection from Harassment Act 1997）、《2003年通信法》（Communications Act 2003）都有规定，校方根据欺凌事件情节判断，若认为某种过错行为可能构成犯罪的话应该寻求警方帮助。例如《1988年恶意通讯法》规定，在与他人的电子通讯中，有意地造成对方焦虑或痛苦情绪，或者是发送不雅、暴力或虚假信息，都属于犯罪行为。

同时，英国地方教育当局对校园欺凌等学生偏差行为导致的后果负有法律责任，法院还对校园欺凌者（12—17岁）发出“拘留教导令”予以强制教育，时间为四个月至两年。

21世纪以来，英国开始在法律中加强对校园欺凌治理的规定。《2002年教育法》（Education Act 2002）第175款要求学校和地方教育当局采取两种构建中小学校园欺凌综合治理机制的方式来保护和促进儿童安全：第一，采取所有可能措施来确保伤害儿童安全的风险降到最低；第二，采取所有和地方政策一致的合适行动，并和其他地方部门合作来确保儿童安全。在175款指导下，英国政府于2015年发布了适用于所有学校的名为《保持儿童在教育中的安全》（Keeping Children Safe in Education）和《共同努力保护儿童安全》（Working Together to Safeguard Children）的法规指导。《2006年教育和督学法案》（Education and Inspections Act 2006）第89款规定，公立学校必须采取措施，鼓励学生的良好行为，防止学生之间各种欺凌行为的发生。

这些措施作为学校政策的组成部分，应该告知所有学生、教职员工以及家长。《2010年平等法》（Equality Act 2010）规定，公立学校需要消除非法歧视、骚扰、伤害和其他法律禁止行为；促进所有人的平等机会；并形成所有人的良好关系。为了防止网络欺凌，《2011年教育法》（Education Act 2011）给予学校检查学生电子设备的权利。另外，地区政府根据自身情况也制定相应的政策法规，如2016年北爱尔兰颁布了《学校法中的校园欺凌处理》（Addressing Bullying in Schools Act），其中包括对校园欺凌行为的定义、各政府部门的职责以及做好欺凌事件的记录等。

2.指导性文件

在校园欺凌治理上，英国教育部除了依据相关法律授权制定法规命令外，还发布指导性文件，帮助学校归纳法律适用重点、提示学校注意事项以及给予问答式建议。2009年英国儿童、学校和家庭部（即现在的教育部）发布的《远离欺凌：给地方政府和其他战略领导者减少社区欺凌的指导方针》（Safe from Bullying：Guidance for Local Authorities and Other Strategic Leaders on Reducing Bullying in the Community）、2014年10月英国教育部发布的《预防和处理欺凌：给校长、教职员工及管理机构的建议》（Preventing and Tackling Bullying∶ Advice for Headteachers, Staff and Governing Bodies）和2016年1月英国教育部发布的《学校行为和纪律：给校长和教职员工的建议》（Behaviour and Discipline in Schools：Advice for Headteachers and School Staff）等文件为地方政府和学校治理校园和校外欺凌提供了有效指导。同样地，英国教育标准局（Office for Standards in Education）也加强了对校园欺凌防治的督察。在2011年，英国教育标准局调研了英国各个地区和类型的37所小学和19所中学的校园欺凌问题，访谈了1357名学生和797名教职员工，提出了防治校园欺凌的策略和建议。

总的来说，英国政府确立对学校和社会相关团体及组织的要求和建议，并为教职员工提供如何帮助被欺凌学生的培训。英国政府在政策层面上为中小学校的校园欺凌树立大局方向，使各类学校有针对性地对本校欺凌情况进行治理。

（二）学校依据法律和指导文件制定各自政策

学校应成为校园欺凌防治的核心。因此，英国教育部要求每所学校在国家法律和指导文件下制定政策，注重教师的作用，防范各种类型的欺凌。学校层面，《1993年教育法》（Education Act 1993）首次明确学校处理学生偏差行为的政策架构，授权英国教育部指导地方政府和学校建立有效的学生偏差行为（包括校园欺凌）处理机制。《1998年学校标准与框架法》（School Standards and Framework Act 1998）的第 61 款和《2006年教育和督学法案》的第89款都明确规定中小学必须依法制定学生不当行为的管教政策，并定期加以宣传。《学校行为和纪律：给校长和教职员工的建议》适用于英国所有学校，但同时也强调学校在校园欺凌的实际操作层面上的自主性。根据相关法律和指导文件，大部分英国中小学校均制定了反欺凌的政策。英国2009年对全国1378所学校校园欺凌政策执行状况进行的调查显示，大部分学校积极执行反欺凌政策。在这个过程中，能综合使用不同的手段，如同行支持、借鉴其他学校的经验等。

同时，英国每年11月会举办全国性的反欺凌宣传周活动，全国学校均积极响应，开展一系列反欺凌主题的活动。通过广泛地宣传校园欺凌，让学生了解校园欺凌的危害性以及具体的应对办法，从而营造积极的校园氛围。此外，在英国，学生有合理及有效的途径来报告自己的欺凌遭遇。如当学生遭受到欺凌时，可以把事情经过写下来放到学校的专用信箱中，让教师可以适时地介入，从而制止欺凌现象的发生。

英国教育当局高度重视教师在管理学生行为上构建中小学校园欺凌综合治理机制——《2006年教育和督学法案》给予教师校外规范学生行为的权利和《2011年教育法》给予教师检查学生电子设备的权利都是为了有效地防止网络欺凌。2016年的《学校行为和纪律：给校长和教职员工的建议》给予教师更大的权力，如无论是在校内还是校外，若学生有不当行为，教师可以随时管教学生，同时也有权让18岁以下的学生留校观察（留校作为处分手段，应告知家长和学生）。

英国学校教师也积极参与到校园欺凌治理中。英国“学龄儿童健康行为研究”（Health Behaviour in School-aged Children Study，2014）报告指出，80%的学生反映当他们遇到问题时，至少有一位老师能够成为诉说对象。其中男生的比例为79%，女生是81%。

（三）家长和社会团体积极参与治理

在校园欺凌治理问题上，不仅需要学校及老师的积极工作，也需要家庭和社会机构的积极配合。1.家庭教育作为学生行为培养的关键环节不容忽视。依据英国《1996年教育法》（Education Act 1996）的规定，学生家长有义务协助改善子女在校的不当行为。比如，在学生遭遇停学处分时，地方教育当局或学校得向法院申请对其家长发出“教养令”，通常包含两个部分：一部分是要求家长出席咨询、辅导课程（上限三个月）；一部分是配合学校之特定要求以改善学生行为（最多一年）。而家长违反教养令者，学校可将其移送治安法院裁决处以罚金（每次最高1000英镑）。

英国从法律层面上要求家长负起共同改善学生行为的责任，同时也给予家长一定的权利，让家长积极参与到校园欺凌防治的过程中。如家长有权利知晓学校反欺凌政策的具体细节，校方应保证渠道的便捷、信息的公开和透明，让家长知道若子女受到欺凌可以以何种方式向学校反映情况、可以从哪些方面着手来缓解子女的不安。同时，家长发现教师在校园欺凌方面处理不当，可以向校长和地方教育当局申诉，以追究教师和学校管理疏漏的责任。

欺凌不仅发生在学校里也发生在校外。因此，所有的社区机构和服务中心需要加强合作，形成“欺凌是不可接受的”文化氛围。英国政府不仅重视家长的积极投入，还积极向社会团体寻求资源及帮助。英国有不少机构主动地关注校园欺凌问题，开展关于该问题的调查研究，为政府提供可靠的数据信息，为学校、家长提供经验以及建议。如反欺凌联盟（The Anti-Bullying Alliance）由英国全国防止虐待儿童协会 （National Society for the Prevention of Cruelty to Children）及国家儿童局（National Children’s Bureau）于2002年成立，汇集了100多个组织，形成一个围绕校园欺凌问题的合作网络，在其网站上有一系列关于反欺凌的事实概要及可提供的支持服务，以供学校和青少年阅览。如果学生遇到欺凌，也可以向其求助。达勒姆郡反欺凌服务（The County Durham Anti-Bullying Service）于2003年发布了“达勒姆郡反欺凌认证计划（The County Durham Anti-Bullying Accreditation Scheme），英格兰西南部10个地方当局和东北部8个地方当局参与了该计划。该计划为反欺凌实践设定标准，根据各地达到标准的程度相应授予金、银、铜牌的认证。

类似的社会资源及机构还有“英国欺凌”（Bullying UK）、“儿童热线”（Childline）、“戴安娜奖”（The Diana Award）、“孩子角”（Kidscape）等。

可以看出，英国的综合治理机制对校园欺凌形成一道牢固的防护网：一方面，英国政府制定了一系列法律、法规，加强学校在校园欺凌治理方面的指导。另一方面，学校依据法律和指导文件制定各自政策，采取有效措施，做好校园欺凌的预防和引导工作。同时，家长和社会团体的参与度也比较高。因此这种机制也取得了一定效果，2015年12月15日，英国教育部在其官方网站上宣布：学校欺凌行为骤降。