政府精准扶贫面临的困境及实现路径

范宁

[摘要]文章通过阐明政府精准扶贫的基本内涵，剖析地方政府在扶贫开发实践中，面临贫困群体脱贫压力大、扶贫政策不聚焦、扶贫资金筹集渠道单一、扶贫制度缺陷与手段不足等困境，提出政府精准扶贫的实现路径：加强扶贫政策精准设计；完善政府扶贫资金精准投入；拓宽扶贫资金来源；优化政府扶贫精准支出体系；强化政府扶贫开发政策精准实施；加强扶贫开发的过程监测和绩效评价。

[关键词]精准扶贫；地方政府；如期脱贫

[DOI]1013939/jcnkizgsc201815017

近年来，在党中央的全面领导下，我国扶贫事业取得举世瞩目的成就，不仅使得“脱贫攻坚战取得决定性进展，六千多万贫困人口稳定脱贫，贫困发生率从102%下降到4%以下”，也使得人民群众的生活水平在不断改善、幸福指数节节攀升。但是受致贫原因复杂化、返贫因素不确定性的影响，扶贫工作仍然面临着贫困人口贫困程度较深、减贫成本更高、脱贫难度更大的严峻挑战。

党的十九大报告提出：“让贫困人口和贫困地区同全国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。”这是中国进入全面建成小康社会的决胜期，我们党提出的“坚决打赢脱贫攻坚战”的新任务、新要求。随着减贫脱贫进入攻坚期，代表广大民众利益的地方政府需要更新理念、提升认知，以精准扶贫、精准脱贫为方略，精准制定扶贫政策，精准安排扶贫资金，精准选择扶贫路径，精准帮扶脱贫，为2020年全国在现行标准下农村贫困人口全部脱贫提供有力支撑。

1政府精准扶贫的基本内涵

精准扶贫是习近平总书记在湖南湘西考察扶贫工作时第一次提出的，是针对当今农村贫困的个体性因素、致贫原因和发展需求差异化，所采取更有针对性帮扶措施的扶贫开发模式。地方政府作为国家精准扶贫政策的主要执行者，就是要针对贫困对象的贫困现状和致贫短板，加大财政资金投入力度，发挥政策和资金聚合作用，因时因地对贫困区域、贫困村、贫困户实施帮扶脱贫，以高效开展扶贫开发彰显政府责任担当。其精准的核心是扶贫对象及其贫困状况更清晰、扶贫政策措施更具针对性、扶贫资金投向更精准、扶贫脱贫成效更显著，不断提升精准扶贫脱贫能力。

2政府精准扶贫面临的困境

消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是党心所系，民心所向。从当前贫困形势看，贫困人口仍是全面建成小康社会的短板，而地方政府在扶贫开发的实践中，也面临着贫困群体脱贫压力大、扶贫政策不聚焦、扶贫资金筹集渠道单一、扶贫制度缺陷与手段不足等困难和问题，与精准扶贫脱贫尚有一定差距。

21扶贫脱贫形势仍然严峻

历经几十年的扶贫开发，农村生產生活条件得到有效改善，贫困群众中能减贫的大多已脱贫，剩下的脱贫难度很大。据统计，截至2015年，中国农村仍有贫困人口5575万人，14个集中连片特困地区、128万个贫困村。在贫困人口中：因老弱病残致贫的人口大约占40%～45%左右（在有些村庄甚至占50%以上），因各种灾害致贫的人口占20%左右，因供子女上学致贫的人口占10%左右，因缺少劳动技能或项目扶持而仍然贫困的人口占10%左右，因其他原因而致贫的人口占5%～10%左右，随着“减贫效应”逐年递减，扶贫难度空前加大。

22扶贫政策的整体精准性较差

近年来，按照党中央、国务院以及各部委要求，地方出台多项扶贫政策，但仍存在有些扶贫政策不协调、不聚焦的问题。在实践中，由于各类扶贫政策由多个部门制定、管理和使用，其目标定位与使用方向不相同，加之部门间缺乏畅通的协调机制，使得有些政策相互重叠、不协调、不聚焦，扶贫资金基本上也是各部门各自安排、分开使用，导致扶贫项目、扶贫资金在分配和使用上难以按照精准扶贫的要求去规划，扶贫资金统筹使用难度较大，政策执行呈现碎片化。

23扶贫支出结构不合理

随着中央与地方扶贫资金总量的增加，支出规模也在不断扩大，但资金主要增加在基础设施建设、生产发展及其他扶贫支出上，虽然这些支出的溢出效应较低，但还不能完全满足贫困户的实际需求和进一步提高生活水准的愿望。

24扶贫资金筹集渠道单一

我国长期实行以政府主导的扶贫模式，扶贫资金主要是财政资金，但受经济下行、财政增速下降的影响，贫困县的财力更加紧张，扶贫资金普遍缺乏，直接影响精准扶贫效果。尽管中央政府极力倡导对贫困地区增加投资，可由于国家预算内投资、国债投资、国债转贷等项目仍较小，其对社会资金的撬动作用不明显。同时，由于贫困地区缺乏有效的融资平台，贫困户缺乏贷款抵押担保，国家出台的一些金融支持扶贫政策，有些基层金融机构由于不愿承担信贷违约风险，执行力度不大，即便是财政贴息的扶贫资金，也多数是青睐经济基础好、发展能力强的贫困对象，扶贫资金的筹集面临极大的困境。

25扶贫人口难以精准确定

2011年中央扶贫工作会议确定了我国的农村扶贫标准，将农村居民年人均纯收入2300元（2010年不变价）作为新的国家扶贫标准。但在农村实际操作时，一方面，由于农民的收入以农业经营和外出务工（通常为非正规就业，没有准确的工资和纳税记录）为主，特别是打工的收入难以核算，当驻村干部问到农户家中的打工收入时，得到的答案多数是“只够在外打工生活”，“带回来一点儿柴米油钱”，同时，农户的人口流动性大，人户分离情况较多，特别是共同生活的家庭成员的情况难以准确掌握，家庭的实际收入的统计难度加大，这就造成收入难以精确统计，贫困户识别不准。另一方面，由于缺乏对非贫困人口动态管理的监测普查机制，因受灾、家庭危机而陷入贫困的新增贫困人口，无法及时补充到数据库中进行建档立卡。

26扶贫产业与贫困户利益联接有待提高

扶持贫困地区产业发展，可以创造就业、增加农民收入，是贫困人口脱贫的重要举措。然而，受人力资源短缺、生产要素不足等因素的影响，贫困地区培植的特色支柱产业、龙头企业的规模仍较小，产品档次、市场占有率都较低；合作社、家庭农场在一些贫困地区既缺少领头人，也缺乏政府的精心引导；虽然各地都在积极推进农业产业化、经营集约化，但在一些贫困地区，农业生产经营组织化、社会化程度过低，无法抵御千变万化的市场风险，这些因素使得农民在农业产业化的进程中所获得利益难以有效保障。

3政府精准扶贫的实现路径

扶贫是通过对贫困地区的政府财力缺口弥补、生产发展帮扶、生产生活条件改善，对贫困人口的生活救济和脱贫能力提升等，从而有效减少贫困发生因素、最终实现更为有效且可持续人口脱贫。为此，地方政府要在全面建成小康社会的实践中，从解决不平衡、不充分问题入手，有效统筹整合政府、市场、社会的扶贫资源，促进扶贫供给与需求的精准高效对接，确保贫困地区和贫困人口如期脱贫。

31加强扶贫政策精准设计

一是加强扶贫政策的顶层设计。围绕“六个精准、五个一批”要求，由财政部门与行业主管部门统筹规划，加强对产业扶贫、易地扶贫搬迁、就业扶贫、金融扶贫、健康扶贫、教育扶贫、低保兜底扶贫等政策的顶层设计，推进扶贫政策与资金、项目、资源的精准融合，使扶贫政策在扶贫实践中充分发挥引导作用，确保扶贫政策执行有效性。二是完善扶贫政策的分类设计。由于区域贫困与家庭（个人）贫困的成因和表现特征各自不同，选择财政扶贫政策的切入点也就不同，区域贫困的扶贫政策可以按照贫困规模、贫困发生率、贫困返贫率3个维度设计，突出政策的持续性和稳定性。贫困人口的扶贫政策可以依据收入贫困、消费支出贫困、临时性贫困、持久性贫困四个方面来设计，规避家庭（个人）减缓贫困的脆弱性，确保扶贫政策可以发挥直接的可持续的减贫作用。

32完善政府扶贫资金精准投入

一是创新地方财政投入机制。随着中央扶贫转移支付规模的增长，地方财政要将扶贫投入作为脱贫攻坚第一需求予以保障，逐年提高扶贫资金占财政支出的比重，加大一般性转移支付规模和比例，重点倾斜贫困村、扶贫开发工作重点县；统筹盘活存量资金，增加专项资金规模，加大对贫困地区和贫困户的投入力度。在县级层面打破扶贫项目资金使用的部门界限，允许县级整合部门间功能相似的扶贫项目资金，改变现有项目资金使用管理方式，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫资金投入新格局。

二是健全政府专项扶贫资金管理机制。以贫困人口数量、农民人均可支配收入、地方人均财力、脱贫时间等因素，统筹分配专项扶贫资金，坚持“正向激励、科学竞争”的模式，规范安排资金；完善专项扶贫资金项目库，细化扶贫资金需求、资金用途，真正做到项目资金到项目，惠农补贴到个人；同时，将政府专项扶贫资金使用与建档立卡结果相衔接，切实使资金直接惠及扶贫对象，从根本上实现“滴灌”。

三是加大扶贫资金整合力度。以提高扶贫资金投入的科学性和使用的实效性为目标，合理确定各部门的扶贫资金投入内容、范围和规模，制定政府扶贫资金清单，提出扶贫资金的安排原则和使用方向，实现资金跨部門、跨层级的统筹整合，充分发挥资金聚合作用，增强地方政府财政对减贫资源统筹配置能力和资金统筹调控能力，切实提高政府资金使用效益。

四是切实加强扶贫资金监管。立足财政监督职能，将造福工程、农村低保等重要扶贫专项资金纳入省级重点检查范围，着重检查涉农项目的申报、资金的申请、分配、拨付、管理、使用等环节中存在的问题。依托“预算综合管理平台”，运用“制度+科技”模式，加快推进覆盖省、市、县、乡四级的智能化扶贫资金在线监管系统建设，实现对扶贫项目资金使用管理的全程跟踪、在线监管，切实解决“最后一公里”监管薄弱问题，增强政府扶贫的递增效应。

33拓宽扶贫资金来源

一是鼓励引导社会资本参与扶贫。在经济运行进入新常态、政府财政收支形势严峻的情况下，要充分发挥财政资金的杠杆效应，利用市场化机制，着力推广政府与社会资本合作模式（即PPP模式），将财政性资金作为引导，以非公开方式募集社会资金，以市场化封闭运作的方式，带动各类企业、社会组织和个人以多种形式参与投资一批具有竞争力的现代农业项目，带动农民增收致富；利用税收减免、加速折旧、投资抵免、捐赠扣除等税收优惠政策，鼓励社会资本、民间投资进入贫困地区的基础设施、生态移民搬迁、造福工程等领域。

二是引导金融资本助推扶贫。进一步完善扶贫贴息贷款政策，可安排财政贴息资金对建档立卡贫困户贷款额的一定比例给予全额贴息，调动村镇银行、农村信用社等微型金融机构为贫困户提供低成本、长周期贷款的积极性；鼓励设立扶贫贷款风险补偿基金，以风险补偿基金为杠杆撬动商业银行等大型金融机构的扶贫贷款投放。培育扶贫贷款担保专业机构，创新符合贫困户实际的担保抵押品，为贫困户贷款提供增信服务。

34优化政府扶贫精准支出体系

一是加大对贫困地区人力资源的财政支出力度。①支持贫困劳动力就业创业。设置一定比例的适合建档立卡贫困家庭劳动力就业的岗位，按规定享受公益性岗位补贴政策，以工代赈方式予以帮扶。优先支持贫困家庭的离校未就业高校毕业生参加就业见习，按当地规定享受不低于当地最低工资标准的生活补贴。符合条件的贫困家庭高校毕业生，可按规定申领一次性求职创业补贴。②支持技能提升。在现行职业培训补贴直接补贴个人方式的基础上，各地可根据建档立卡贫困人口的特点，创新培训组织形式，采取整建制购买培训项目、直接补贴培训机构等方式开展集中培训。对重点县职业技能实训基地，按绩效考评等级给予经费支持。对贫困家庭技工院校高级工班、预备技师班毕业生和特殊教育院校职业教育类毕业生毕业年度内有就业创业意愿并积极求职创业的毕业生，给予一次性求职创业补贴。③支持引进人才。将贫困重点县人才需求列入省级年度紧缺急需人才引进指导目录，进一步提高补助标准，为符合条件的引进人才发放生活津贴。同时对主动投身于贫困地区建设的技能型人才和对贫困地区经济发展有突出贡献的个人给予优厚的补贴或奖励。

二是加大开展社会保障扶贫的支出力度。①对建档立卡未标注脱贫的贫困人口、低保对象、特困人员等困难群体，参加城乡居民基本养老保险的，地方人民政府为其代缴不低于50%的最低标准养老保险费，并在提高最低缴费档次时，可对其保留现行最低缴费档次。②支持各地在乡镇、村培育设立扶贫车间，吸纳贫困劳动力就近就地务工，可按企业为符合条件的贫困劳动力实际缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费给予补贴。③对采取有效措施稳定贫困劳动力就业岗位的企业，可按规定给予失业保险稳岗补贴，鼓励企业将补贴资金用于缴纳社会保险费、技能提升培训等相关支出。

三是加大公共教育支出向贫困地区倾斜力度。①提高贫困地区基础教育质量。改善贫困地区学校办学条件和教学设备，推进远程教育，提高贫困地区教师待遇政策，解决师资短缺的情况，让贫困家庭的子女能够接受公平的有质量的九年义务教育。此外，率先落实免除贫困家庭的子女普通高中和中等职业教育的学杂费，激励贫困家庭提高子女的教育水平。②探索收入补贴性教育贷款，提高极端贫困家庭子女教育水平。收入补贴型教育贷款以子女上学作为获得的前提条件，但贷款并不是用于支付子女学费，而是用于贫困家庭的当期消费，以子女接受更长期限和更高质量的教育所带来的未来收入增长作为还款的来源。以此激励贫困家庭延长子女的受教育年限，从而提高农村贫困家庭子女的教育水平，切断贫困代际传递的通道。

35强化政府扶贫开发政策精准实施

一是精确识别扶贫对象。在原有的建档立卡数据信息系统基础上，参照民政部门、住建部门和扶贫部门联合建立农村低收入人口的申报和定期农村人口收入普查制度，对贫困人口数据进行动态更新，确保新增贫困人口及时纳入建档立卡数据信息系统，实现应扶尽扶。

二是实施差异化的扶贫政策手段。①因地制宜、因势利导支持产业扶贫。帮助贫困村选择与贫困地区禀赋条件相匹配、契合地方减贫实际需求的特色产业，并将产业扶贫与培育新型农业生产经营主体、建立社会化服务体系、发展农业产业化和三产融全相结合，并通过推行“公司+合作社+基地+贫困户”的模式，以分红和吸纳贫困群众务工等方式，实现产业做大做强、贫困户脱贫致富的双赢。②强化精准到户。建立“一对一”扶贫到户工作制度，逐村逐户制定帮扶措施，对有强烈脱贫需求和具备一定劳动技能的贫困户，应集中力量优先扶持，引导其参加有持续增收的项目；对坐等靠要致贫的贫困户，应激发他们过上好生活的内在动力，调动其生产、生活积极性，促进增收致富；对中老年的贫困户，可采取相对简单的技术培训，指导其从事种植养殖业和家庭手工业，带动中老年贫困人口致富。③构建失能和半失能贫困人口救助式扶贫机制。为保障这一群体的最基本的生存权，应发挥财政政策提供民生托底保障的功能。生活保障方面：参照扶贫标准，有效提高低保标准，保障失能和半失能贫困人口生活水平与当地平均水平一致；医疗保障方面：适当提高失能和半失能贫困人口大病保险报销比例，全额补贴其新农合个人缴费部分，对其经新农合、大病保险支付后个人应负担的部分给予全额补助；住房保障方面：对因老失能的贫困人口集中供养，对半失能贫困人口按政策给予补贴。

36加强扶贫开发的过程监测和绩效评价

在精准扶贫的背景下，要对扶贫开发全过程进行监测，通过考查政策落实是否到位、倾听扶贫对象的意愿和诉求、分析扶贫项目绩效情况，发现障碍因素，解决相应问题，对扶贫工作查漏补缺，提高扶贫工作精准有效；同时，建立科学的扶贫指标考核体系，开展政策实施评价、精準扶贫开发效果评价和扶贫对象对政策体系、扶贫行为、扶贫结果的满意度评价，切实提升政府部门扶贫开发工作“量质双升”。

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