市级盘活财政存量资金政策研究

郭媛媛

摘 要：2013年，按照国务院部署，财政部下发了《关于加强地方预算执行管理 激活财政存量资金的通知》（财预〔2013〕285号），要求各级各部门进一步加快预算执行进度、有效消化和压缩结余结转资金、规范国库资金管理、提高财政资金使用效益。截至目前，各级各部门采取多项有力措施，确保盘活财政存量资金工作取得实效，使国家稳增长、调结构、惠民生政策得到有效落实，同时，盘活财政存量资金也成为了一项“新常态”工作，作为当前经济新常态下推进整体财税改革、发挥积极财政作用的必要措施，能最大限度释放资金活力。本文从市级财政存量资金的主要构成部分，即：公共财政预算结余结转资金、政府性基金结余结转资金、预算单位结余结转资金方面，深入剖析结余结转资金成因，并针对存在的问题进行归纳和思考提出相关建议。

关键词：盘活 财政存量资金 研究

一、市级财政存量资金成因分析

财政存量资金包括财政性资金形成的各类闲置和沉淀资金。从资金构成上看，市级财政存量资金主要存在于公共财政预算结余结转资金、政府性基金结余结转资金和预算单位结余结转资金三个方面。从资金来源上看，市级财政存量资金主要分为年初预算安排的项目支出结转、执行中上级新增转移支付结转、当年超收安排支出形成的结转以及以前年度滚存结转等。

（一）公共财政预算结余结转资金

一是当年新增上级转移支付资金，由于下达时间较晚，年底前无法拨付给本级预算部门而形成结转。二是以前年度上级转移支付资金因资金结余、项目调整等情况无法支出而形成结转。三是本级预算安排专项资金在预算执行过程中因工程进展等情况无法支出而形成结转。

（二）政府性基金结余结转资金

一是部分基金收入入库较晚，只能在下一年度拨付各项成本或上缴上级资金。二是部分基金如土地出让金政府收益可用部分在当年年初预算中已安排，当年度形成的超收部分没有列支渠道而结转下年。三是部分专项项目资金视工程项目进展情况拨款，年终因工程未完工等原因而形成结转。

（三）预算单位结余结转资金

一是资金净结余，由于预算单位有些专项项目当年没有开展或者没有完成，造成资金无法列支而形成历年资金结存。二是专项资金结转，如教师绩效工资必须于会计年度之后才能安排发放，而此项支出则是安排在当年的预算里，只能在年前预拨到预算单位账户而形成结转；又如工程建设项目工程周期长、前期论证时间长，一次性申请到位的工程资金需按工程进度逐笔拨付而形成结转。三是其他资金结转，如预算单位按规定收取的专项保证金因工程未完工而形成结转等。

二、盘活财政存量资金主要存在的困难

盘活财政存量资金是一项复杂的系统工程，与部门利益分配、预算实际执行、转移支付体制等方面密切相关，实际执行中主要存在着以下三方面问题：

（一）预算单位配合难度大

此项工作涉及部门利益，盘活财政存量资金的途径之一就是意味着打破现有部门存量资金，收回财政重新分配的问题。对一些部门（单位）来说，将沉淀资金重新安排使用，意味着手中可支配资金的重新调整，还存在着下一年度预算被缩减的可能性，博弈与较量将不可避免。

（二）预算执行实际困难多

部分专项资金在年初预算下达后，受实际执行中遇到的种种客观因素影响，如工程建设类项目前期论证时间长、审批环节多、政策性配套资金需与上级专款一并下达等，造成项目执行进展缓慢，预算年度结束前无法支付资金，最终形成结余结转。

（三）专项转移支付弊端多

一是体现在设置不合理方面，专项项目设置交叉重复，分配制度不够合理，资金投向较为分散，重点不突出，几乎覆盖了所有预算支出项目，并且补助对象涉及各行业，这就使得庞大的专项转移支付资金分散到全国各地后资金量会变小，真正想做项目的地方拿到资金后也难以启动项目，那些不急切需要资金的地方获得资金后也只能闲置。二是下达时间较晚滞后于实际需求。

三、盘活财政存量资金对策建议

盘活财政存量资金工作，有利于筹集资金推动，有利于重点工程实施，对于当前财政职能作用充分发挥，特别是实现保增长、保民生、保稳定、促发展的目标，促进经济社会持续健康发展具有重大现实意义。因此，应从以下几方面入手，真正使结余结转资金得到有效消化和压缩，切实提高财政资金使用效益。

（一）形成盘活常态意识

盘活财政存量工作不单是财政支出问题，更关系到国家稳增长、调结构、惠民生政策的有效落实。建议各级财政部门统筹协调，落实责任，建立跟踪督导、定期通报、考核奖惩等多种机制，通过制定切实有效的工作方案，建立财政存量资金收回及使用台账、财政存量资金月报制度、现代信息化软件应用等，切实增强财政存量资金回收的可操作性。同时，与审计等部门协调联动，对各地盘活财政存量资金工作中懒政怠政、失察失职渎职、违法违规、工作不力等问题进行问责，彻底杜绝存量资金未如实报告、虚报、瞒报、应交未交以及未按时上交等现象发生，进而提高各预算单位对盘活财政存量资金的重视程度和配合程度，建立健全盘活财政存量资金的长效机制。

（二）深化预算编制改革

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》，并重新颁布修订后的预算法，《决定》自2015年1月1日起施行。新《预算法》的出台是国家法律制度建设的一项重要成果，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。财政部门应认真贯彻新《预算法》，进一步深化部门预算编制改革，一是对于部门基本支出，要按照规定标准核实打足，不留缺口；对于部门项目支出，要加强事前论证，对项目的可行性、实施时间、投资构成等进行充分调研，尽量减少预算代编和预留资金，进一步提高年初预算的到位率和可执行性。二是将预算单位结余结转资金情况与预算编制工作有机结合，对于结余结转资金较多的预算单位，在编制下一年度部门预算时应适当减少预算安排额度。

（三）深化專项转移支付改革

新《预算法》对各级转移支付的下达时限和提前告知做出了明确要求，“县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达”、“地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算”，这必将有利于优化转移支付结构，也有利于地方统筹安排预算，提高地方预算编报的完整性。因此，各级财政部门一是切实加快上级转移支付资金下达速度，使各项上级专款得到及时分配下达，尽可能减少下级财政结转资金规模。二是在时间上提前告知上级转移支付资金额度，结合市县级财政通常在七八月份开始编制预算的实际情况，将上级转移支付的提前通知时间提前到七八月份左右，最大程度地与市级预算编制紧密结合。