浅谈欠发达区域高速公路建设模式的突破

李兴刚

摘要：吉林省高速公路正在由“国高网补贴+政府还贷”到“省补地建+地方政府还贷”的建设模式逐步向高速公路引资模式拓展，从单一的BOT，变为包括BOT、BOT+政府可行性缺口补助、BOT+EPC+政府可行性缺口补助等多种建设模式，由于吉林省地方经济增长乏力，诸多城市负债率过高，基础设施落后地区高速公路建设变得更加困难，如何在现行政策下取得建设模式的突破，成为关键。

关键词：建设模式；突破

一、制约吉林省高速公路建设瓶颈分析

吉林省国高网目前建成率仅为63.9%，与全国89.75%的平均水平相差甚远，2018年国务院出台的27号（关于加强国有企业资产负债约束的指导意见）、46号（地方政府隐形债务问责办法）文件，对防范化解地方政府债务作出明确规定，今后交通建设在非债务性资金投入的基础上，只能通过债券资金、PPP（引入社会资本）模式来解决。

1、建设任务繁重，刚性制约日益突出

吉林省目前在建高速公路12项里程达1476公里，普通国省干道25项里程达593公里，2018年基础设施投资达259.4亿元，受征地拆迁、生态环境管控趋严、原材料价格上涨、建设成本上升，各项不利因素叠加后给项目建设带来重大影响。

2、债务管控更加规范，筹融资面临诸多难题

财预〔2017〕97号地方政府收费公路专项债券管理办法规定，发行收费公路专项债券的政府收费公路项目应当有稳定的预期偿债资金来源，对应的政府性基金收入应当能够保障偿还债券本金和利息，实现项目收益和融资自求平衡。通过对国高网、省高网项目进行OD调查后发现，无一项目满足项目收益和融资自求平衡的要求；且吉林省多数地方政府债券额度有限，受交通量因素制约，引入社会资本非常困难，亟待创新完善筹融资模式。

3、交通运输囿于体制机制障碍，深化改革难度前所未有

吉林省当前交通运输改革进入攻坚期和深水区，公路建设体制、管理体制、行政执法体制、投融资体制、综合运输管理体制等方面，都需要进一步理清思路，明确方向，着力破除体制机制障碍。吉林省交通运输发展质量不高，科技创新能力仍然不强，区域间、城乡间、新旧业态间发展不平衡，多品质多样化智能的运输服务供给不足，运输结构不合理，重建设、轻养护、粗管理的问题仍然较为突出。

4、安全生产基础不牢，干部队伍担当能力有待加强

安全风险隐患依然严峻，企业主体责任没有完全夯实，行业监管也存在短板和薄弱环节，重点领域监管仍需进一步加强；有的地方和单位缺乏大局意识，习惯站在地方和部门角度考虑问题，部分干部惯性思维严重，缺少破解商业模式的勇气，甚至严重不作为。2018年底招标的长春至太平川高速公路PPP项目，国内拟中标的建筑央企一直围绕核心边界条件进行谈判，调整风险分配原则，迟迟不肯签署项目合作协议，影响PPP模式在其他同类项目的推广。

二、高速公路建设模式突破分析

1、BOT+RCP +可行性缺口补助模式

吉林省新建高速公路车流量较少，培育期达10年之久，采用PPP模式建设财政可行性缺口补助较大，受财政支出责任10%红线的限制，可考虑采用BOT+RCP+可行性缺口补助模式建设，RCP即Resource—Compensate—Project（资源一补偿一项目）的英文缩写，具体是政府通过特许经营经营权协议，授权项目公司进行准经营性的基础设施项目的投融资、建造（设计）、经营和维护，在约定的特许经营期内向该项目的使用者收取适当的费用，以便收回项目部分的投资、经营、维护等成本，特许经营期满后项目公司将项目无偿移交给政府；同时政府以对项目投资进行补偿的方式给项目公司提供一定的资源（如土地、旅游、矿产等）进行建设和经营，以确保项目投资者获取合理回报，从而调动投资者的积极性，进而吸引更多的社会资本参与项目。

模式优点：○1目前建设单位吉高集团拥有部分闲置资产，包含划拨的土地、养老地产、经营性资源等；○2采用BOT+RCP +可行性缺口补助模式运作，拓宽了融资渠道，增强了融资机构的信心，引入社会资本，可有效解决本项目的建设资金问题，缓解政府财政压力。○3政府和社会资本可充分发挥自身优势，承担相应责任，使风险分配更合理。同时政府通过设置绩效考核机制，与项目公司运营情况挂钩，从而实现对项目提供公共服务质量的把控，降低政府的投资风险。○4通过将优秀社会资本引入吉林省高速公路市场，与同行业现有参与方形成相互竞争交流的良性机制，技术、经验和管理水平的外溢和交流，能够激发行业活力，为吉林省公用事业领域改革积累成功经验。

模式缺点：○1社会资本需要变现快、资金流充裕的资源，主要是土地资源，回报机制主要通过房地产及商业开发获得成本及收益，应优先考虑项目所在地的区域位置，同时该区域住宅需求较大；○2土地出让过程中要控制溢价率，出让收益纳入基金预算，政府方要设置专门路径将该收益从基金预算调入一般公共预算专项用于高速公路建设或者作为缺口补贴资金。

2、一般债（建设期补贴）+BOT+可行性缺口补助模式

政府方通过发债券筹集资金，资金到位后，作为项目建设期补贴直接降低总投资额，压缩融资额度，一般债发行额度根据地方一般公共预算支出责任进行反推，从而实现项目顺利通过财政承受能力论证。后面建设方式采用PPP模式下的BOT+可行性缺口补助模式开展。

模式优点：○1通过发行一般债，合理利用政策要求，规避PPP模式对10%支出红线的要求；○2实现地方政府加速基础设施补短板的需求，通过基础设施项目的建设刺激经济增长，实现良性循环。

模式缺点：未实质性降低地方政府财政支出压力，适合资产负债率较低的潜力型城市群。

三、结论

在严控地方政府债务增量的环境下，上述两种商业模式不仅为政府投资项目解决了资本金问题，也避免了政府违规举债的问题。但在实际操作中对于在未来几年就可以回收投资的资源，例如土地资源等，则采用直接将资源与项目“捆绑”，社会资本通过合法地形式获得资源同时需要帮助政府完成相应的项目建设，所有建设资金由社会投资人负责筹集，在非净地的情况下还要整理土地，对企业现金流要求较高，有增加企业資产负债率的影响，实践中还要协调大量政府机构，寻求地方政府从上到下的全力支持。

参考文献

[1] 探析当前高速公路建设项目融资模式，云南云岭高速公路建设有限公司赵泾

[2]交通运输PPP模式应用面临的新问题及对策建议，交通运输部科学研究院发展中心翁燕珍

[3]浅析“资源补偿项目”融资模式在政府投资项目中的应用，四川迅达徐朋

[4]政府信用、政府财力及市政基础设施PPP模式应用，中资研究罗桂连

[5]浅析PPP项目支出责任与政府债务，中化岩土集团股份有限公司董汉宁

（作者单位：中铁投资集团有限公司）