资源型小城市转型路径及策略研究

■ 张文成 孟亚凡 邢子博

资源型城市的转型发展是西北地区面临的严峻挑战。本文从资源型小城市的自身特点和供给侧改革的政策导向出发，归结了西北地区资源型小城市的现实困境。通过对国内外较为成功的资源型城市转型的经验进行分析，本文总结出可能的转型路径与策略，以青海省茫崖地区为案例，详细阐述了其现状资源要素及转型核心问题，并提出了具体的城市转型策略与路径。

党的十九大报告中指出，“支持资源型地区经济转型发展。加快边疆发展，确保边疆巩固、边境安全”。新中国成立以来，在重工业化战略的背景下，一大批富含煤炭、石油、矿产等资源的城市拔地而起，然而目前我国80%以上的资源型城市处于成熟期和衰退期，存在产业结构不均衡、城镇建设滞后等多方面的问题，普遍面临转型发展的严峻挑战。

我国西北地区约3成的城市为资源型城市，此类城市的经济增长方式体现了显著的资源依赖和高能耗的特征。由于资源型小城市通常规模较小，扩张动力有限，在建设过程中容易产生对自然、历史资源的忽视。青海省茫崖行委和冷湖行委是我国西北非常典型的资源型地区新兴城市，目前两地合并设立县级市，区划改革方案已报国家民政部（故下文合称茫崖地区）。面对行政区划的重大调整，茫崖将经历“工矿区-工矿服务型镇区-综合功能型城区”的转变。在新型城镇化的指导方针和当地经济生活发展的驱动下，茫崖地区借助区划改革和总规编制的契机，积极探索产业转型升级和人居环境提升的合理路径和有效策略。

一、西北地区资源型小城市的通常性问题

我国西北地区的资源型城市通常是由于本地具有可开发利用的自然资源而兴起的，可以说是“因矿而立、因矿而兴”，然而随着自然资源的枯竭，“矿竭业衰、矿竭城衰”成为资源型城镇的共性发展过程。尤其是对于小城镇来说，经济体量和空间规模较小，对资源的依赖程度更高，城镇建设的基础及发展动力却较为欠缺。同时供给侧改革更是加剧了资源型城市的问题：资源依赖过高给城市发展带了国家政策压力、经济转型、生态环境、体制、社会矛盾、资源价格等问题。为了避免遭遇“资源诅咒”，资源型小城市更应未雨绸缪，深挖城市面临的各项问题，进而从可持续发展的角度出发，积极探索转型发展的路径与策略。

（一）城市职能单一，服务设施不完善

大多数西北地区的资源型小城市，均为典型的工矿型城市，城市职能仅仅是满足工矿企业基本服务，其他城市职能严重不足，基础设施薄弱，服务业发展相对滞后。

从小城镇经济发展的支撑要素来看，此类城镇在基础设施、文化建设、数据信息等相关配套体系建设上还很薄弱。西北地区普遍生态环境脆弱，属于典型大陆温带荒漠气候区，风沙较大，城市基础设施的匮乏很明显地影响居民的生活质量，更是难以留住城市发展的重要支撑—人才，从而进一步制约了科技创新水平的提升和城市经济的可持续发展。

一个未经转型的镇区在资源枯竭以后，城镇发展迅速衰落，公共服务设施的数量、质量以及后期的维护管理堪忧，居民的公共活动场所不足。常见的资源型小城市，其基础设施、市政设施等大都是为工业产业园区服务，城镇内部居民的教育、文化、康体娱乐设施数量少、水平落后，同时绿地较少，公共设施的覆盖率和可达性较低。

（二）二产独大，产业结构发展不均衡

资源型城镇普遍依赖于自然资源的开采，资源的采集业和初级加工业是其最重要的产业部门，因此极其容易造成第二产业独大、产业结构极不均衡的局面。自然资源的储量是有限的，后期当资源走向枯竭，以此为依赖的资源型产业也将逐渐衰退，单一、不均衡的结构会影响城镇下一步发展。多数资源型小城市的产业结构和产业间的关系呈现出以下特征：

1．产业结构单一，产品层次的低度化

在资源型城镇产业结构中，上游产业所占比重大，下游产业所占比重小。在此结构下，资源开采业及初级加工业占据产业结构的比重较大，产业输出效率低、附加值低、类型少。同时产业层次的低度化状态严重，深加工产业匮乏，附属配套产业及横向产业发展不足。与其他高新产业相比，体现出创新型和延续性不足等问题，多数未曾深层次挖掘的下游产业，由于是以劳动力投入为主，导致整个行业的技术水平日趋降低，直接影响了产业的规模效应及经济效益。

2．产业间缺乏相互关联性，各类产业所占比重失衡

各类产业之间连接不紧密，呈现独立发展的态势，相互之间没有形成良好的链条关系，一二三产比值出现严重失衡。如果资源本身储量、供需出现过度消耗和波动，会对城镇造成非常明显的经济影响，对地区经济及发展来说是一个潜在隐患。

（三）土地使用混乱，城镇空间布局不合理

资源型城市在建设初期受到政策、经济等一系列要求和建成速度的压力，往往采用粗糙规划、快速建设的方式，缺乏对城镇空间组团布局的考虑和基础设施、公共服务设施覆盖的考虑，导致城市空间布局没有经过规划师的反复推敲和发展中的合理更新，从而造成城镇空间布局的不合理，城市特色难以凸显，基础设施服务的数量欠缺且不均衡覆盖。尤其是对西北地区的资源型小城市来说，空间布局存在以下通常性问题。

1．城镇用地布局混乱

资源型小城市往往依托资源区位和过境交通建设发展，发展方向单一，没有组团式的网络体系。资源型城镇过度发展工业产业，工业用地选址依托资源产地，城镇空间格局破碎，而且不注重公共绿地的建设，居住用地基本都是依托于工业用地配套建设，结构混杂，缺少合理的规划设计。

2．土地利用效率不高

就用地性质而言，资源型小城市以工业用地为主，但在工业园区内的建设往往以低矮厂房和散布的职工公寓为主，缺乏精细化的用地使用布局和空间环境设计，导致土地利用效率降低，由于不重视绿化和景观，人居环境的品质较差。同时，大量废弃的工矿用地没有经过更新和再利用，对土地资源造成了极大的浪费。

（四）国家能源政策导向明显，经济转型难度大

我国现阶段能源政策坚持节约发展、清洁发展和安全发展，直接表现为减缓国内资源的开发速度，在促进经济持续发展的同时，最大限度地保护资源，同时通过进口稳定国内能源市场，缓解供需矛盾，平抑能源价格，保证国民经济大局稳定。资源型城市要调整思路，把握机遇，加快转型发展。

城市经济过分依赖资源及资源品加工业，产业转换难，经济系统稳定性差。资源型城市产业结构关联度大，依赖性强，资源产业是城市的经济支柱，作为主导产业与配套产业形成了一条紧密的产业链，城市与资源产业构筑成“牵一发而动全身”的纽带关系。因此，研究资源型城市经济系统的结构特征、产业演进方向及转换对策等十分必要。

（五）生态环境亟待治理，可持续发展难于解决

资源开发对城市及所在区域的环境影响大，生态系统脆弱。资源开发对环境的主要影响是采矿遗弃的废渣、废水和废气对城市生态平衡和生物繁衍，以及给人类生存带来的巨大威胁。特别是大宗矿产如铁、煤等资源开发，所遗弃的废渣数量大，迫切需要针对资源城市发展的可持续性，进行不同类型资源城市生态环境优化的设计与转换，避免因资源耗竭而衰亡。

（六）社会矛盾复杂，资源价格扭曲

资源开发影响影响城市的社会结构和服务功能，社会系统矛盾复杂。资源城市既具有骨干作用强、主导产业地位高的工矿基地属性与功能，又具有一般城市的行政、经济文化、科技、交通和信息交流属性与功能。但是，矿业城市多数依矿而建，地处偏远，区位偏离，这是影响资源型城市发展的客观制约因素。矿业城市的资源产品与消费产品价格扭曲，不利于城市经济发展。长期以来，矿地只是作为国家投资、为国家或区外输出资源的场所，而城市生活的各种消费产品只靠从外部输入。

二、城市转型发展经验与实例

资源型城市的转型发展，是世界级难题。在国外的资源型城镇转型案例中，既有相对成功、提高城市后续可持续发展的经验，也有比较失败、陷入衰竭困境的教训。较成功的典型案例有美国的休斯敦，从单一的石油资源型城市，通过产业链延伸和发展高科技项目，转型为集资本、技术、人才于一体的综合性大都市；德国的鲁尔地区、日本的九州地区、美国的洛杉矶等也经常作为成功的模式被引用。同时，也存在如油田城镇卡尔马斯、乌克兰的顿涅茨克、阿塞拜疆的巴库等不太成功的案例，要么走向资源枯竭、城镇衰败的困境；要么继续依赖石油等自然资源，没有形成新的支柱产业而发展缓慢，面临被时代淘汰的命运。国内也有一些经典的转型成功案例，如攀枝花、鄂尔多斯、鸡西等。

（一）典型案例

鄂尔多斯是我国典型的煤炭资源型城镇，丰富的资源是鄂尔多斯经济迅速崛起的核心要素，也是城市可持续发展的动力源泉，但是其发展的过程中也存在产业结构不合理、环境问题突出、房地产泡沫破裂、民间借贷危机等诸多问题。

2017年，国家发改委将鄂尔多斯列为首批产业转型升级示范区，文件认为鄂尔多斯和包头已经取得了转型发展的初步成功经验，并对下一步重点探索的示范领域进行了建议。文件指出，内蒙古西部的包头和鄂尔多斯已在加强毗邻城市产业分工协作、延伸资源型产业的产业链、推动简政放权优化营商环境、加快军民融合发展等方面的实践取得了初步的成功。

从“一煤独大”到产业多元，鄂尔多斯工业的“转型升级”受到各界瞩目。鄂尔多斯在发展初期，依托本土资源优势和产业基础，大力扶持重点产业发展，逐步形成了煤炭、电力、炼焦、纺织、化工等十大支柱行业，在资源依托的时期为全市经济社会的发展作出了巨大贡献。“十二五”以来，全市将经济结构调整摆在更加突出和优先的位置。作为典型的煤炭资源型城市，鄂尔多斯一直在“调结构、转方式”的转型发展道路上积极探索。2016年，全市6大行业综合能源消费量为3546万吨标准煤，占规模以上工业企业综合能源消费的96.8%，下降0.2%。

进入从传统的原料输出型工业向新型工业化转轨的关键时期后，鄂尔多斯采取了产业与产业价值链、产业专业化与多样化、比较优势与竞争优势转变的发展策略。其工业始终注重走科学高效发展之路，注重与市场化同步发展，以效益为中心调整工业生产，确立工业的效益优势。2016年，全市规模工业企业实现主营业务收入4653.9亿元，是“十一五”末的1.7倍。

与此同时，鄂尔多斯市始终坚持把新型工业化作为科学发展、富民强市的第一推动力，努力结合自身实际，制定落实了一系列调结构、促转型的政策措施，加快经济结构调整和产业转型升级，逐步建成了一个门类比较齐全、生产具有一定规模的工业体系，全市规模以上工业企业覆盖了国民经济行业中工业3大门类、28个大类行业、56个小类行业。同时充分依托自身资源优势和产业基础，大力发展产业集群，重视招商引资，一批竞争力强的产业园区和企业强势崛起，带动了工业整体水平的提升。截至2016年底，全市共建设各级各类工业园区15个，建成面积619.7平方公里。

（二）策略建议

资源型城市的发展困境是具有相似性的，资源型城市发展周期说明如果没有新生资源，矿业经济必然走上衰退期和枯竭期，资源价格波动也极易导致经济发展不稳定。

从国内外的成功案例来看，资源型城镇的转型模式是依据城镇自身的发展阶段、资源禀赋、政策导向等具体情况决定的。但其中也存在一些策略上的共性，只不过根据自身情况需要调整发展的侧重点。

根据对文献及实例的解读，笔者认为我国西北地区资源型小城市的发展经验包括以下几点：与毗邻城市产业分工协作和协同发展；探索传统优势产业改造升级和延伸产业链的有效途径；加快高端装备制造、现代煤化工等新兴产业的发展；发掘区域资源特色，通过工业旅游开发达到区域复兴；建设和完善现代基础设施。

同时，应从城市发展的多角度进行全方面的策略建议，城市是一个复杂的巨系统，但单从产业转型或者空间改造无法提升城市的核心品质，应在多方面协调推进的基础上实现资源型小城市的可持续发展。

三、茫崖转型的核心要素分析

茫崖地区位于青海海西州柴达木盆地西北，甘青新三省交汇地带，东连大柴旦、南接格尔、西邻新疆若羌、北濒甘肃敦煌，是青海省的“西大门”，也是青新经济大通道的核心节点。

茫崖地区位于中国地理一二阶梯分界线，相较内地是高原、相较高原是内地，具有得天独厚的石油矿产资源以及盐湖、雅丹、草原、暗夜星空等独特的自然景观资源，文化资源则有德都蒙古文化、丝路南道文化、柴达木石油文化等丰富多样的积淀。

总结茫崖地区特征，有如下几点：辖区地域广阔，人口集中分布，生活生产职能分工明确；地处柴达木盆地西缘，自然地貌地形丰富且独特；矿产综合储备丰富，是柴达木循环经济区的主体。茫崖地区即将进入资源衰败期，城市转型迫在眉睫。

（一）转型要素分析

从全球范围来讲，茫崖拥有世界独一无二的景观和地质风貌，世界级无人区、昆仑山和阿尔金山两大国家自然保护区等景观地貌，以及水上雅丹、茫茫昆仑山、嘎斯湖、翡翠湖、火星小镇、暗夜星空等数不尽的稀缺自然资源。

从全国范围来讲，在中国具有独一无二的生态价值和战略地位。茫崖市地处青藏高原西北部，北达甘肃、西出新疆，是青甘新藏四省区交往的中心地带，西北地区重要的交通枢纽、战略通道和开放门户，是历史上著名的南“丝绸之路”的必经之地和重要驿站。同时，茫崖是中国西北生态环境保护的前沿地区，“青海最大的价值在生态、最大的责任在生态、最大的潜力也在生态”，这是习近平总书记最近在考察青海时对青海人民的嘱托，也是对我国生态文明建设具体化的新要求。

从资源上讲，茫崖具有独一无二的资源优势，是青藏高原的聚宝盆，石油资源、盐湖等矿产资源居全国前列，是柴达木盆地的重要矿产资源富集区，柴达木盆地盐湖、钾盐、镁盐、锂、锶、石棉、芒硝、石灰岩矿产储量居全国首位，溴、硼储量居第二位，且矿产资源具有储量大、品位高、类型全、组合好等特点。太阳能和风能资源丰富，年平均日照时数在3500小时以上，日照百分率在80%以上，年平均太阳总辐射量为7000兆焦/平方米，为全国第二高值区。

从历史地位上讲，在中国石油开采史上的历史地位独一无二，冷湖油田是中国最早的油田之一，世界海拔最高的油井。茫崖地区见证了1954年“我为祖国献石油”的理想与抱负；1958年9月冷湖五号构造地中四井，日喷原油800吨，宣告冷湖油田的诞生。作为共和国最早的油田之一，冷湖油田还为后期开发建设的油田输送了大量人才和技术，形成的“冷湖柴达木精神”，是石油工业宝贵的精神财富之一。

（二）核心问题

1．区域地位

（1）区域现状综合发展滞后，亟待提升区域影响力

就区域城镇规模地位而言，茫崖地区人口规模在海西州城市排名靠后。茫崖地区是以单纯石油输出基地、石棉原料输出基地、和盐矿生产基地为主的资源输出型基地，没有形成有效的就地转化。茫崖地区旅游资源独特，但发展滞后，目前形成了以补给休整为主的初级旅游服务节点。

图3 茫崖地区区域交通图

（2）区域交通优势明显，但对外通达度较低

该地区位于国际物流大通道，内地与南疆的战略运输大动脉，支线民用航空节点。公路重点依托国道G315、省道S316、S318，这三条线路是茫崖地区对外连通的主要道路。铁路方面，2014年底，格库铁路开工建设，打通了青藏、兰新两大向西通道。境内将设货运场站2处、客运场站1处。航空方面，2015年10月，茫崖境内的花土沟机场正式投入使用，陆续开通了花土沟-敦煌、花土沟-德令哈-西宁的航线。

从区域交通运输地位上来看，茫崖地区优势较为明显，但目前物流业发展滞后，已形成的只有区域交通运输补给站，未形成区域物流中心。而且由于地域广阔，茫崖与周边县市及乡镇、矿区通勤时间过长，通达度较低，区域联系较弱。

2．产业结构

茫崖有着因矿而立的独特经济产业结构，产业结构较为单一，且经济随着矿产资源波动大，经济发展不稳定。

茫崖地区产业数据排名靠前，但波动性较大且产业结构发展不合理：经济总量在海西州排名第三，人均GDP排名首位；随着国家供给侧改革和资源性产业周期变化，茫崖市的经济波动很大，2015年最大下跌39%，2016年同比增长8%，达到50亿元；典型资源性产业结构，三次产业结构为0.25∶91.86∶7.89，主要以工业为主，一产严重不足，三产滞后。

图2 茫崖地区资源分布图

图1 茫崖地区区位图

第一产业方面，茫崖地区农牧业规模小，合作社刚刚起步，农产品需从外地运输。茫崖行委一产主要以畜牧业为主，合作社规模较小，设施农业不成规模。2016年，实现牧业产值1196万元，同比增长10%。畜牧业保持游牧传统，两季草场轮放，2016年牲畜年末存栏数4.07万头（只），约合81亩草场养1只羊。在政府推动下成立牧业合作社、农资合作社，参与程度不高。茫崖镇引进一家农业企业，改良荒漠沙地种植经济作物。主要农产品来自于新疆、四川、甘肃等地，价格偏高。而冷湖行委没有一产。

第二产业方面，茫崖地区以石油、石棉、盐矿为主导典型资源性产业构成，产业构成单一。茫崖行委形成以石油为龙头，石棉为主导，盐矿为支撑的主导产业；冷湖行委曾经以石油为主，随着石油枯竭，现状主要是以盐湖钾肥为主导。以盐湖资源为主的化工加工实现了由低水平、小规模向高水平、规模化的转变，由单一开发和原材料输出型逐步向联合开发精细加工型转变，逐步实现了投资多元化。

第三产业方面，由于茫崖地区对工矿企业职工和过境交通依赖较强，制约了第三产业发展。现有服务业主要以运输、餐饮、住宿为主；而公共服务占到最大比重39%。

3．空间环境

茫崖地区的空间规模和生态环境主要存在如下几个核心问题：

其一，居住及工矿聚集点布局分散，用地矛盾突出。居住及工矿聚集点布局分散是因为地域广阔，所以城镇、村庄、矿区点布局分散，距离较远；而用地矛盾突出体现在现状用地主要以自然保留地为主，城乡建设用地只占0.1%。

其二，设施分布较为集中，但供应能力不足。花土沟镇和冷湖镇设施配置较为齐全，分布集中，主要围绕镇区布局，茫崖镇设施配置偏弱。并且供应能力有待加强，部分设施不能满足未来发展需求，如供水、污水、燃气、环卫设施。

其三，现状水资源供需平衡状态良好，但供水结构不合理。水资源总量较大，可利用量较低，茫崖冷湖区水资源总量为4.7亿m3，但可利用量仅为0.55亿m3，可利用率仅11%。供水结构单一，对地下水依赖较重，几乎完全依靠传统水资源的供水模式，总供水量中地下水占比高达90%。用水比例失调，存在优化空间，工业用水量占比高达85%。生态需水量大，或成制约因素。

其四，生态敏感脆弱，缺乏必要的检测和管理。一是生态敏感脆弱但重要：典型的沙渍和盐渍地貌景观，戈壁、盐泽、湖沼广布、地形复杂、沟谷纵横、梁峁起伏，干旱缺水、植被稀疏，水土流失严重、自然灾害频繁，生态环境基础条件较差，生态系统十分脆弱。二是环境监测十分欠缺，没有专门的环保部门，环保事务统归各行委国土资源环境保护与林业局管理。各行委辖区内还未建立大气自动监测站，环境空气等例行监测均委托第三方检测机构，监测数据无法实时更新。开展相关工作时，不能够及时进行监测、取证，企业办理相关环保手续在茫崖本地无法实现。

4．人口问题

茫崖地区的人口问题主要体现在以下两个方面：

其一，城镇化率高，人口结构不平衡。现状市域只存在300名农业人口，城镇化率为99.8%。城市周边无乡村腹地，后续没有农村人口转为城市人口，城镇化动力必须依靠区域提供。人口结构不平衡，城镇人口主要有油田倒班职工、行委及油田管理机构人员、外来经商服务人员构成，运输司机、季节性游客等非定居的人口比例高；青壮年比例高，学生、老人比例低。与此同时，就业人才差距较大，油田职工、政府公务员就业岗位数量相对稳定，盐化工产业也并非劳动密集型，资源型工业集聚人口数量有限，且对劳动力素质要求不高。

其二，暂住人口变动较大，潮汐人口对城市发展具有一定的影响。人口变动主要外来务工人员的逐步增加，主要从事三产服务业、矿产开采及其家属。以石油工人为主体的潮汐人口对城市建设具有较大的影响。城市目前迫切需要交通方式的提升、高端服务设施的建设以及服务人员的增加。

四、转型策略研究

从茫崖地区的转型要素和核心问题可以看出，在区域地位、产业结构、空间环境和政策调整这4个方面都存在很多转型发展机会，迫切需要提出合理有效的转型策略。笔者参考国内外成功经验，结合茫崖地区要素和核心问题，从这4个方面提出了具体的城市转型策略与路径。

图4 茫崖地区航线示意图

（一）区域提升战略

茫崖地区区域交通优势较为明显，但目前物流业发展滞后，未形成区域物流中心，并且对外通达度较低、区域联系较弱。基于这种现状，提升茫崖区域地位需要强化城市服务职能和对外交通能力，以提升区域影响力。

提升战略如下：一是合理利用区位优势，大力发展区域交通，强化交通服务设施和区域物流中心建设，提升城市首位度，打造新、甘、青三省交界的区域中心城市。二是以设市和国企改革为契机，通过产业转型和新功能植入，搭建创新平台，优化城市职能，建设海西州的重要服务型次中心城市。

（二）产业转型战略

作为资源型城市，茫崖有着因矿而立的独特经济产业结构，产业结构较为单一，且经济随着矿产资源波动大，经济发展不稳定，主要以工业为主，一产严重不足，三产滞后。改变这一现状，需要调整产业结构，增强产业互动，打造产业转型示范区。

产业转型战略包括：

一是转变二产独大格局，优化产业结构。以生态工业园建设为突破点，努力攻克资源替代技术、资源恢复技术、资源耗用减量化技术、无害化处理技术，形成工业共生体系，建设循环经济产业链。

二是大力发展物流、新能源、旅游等新型产业，逐渐取代传统能源产业，确保产业发展的可持续性，形成从能源输出到产业转型示范区的转变。未来应发展相关的多元化产业链，发展石油销售与配给、清洁加工与技术研发等等。发展新能源，利用丰富的光能和风能储量，引进高技术存储能量设备，申请入网许可，提供稳定的高质量电源；建设自给自足的新能源城市网络，降低城市运营和生活成本。该地区拥有独一无二的世界级景观资源，以及丰富多样的文化资源，可大力打造旅游文化名城。

三是发展第一和第三产业，在不缺水的茫崖镇发展沙漠型设施农业，在花土沟与冷湖发展综合服务业与旅游服务业。

（三）空间环境战略

从空间规模上来说，茫崖地区居住及工矿聚集点布局分散，用地矛盾突出；设施分布较为集中，但供应能力不足。从生态环境上来说，水资源供需平衡状态良好，但供水结构不合理；生态敏感脆弱但重要，缺乏必要的检测和管理。

考虑到空间规模和生态环境的现状，想要转型发展就需要落实生态空间划定，倡导开发与保护相结合，合理划分功能分区，提高城市支撑能力，建设生态宜居城市。

空间环境转型战略包括：

一是严格按照国家对城市用地管控要求，划定城市开发边界，提高城市土地利用率。鉴于生态敏感区域范围较大，应落实三生空间和四区划定内容，维护地区生态稳定。在矿产和旅游开发中，要做到发展与保护相结合，尽量避免人类活动对生态环境的扰动。

二是在城市土地资源环境基础上，统筹城市生态、生活、生产空间，合理划定功能分区，引导城市有序健康发展。根据生态承载力严格控制人口规模的发展速度、结合产业转型有序推进人才引进计划，引导城区矿业人口向服务型人口转变，优化人口结构。

三是完善城市设施配套布局，合理确定各项设施服务范围和规模，打造健全的城市设施配套体系。根据本地绿化特点，与海绵城市设计理念，建立城区可实现的绿色生态网络，改善居民人居环境。

（四）政策调整战略

青海省茫崖行委和冷湖行委是我国西北非常典型的资源型地区新兴城市，目前两地合并设立县级市，面对行政区划的重大调整，茫崖将经历从“工矿区-工矿服务型镇区-综合功能型城区”的转变。借助设市之时，需要稳抓机遇，重构体系建设。

对体系建设的转型战略包括：

一是对区域人口、用地、资源等进行梳理，重构社会管理体系，明确管理职责。其中对于人口结构，需要优化人口结构，注意人才引进，根据生态承载力严格控制人口规模的发展速度，结合产转型有序推进人才引进计划，引导城区矿业人口向服务型人口转变，优化人口结构。此外，需要合理管控用地规模，严格按照国家对城市用地管控要求，划定城市开发边界，提高城市土地利用率。

二是严格按照国家对生态环保及产业政策要求，有序推进产业结构调整，建设可持续发展的产业体系。

三是以企业社会事务移交为契机，打破原有壁垒，建立城市综合服务体系。

除了体系建设，安全维稳也至关重要。战略上需要确定协同发展思路，建立安全稳定系统。

一是合理协调与周边区域的发展，在安全稳定上建立与甘肃、新疆的联动维稳机制，确保区域安全稳定。

二是在城市稳定发展的基础上，构建城市应急处理系统，建立安全稳定的城市体系，打造国家重要的安全桥头堡。

本文立足于资源型小城市的共性问题与核心要素，分析资源型城镇的转型发展模式与经验，认为我国西北地区资源型小城市的发展应重点探索传统优势产业改造升级和延伸产业链的有效路径；发掘区域资源特色；通过工业旅游开发达到区域复兴；建设和完善现代基础设施，通过一系列策略实现成功转型。