发挥水价杠杆作用推进精准节水

王西琴，张馨月，陆俊肖

（中国人民大学农业与农村发展学院，100872，北京）

党的十九大明确提出“推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接”。这是党中央首次提出“实施国家节水行动”，这也标志着节水成为国家意志和全民行动。

随着节水型社会的建设、节水行动的推广，我国在节水和水资源高效利用方面取得了显著成效，万元GDP用水量由2011年的129 m3下降到2016年的81 m3，万元工业增加值用水量由2011年的78 m3下降到2016年的52.8 m3。然而，今后一段时期用水需求仍将呈现刚性增长，工程性、资源性、水质性缺水长期并存，水资源短缺问题将更加突出。因此，进一步增强全社会节水的主动性、自觉性，减少水资源消耗，提高用水效率，是缓解水资源短缺和用水紧张的必然途径。针对不同用水部门、不同用水户、不同区域的用水特点和节水潜力，对节水对象实施精准识别，采用不同的技术和方式达到精准节水，瞄准节水对象，实施精准节水战略，是新时期节水的重要任务。2017年《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》提出“完善水资源有偿使用制度”，根据水资源的不同特点和情况，健全水资源费差别化征收标准和管理制度，严格水资源费征收管理。因此，通过发挥水价的杠杆作用推进精准节水具有重要的现实意义。

一、积极稳妥提高农业水价，推进农业节水

2016年中国水资源公报显示，全国用水总量为6 040.2亿m3，其中农业、工业、生活用水及人工生态环境补水分别占 62.4%、21.6%、13.6%、2.4%。尽管农业用水占用水总量的比例由1949年的97.1%下降到2016年的62.4%（见图1），但仍然是用水大户。20世纪80年代日本农业用水占比约为40%，美国的占比为30%～40%。相比发达国家，目前我国农业用水仍然占比较高。我国灌溉水利用系数从2000年的0.43提高至2016年的0.54,但与发达国家农业灌溉水利用系数0.7～0.8相比，还有较大差距。在耕地面积、种植结构保持不变情况下，仅提高灌溉水利用系数,到2030年我国农业节水潜力约为731.9亿m3，因此，农业有较大节水空间。

图1 我国农业用水及其在总用水量中的占比变化趋势

2016年1月国务院办公厅《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2 号）指出，农业是用水大户，也是节水潜力所在，明确要求用10年左右的时间在全国基本完成农业水价综合改革，并强调按照分阶段、分地区、分作物类型等原则稳步有序地改革。同年6月发改委、财政部、水利部、农业部等四部委联合印发《关于贯彻落实〈国务院办公厅关于推进农业水价综合改革的意见〉的通知》（发改价格 〔2016〕1143 号），指出推进农业水价综合改革，对促进农业节水、提高用水效率、优化资源配置、实现农业现代化具有十分重要的意义，要求各地充分认识农业水价综合改革的重要性、紧迫性和艰巨性，切实增强做好改革工作的责任感和使命感，扎实推进农业水价综合改革工作。农业水价综合改革是实现“在现有节水技术条件下，用最少的水资源实现一定的产量”，从而减少经济社会系统用水总量，实现节水优先目标，缓解生产、生活、生态等竞争用水的局面，将更多的水资源退还给生态系统。水价与农业用水的关系研究表明，随着水价的提高，农业用水量呈现阶梯式下降趋势。如江苏省灌区水价格弹性为-0.278，即价格上涨1倍，农业用水量将下降27.8%；黄河流域水价达到成本水价时，灌溉水量将下降24%；华北地区水价上升到成本价时，水资源需求量将减少25%～50%。黄河流域内蒙古河套灌区多次调整水价后的用水变化说明，提高水价促使农民惜水意识不断增强，节水效果显著。目前，我国北方典型灌区水价约为0.02～0.20元/m3，虽然近年农业水价进行了不同程度的上调，但是农业现行水价不足供水成本的50%，不能有效激励农户采用节水技术，不利于节水农业的发展。对陕西关中地区灌溉水价的调研表明，现状水价执行的是2004年制定的水价，七大灌区水价介于0.17～0.45元/m3之间，大多不足成本水价的30%，分别采用水费占农业生产成本的13%、占农业产值的10%、占农业收入的11%等3个指标，计算得到七大灌区的水价分别为0.53～1.24 元/m3、0.23～0.50 元/m3、0.16～0.63元/m3，水价提升空间约为0.16～1.24 元/m3。

当前，我国农业水价综合改革的关键是厘清水价与需水量之间的定量关系，确定合理的水价范围。众多研究表明，水价与需水量之间的关系表现为弹性关系，且呈现“三阶段”以及阈值特点：在水价较低阶段两者表现为弱弹性关系，在这一阶段即使提高水价对水量的需求变化影响也不大；第二阶段两者表现为较强弹性关系，水价有了较大的价格上涨并达到一定阈值后，水价对水量需求的激励作用较为明显，直到达到另一个拐点；第三阶段两者表现为无弹性关系，一般是灌溉水的高效利用阶段，即使再提高水价也不会对需水量产生影响，称之为水价对水量需求作用的无效阶段。只有当水价在一定的合理价格区间内，对需水量才有抑制作用，当水价超过某一水平时，水的需求对价格变化变得无反应。当前我国处于农业灌溉水低效利用阶段，农业水价尚未达到阈值点，限制了水价对节水的激励作用。因此，确定合理的水价阈值及水价范围成为农业水价综合改革的关键。

然而，农业水价不仅涉及农业用水能否有效利用和分配，同时关系到农业用水户切身利益，与农村社会经济稳定、国家粮食安全等有密切联系。水价提高可能使农户放弃用水较高的农作物，导致种植结构变化，间接带来从事农业劳动力的减少，从而影响到粮食安全、社会稳定和贫困率增加等。因此，农业水价综合改革应兼顾供水成本、农户收入、种植结构等因素，特别是农户的承受能力。农民对上涨后的水价承受能力呈现区域差异。对陕西关中地区的调研结果表明，洛惠渠、宝鸡峡、桃曲坡等3个灌区对水价上涨的承受能力介于41.2%～70.0%之间,石堡川、羊毛湾、泾惠渠等3个灌区介于18.0%～26.7%之间，东雷抽黄灌区介于28.8%～38.8%之间。农民对水价上涨的承受能力与种植结构密切相关，如泾惠渠灌区85%以上的农户种植耗水量较大的小麦和玉米，对于水价上涨的接受比例最高为22%；桃曲坡灌区种植低耗水苹果的农户占比为66.7%，农户对水价上涨的接受比例高于50%。因此，农业水价综合改革的关键是农民的承受能力，承受能力的大小决定着农业水价综合改革的力度和进程，这也是改革推进的难点。

图2 2016年全国各省份年人均用水量与节约型用水标准比较

图3 2010—2016年我国城镇居民水价

二、有区别地提高生活用水水价，逐步达到节约型用水标准

按照《中华人民共和国城镇居民用水量标准》（GB/T 50331—2002），我国城镇居民年人均生活用水量节约型为39.77 m3，2016年全国平均人均生活用水量为64.6 m3，高出节约型水平24.83 m3（见图 2）。如果我国城市居民达到节约型用水标准，节水潜力约197亿m3。与节约型用水标准相比，我国各地用水表现出明显的地区差异，可以分为2个层次：第一个层次为西藏、广西、广东、海南等四省（自治区），用水高出全国平均水平，高出节约型标准50～94.2 m3；第二个层次为北京、安徽、贵州等三省（直辖市），用水低于全国水平、高于节约型标准，高出节约型标准23～26 m3。

从生活用水量的变化趋势看，占总用水量中的比例由1949年的0.6%增加到2016年的13.6%，呈现出不断上升趋势。随着二胎政策的实施，人口数量将会持续增加，同时随着城市化进程的加快，城市居民数量也会逐渐增加，且城市居民生活用水量大于农村居民生活用水量，未来一段时间内我国生活用水量仍将呈现继续增加的态势。因此，加大生活用水节约力度，可缓解水资源短缺的局面。

京津冀地区是我国水资源最为短缺地区，当前年人均生活用水距节约型用水标准相差约1.83～32.10 m3。其中北京相差最大，为22.94～32.10 m3。

2010—2016年全国 358个地级市（直辖市）城镇居民生活水价显示，城镇居民生活水价主要集中在1.6～2.8 元/m3（见图 3），北京、天津、重庆、河北和上海的水价高于平均水平，达到 3～5 元/m3。

全国城镇居民生活水价近7年来几乎没有变化，基本维持在平均2.36元/m3（注：本文未特别说明的水价均为一阶水价）。北京市城镇居民生活水价2010—2013年未调整，2014年调整为阶梯水价，第一阶梯水价由原来的4元/m3调整为5元/m3。天津市城镇居民生活水价2010年由3.9元/m3调整为 4.4元/m3，2012年再次调整为4.9元/m3，提价幅度均为0.5元/m3。河北省城镇居民生活水价从2010—2015年年均无较大变化，基本保持在3.1元/m3；河北省水利厅、发改委联合出台的《河北省水资源消耗总量和强度双控实施方案(2016—2020年)》提出，要加大水价改革工作力度，2020年年底前，河北省县级及以上城市将全面实行居民用水阶梯水价制度。

目前京津冀地区生活用水已经开始实行阶梯水价（见表1）。由表1可知，北京市三个阶梯水价均为最高，天津市一、二阶梯水价高于石家庄，但是第三阶梯水价石家庄高于天津。由此可以看出，通过水价达到节水的目标在石家庄表现得更为明显。

三省（直辖市）污水处理费占水价的比例均低于30%，北京市污水处理费分别占一阶、二阶、三阶水价的27.2%、19.4%和15.1%；天津市分别占18.4%、14.5%和11.3%；河北省石家庄市分别占22.0%、16.4%和9.3%，相比北京市和天津市，其第一、二阶梯的污水处理费占比介于京津二者之间，但第三阶梯的污水处理费低于10%。由此可知，京津冀地区城镇生活水价表现出区域差异，其中污水处理费随着阶梯水价的提高占比在逐渐下降，尤其是天津市和石家庄市，应逐步提高污水处理费的征收标准。

生活水费支出系数（R）指水费支出与收入的比值。已有研究表明，当R=1%时，居民一般都能接受，并开始关心用水量；当R=2%时，将引起居民对用水的重视，注意节约用水；当R=3%时，将对居民用水产生很大的影响。以2016年东、中、西部地区及北京市、天津市、河北省城镇居民年人均生活用水量和收入为基准，按照水费支出系数1%、2%的标准，计算东、中、西部及北京市、天津市、河北省水价，并与现状水价比较，得出水价的提升空间（见表2）。

按照生活水费支出系数2%的标准衡量，东、中、西部的水价分别应调整为12.61 元/m3、10.44 元/m3、9.41 元/m3，提升幅度依次为 9.56元/m3、8.28元/m3和7.19元/m3。北京市、天津市、河北省的水价提升幅度分别为13.13元/m3、12.94 元/m3、8.52 元/m3，北京市提升幅度最大，天津市次之，河北省最低。对北京市居民生活用水户的水价支付意愿研究表明，26.6%的被调查户愿意支付比现行水价高的水价，73.4%的调查户不愿意支付比现行水价高的水价。因此，城市生活水价提高需考虑地区居民收入差距以及支付意愿，循序渐进实施。

表1 北京市、天津市和石家庄市阶梯水价与用水量

表2 城镇居民生活水价提升空间 （单位：元/m3）

三、对农业与生活水价调整的建议

提高水价是农业节水的重要途径，农业水价调整是一个系统工程，不仅涉及水资源问题以及农业生产系统本身，而且还有利于水文循环和生态环境的改善，对于农业绿色发展、乡村振兴战略实施具有重要意义。我国目前农业水价尚未达到水价与需水量的弹性关系阶段，因此，制定合理的水价阈值及范围是当务之急。然而，农业水价调整面临多方面的利益冲突和现实困难，需坚持统筹协同、循序渐进、因地制宜的原则，在维护好当前农村和谐稳定大局的同时，积极稳妥地贯彻和执行农业水价综合改革。如水费精准补贴等配套政策措施宜采用直接补贴，可让农户了解真实水价，促进节水，增加农户收入。其次，制定分地区、分作物类型的农业水价，粮食作物与经济作物对水价承受能力有较大差异，种植粮食作物为主的地区水价承受能力明显低于种植经济作物为主的地区。因此，实行分类水价，提高补贴精准性，重点补贴种粮农户，确保总体不增加种粮农户负担，以保障农民种粮积极性，确保粮食安全。

我国生活用水与节约型用水标准还有一定的距离，具有较大的节水潜力，虽然部分地区生活水价采用三级阶梯水价制度，但仍有进一步优化的空间,根据地区居民收入差异，有区别、有步骤地提高生活水价，以逐步达到节水型用水标准，实现节水目标。经济合作与发展组织提出了居民生活水费支出应占家庭年收入的3%~5%，世界银行提出3%作为居民水价的支付意愿。鉴于现状居民生活水价偏低，城镇居民年人均生活水费支出占年人均收入的比重普遍低于1%，且距离节约型用水标准存在着明显的地区差异，建议有差别地提高生活水价，对于水价较低而水费支出系数相对较高的地区，在适当上调水价的同时应更加强调节约用水，通过分地区、分步骤提高生活水价，使人均用水逐步达到节水型用水标准，最终实现生活用水节水的目标。同时城市生活水价调整应充分考虑城镇居民的心理和经济承受能力，协调居民生活、社会发展、水资源保护间的关系，循序渐进推进。

再生水水价的合理制定，能有效促进再生水的利用效率，从而减少新鲜水量使用，达到增容和减排的双重效用。2016年我国再生水利用量为53.00亿m3，《水污染防治行动计划》（国发 〔2015〕17号） 中明确规定：到2020年，缺水城市再生水利用率达到20%以上，京津冀区域达到30%以上。随着南水北调水、再生水等的逐渐增加，京津冀地区多水源特点十分明显。2016年河北省地表水、地下水、其他水源占总供水量的比例为71%、26%、3%；天津市地表水、地下水、其他水源占比分别为 70.0%、17.4%、12.6%；北京市各类型水源的占比为地表水7%、地下水45%、再生水26%、南水北调水22%，表现为地下水占比高、再生水比例和南水北调水源占比较高。三地水源组成比例具有明显差异特征。《水利部关于非常规水源纳入水资源统一配置的指导意见》（水资源〔2017〕274 号）指出，到 2020 年全国非常规水源配置量力争超过100亿m3，京津冀地区超过20亿m3，大力鼓励工业用水优先使用非常规水源。因此，再生水价、南水北调水价的合理确定，应成为多水源地区节水考虑的内容。

季节性定价是在已有阶梯水价的基础上，引入社会化水资源稀缺指数，以当前季度的水价为基础，社会化水资源稀缺程度指数为标准值，通过下一季度的社会化水资源稀缺程度指数与标准值之比，以及综合当前实行的阶梯式水价来预测计算得到下一个季度的水价。美国和澳大利亚采用季节水价,夏季用水量比其他季节多,供水的边际成本上升,水价就上升。季节水价能灵活地反映供求和成本的变化,促使用水户及时调整生产和用水量。因此，在水资源短缺地区可引入季节性水价，缓解缺水季节用水部门的竞争局面，促进水资源节约利用。

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