分析“多规合一”与空间规划体系重构的联系

2018-06-15肖利军

智能城市 2018年10期

肖利军

郴州市城市规划设计院，湖南郴州 423000

从功能角度来说，多规合一能够避免规划“打架”。部分专家认为“合”要解决政府和市场的边界问题，充分发挥市场配置资源的作用。同时，还需要化解中央和地方之间的矛盾，维护保护和发展的良好关系，进而推动生态文明建设。除此之外，还需要推进国家治理体系以及治理能力现代化。

1 湖南省国土空间规划总体目标

湖南省国土空间规划主要指标如表1所示。按照国土空间开发总体目标，即提高国土空间的竞争力，促使协调区域发展，协调人与资源环境的关系，依据“非均衡网络开发模式”，基于开发战略思路，即“强化机核心、点轴支撑、网络完善、包容增长、重点推进”，建设开发基本格局[1]。

表1 湖南省国土空间规划主要指标

2 “多规合一”到空间规划体系改革分析

2.1 各地市“多规合一”实践探索

2014年9月，由国家发改委、国土资源部、住建部、环境部四部委联合发文，于28个试点城市，开展“多规合一”探索。试点城市多数以实现经济可持续、社会可持续、环境可持续化发展为目标，构建一张规划蓝图，为城市统筹发展建立平台。从体系架构角度来说，主要分为以下类型：（1）两规合一。以经规为建设发展目标，实现城规和土规合一，形成空间规划体系主体，引导城市发展。在具体落实方面，由城市规划部门和土地部门相互协作，编制一张蓝图，解决多头管理以及责权不清相关问题。（2）三规合一。即经规、土规、城规，通过明确管控底线，坚持共同执法法则，建立协同平台，处理三规编制以及管理矛盾。（3）综合规划。通过编制综合规划，整合各类规划，如城市总体规划以及土地利用规划等，引领城市发展。按照发展战略目标，做好城乡统筹规划，合理布局重大设施，做好生态环境保护，促使城市发展。

2.2 空间规划体系改革

“多规合一”的实践，需要规划对接，由相关部门协商配合，保证城市空间规划内容保持一致，建立一张蓝图，释放建设用地指标，通过建设信息平台，实现信息公开，提高建设用地审批效率。从“多规合一”实践探索情况来说，是将“多规合一”，作为技术协调工作，力求最短时间内缓解规划矛盾。不过从实际情况来说，由于空间规划体系过于混乱，使得各类矛盾没有得到有效的解决。总的来说，空间规划是各项政策的地理表达，包括经济政策、社会政策等，具有统一的目标以及规划体系。可以说，“多规合一”一张蓝图建设是城市空间规划体系重构的第一步。在国家治理体系现代化发展背景下，探索有效协调各部门利益的手段，是实现治理现代化的重要手段。重构空间规划体系，能够解决多规矛盾[2]。

3 空间规划体系重构导向

3.1 体现差异化政策导向

开展国土空间综合分区规划，要注重差异化政策引导。以下列分区为例：（1）服务业和工业功能区。基于国土资源利用，将城镇工矿发展区域作为主导区域，即非农产业区域和人口聚集区域，分为重点服务业和工业发展区域、服务业功能区和工业发展区。在进行分区时，要注重空间结构、产业结构等的优化。（2）工业发展区。以能源以及矿产资源开发为主导的区域，发挥矿产资源优势，利用国土资源。从湖南省实际情况来看，包括常宁市、衡南县矿区等。在区域内要积极鼓励充分挖掘工矿用地，控制工业用地扩张。通过合理布局，提高闲置用地的利用率。除此之外，要优化城市发展方式，做好环境保护，避免环境污染和水土流失。

基于“多规合一”的国土空间规划，要采取以下措施：（1）构建空间规划体系；（2）做好国土开发空间管制；（3）做好规划实施的动态监督管理工作；（4）建立协调机制以及实施机制，保证国土规划的有效落实；（5）做好规划宣传工作。在政策方面，采取土地、人口、环境保护、产业投资、财政税收政策[3]。

3.2 提升政府治理能力导向

空间规划体系重构，是政府治理体制的重要改革。在进行空间规划时，要将推进国家治理体系优化、治理能力现代化作为工作重点。在进行空间规划管理体制改革时，以政府治理体系为导向，做好关键空间资源统筹工作，充分发挥相关部门的作用，做好资源调配工作，发挥各部门的专业性以及能动性。提升政府的服务职能水平，优化空间规划管理程序，结合实际情况，采取管理手段。在具体落实方面，要做好空间规划审批的把控，统一规划审批依据，合理地简化行政审批流程，完善工作程序，采取有效的方法，提高审批效率。除此之外，要强化政府的权威性，做好空间规划管理，强化执行手段，维护治理秩序。对于不同的规划问题，我国已经制度了系列规划，形成了体系，具体为两大规划系统和九大规划系列，如表2所示。