优化税制体系 服务供给侧改革

张晓丽 张义军

[摘 要]中国经济的增长陷入了困境，供给侧结构性改革登上了舞台！在供给侧结构性改革一系列方案中，全面推行“营改增”的减税政策是供给侧结构性调整“去库存、去杠杆、调结构、降成本、补短板”的重头戏。文章以河南省焦作市为例，总结“营改增”试点和全面推广取得的成就和经验，发现改革存在的问题和不足，确定下一阶段改革的目标和着力点，进而更好助力供给侧结构性改革。

[关键词]“营改增”；供给侧；税制体系

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.16.006

1 前 言

我国经济发展已进入新常态，经济增长动力不足，经济结构失衡问题依然突出，“供需错位”矛盾日益凸显。面对当前经济困局，党中央果断提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动中国社会生产力水平实现整体跃升。“营改增”具有谋一域促全局的功效，是全行业减负、提质增效、打通抵扣链条、消除重复征税、优化税制等方面的助推器，也是充分释放政策红利、推进供给侧改革的重要举措。以焦作市为例，“营改增”试点改革实施以来，在减税降负、经济结构调整、产业转型升级等方面都发生了较大变化。2016年1～9月，焦作市“营改增”整体减税共计16851万元，其中：2016年1～5月全市“营改增”累计减税6968万元，6～9月全市“营改增”减税9883万元。2016年上半年，焦作市第三产业增加值占地区生产总值比重为33.8%，同比提高2.9个百分点，比第一季度提高2.7个百分点。而“营改增”在促进高新技术产业等发展的同时，也促进了落后产能的逐步退出。2016年1～8月，焦作市高新技术产业增加值同比增长13.1%，比规模以上工业增加值增速快5.7个百分点，有色金属等六大高耗能税收同比下降7.2%。焦作市“营改增”改革实践的效果显而易见，而其意义更在于佐证着一个论断：税收作为国家治理的基础和重要支柱，是连接政府、市场和社会主体的经济纽带，更应在服务供给侧改革中大有可为。

2 深化税制改革是供给侧改革的内在要求和必然选择

经过四十年的改革开放，我国经济保持了持续高速发展。近年来，伴随着我国社会经济“黄金发展”而来的矛盾也日益凸显，如经济增长速度回落、发展动力不足、经济结构失衡、“供需错位”矛盾突出等，经济发展已进入新常态。面对当前经济困局，党中央果断提出“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力，推动中国社会生产力水平实现整体跃升。”我国经济保持持续高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税改革都成为先行者和突破口。

供给侧结构性改革，其立意重在从供给角度实施结构优化，增加有效供给，适应消费结构升级，加快培育新动能，增强经济持续增长新动力。从理论角度，对供给侧改革可以从三个层面加以理解：第一，从投资、消费、出口“三驾马车”入手拉动经济快速发展的需求侧来看，主要是以总量为主、对结构发力略显不足，在经济发展新常态下已经出现效应递减，而从供给侧、生产端、要素端入手来促进经济发展的政策取向是一种必然。第二，之所以采用的是“供给侧改革”，而不是一般意义上的“供给侧管理”，就是力图以结构性改革来创造有效的新供给，解决我国经济发展长期累积的结构性矛盾，以适应需求结构的新变化，在更高层次上满足总需求，给经济增长增添新动力，保持经济可持续发展。第三，习近平总书记强调“在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧改革”，其意是侧重实施供给侧改革，并非否定需求侧改革，追求供求新平衡才是最终目标，切不能顾此失彼。

税收作为连接政府、市场和社会主体的经济纽带，在服务供给侧结构性改革中大有可为。在供给侧结构性改革大背景下，税制改革需要找准税收推进供给侧结构性改革的切入点，用好税收政策性工具，当好供给侧结构性改革的“促进派”，最大限度地释放改革红利，助力供给侧结构性改革。其中，“营改增”改革在税制改革方面迈出了重要一步，同时也体现了供给侧结构性改革的渐进过程。

3 从焦作市“营改增”实践看税制改革对供给侧改革的推进作用

管中窺豹，可见一斑。焦作市在“营改增”改革全面推开过程中的积极探索和实践，放在供给侧改革的大背景下，之于全国来说有何意义？

第一，从微观层面看，“营改增”实现了减税降负的预期设想。“营改增”改革实施目的之一即为企业降低成本，松绑减负，推进简政放权，激发微观经济活力。从短期看，“营改增”有利于企业减负、降成本，增强企业内生动力，激发市场主体活力；从长期看，此次“营改增”更是一次税制的优化和完善，有利于培育经济发展新动能，促进产业和消费结构升级。从某种意义上说，这正契合了供给侧改革的内在要求。

聚焦成果，成效斐然。2016年5月1日全面推开“营改增”之后，焦作市又新增加建筑业、房地产业、金融业和生活服务业试点纳税人1.33万户，全市“营改增”累计减税9883万元，与原营业税制度相比，建筑业、房地产业、生活服务业税负整体下降，金融业税负略有增加。

同时，“营改增”在减税降负的同时，带来企业效益的增加。2016年1～7月，规模以上工业企业利润增长2.6%，同比提高1.4个百分点，比1～4月增长回升2.6个百分点。“营改增”对企业降成本可以说是真金白银的支持。

第二，从中观层面看，“营改增”摸索了一套运用税制改革工具促进产业结构调整的办法。“营改增”的实施对细化产业分工、提升产业层级、促进产业之间融合发展、优化产品结构提供了新动能。

首先，“营改增”打通第二产业、第三产业增值税抵扣链条，促进工业领域从制造中低端向服务中高端转变。“营改增”改革以来，我国产业结构继续优化。从全国的产业结构来看，2015年第三产业增加值占GDP比重为50.5%，比上年提高2.4个百分点，高于第二产业10个百分点。这意味着中国经济正由工业主导向服务业主导加快转变。

同样以焦作市的第三产业占比为例，2016年上半年，焦作市第三产业增加值占地区生产总值比重为33.8%，同比提高2.9个百分点，比第一季度提高2.7百分点。全市第三产业增加值增长7.6%，比第一产业和第二产业增加值增长分别快4.1个和0.3个百分点。2013年8月至2016年9月，第一批“营改增”的部分现代服務业从1105户增加到5042户。“营改增”在促进高新技术产业等发展的同时，也促进了落后产能的退出。2016年1～8月高新技术产业增加值同比增长13.1%，比规模以上工业增加值增速快5.7个百分点，有色金属等六大高耗能税收同比下降7.2%。

其次，服务业纳入抵扣范围，有助于房地产去库存，鼓励企业增加投资、加快技术改造和新设备、新技术的应用，有利于产业升级和信息、网络等新兴业态的发展，加速制造业与服务业的融合和快速发展。

2016年6～8月，全市房地产销售面积467429平方米，同比增长39.4%，比5月底（-1.1%）回升40.5个百分点。待售房屋面积1135221平方米，比5月底减少80687平方米。6～8月，全市服务业投资占全社会固定资产投资比重达30.9%，比5月底提高0.1个百分点。其中，云台山旅游股份有限公司6～9月实现“营改增”税收282万元，减税79万元。“营改增”后，该公司计划在今年年底前采购80辆景区通勤车，预计可抵扣进项税额490万元；还计划再修建两条索道，投资1.45亿元，预计可抵扣进项税额2470万元。

最后，促进部分研发、设计、营销等内部服务部门或环节从主业剥离，有利于服务业的专业化分工和产业聚集。

与此同时，“营改增”带动了就业消费。如焦作市新区电商园，2017年4月底，办理税务登记共106户，就业人数1055人；截至9月底，办理税务登记共146户，就业人数1217人，比4月底分别增加40户和162人。也带动了居民消费增长，从车购税征税车辆看，前9个月客车数量增长40.3%，轿车数量增长10.3%。

第三，从宏观层面看，“营改增”加快了我国税制改革的步伐。首先，“营改增”改革的真正意义不仅仅在于减税，还是用短期财政收入的“减”，换取长期经济持续发展势能的“增”。其次，从征收环节上解决了之前营业税税制下“道道征收、全额征税”的重复性征税问题，拓宽了增值税的征税范围，税收中性作用得到有效发挥，“营改增”后其税制也更合理、科学。最后，解决两税并行带来的征管困境，取消营业税，实现增值税的全覆盖，也将降低纳税人的税收遵从成本。

在总结“营改增”改革经验的同时，也要看到“营改增”改革运行中依然存在诸多亟须关注和有待完善的问题。例如：“营改增”政策涉及面广、政策设计复杂、多种税率并行、很多行业存在特殊性规定，这既有悖于“简化税制”的改革目标，也不符合流转税征管效率高、成本低的特点。财政收入迈入低速增长期对以“营改增”为代表的结构性减税政策影响、“营改增”改革使中央与地方财税关系不均衡等问题也会进一步凸显。这都是税制转换过程中的一个必经阶段，会随着“营改增”改革的实施加以逐步完善。

当前整个税制体系也同样存在很多问题，这将成为推进供给侧改革的较大障碍。其一，间接税占比明显偏高，易推高物价、抑制消费需求和增加中低收入者“税痛”，不利于缩小收入差距和促进社会经济转型。其二，收入划分不大合理，地方税体系构建严重滞后，地方政府缺乏稳定的收入来源，“土地财政”和“隐性负债”等问题突出，地方财政支出捉襟见肘，公共服务供给存在缺位、不到位的问题。这些都需要我们在下一阶段税制改革中深入研究，逐步加以解决与完善。

4 优化税制体系推进供给侧改革的政策建议

推进供给侧改革，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，是2016年我国经济工作的重点任务，也是引领我国经济发展新常态的重大创新和必然要求。

从国内外的实践经验来看，通过经济转型升级，实现经济体制的更新、经济结构的升级、增长方式的转变以及支柱产业的更换，是一个国家经济由量到质、由弱变强的必然过程。在当前经济下行压力不断增大的背景下，推动稳增长、调结构，税制改革正是激发更大市场主体活力的一大利器。因此，下一步税制改革应在服务供给侧改革方面做好文章。

（1）充分发挥税收经济调控功能，加快产业结构转型。进一步优化税制，提高直接税比重，降低间接税比重，发挥税收调节经济的杠杆性作用，为去产能、去库存提供有力支撑。消除不利于第三产业发展的税制障碍，提高“三高一低”“产能过剩”等产业税收负担，以促进节能降耗、环境保护和经济转型。

（2）加强税收对收入分配调节作用，提升消费需求动能。通过降低间接税占比，减少政府部门在国民收入初次分配中的比重。通过税制改革，减轻中小企业负担，降低基本生活必需品税负，减少中低收入者生活负担，提升消费总需求。

（3）健全税收优惠政策体系，引导科技创新产业升级。通过健全税收优惠政策体系设计，进一步运用结构性减税加大对科技创新企业优惠扶持力度，降低科技开发成本。注重政策引导，强化税收激励机制，鼓励企业应用新成果，引进新技术，加快技术改造，激发科技创新企业发展内生动力。

（4）深化财税体制改革，完善全国统一市场体系。健全财力与事权相匹配的税制体系，重新确立地方税的主体税种，优化调整其他地方税种设计，提升地方政府财政自给能力，避免区域间恶性税源竞争，促进生产要素在全国的充分自由流动，实现生产要素在区域间的合理配置。

（5）建立科学的税收政策体系，提升政策实施效果。当前，供给侧改革全国“一盘棋”，而税制改革则是棋盘上的“重要一子”。一方面，税制改革必须把握好改革的政策取向，通过全面推开“营改增”等一系列税制改革举措，切实为企业减税降负，壮大企业发展；另一方面，应通过税制改革鼓励社会投资，促进大众创业、万众创新营造更宽松环境，推动经济转型、产业升级，在培育发展新动能中涵养潜在税源，为经济健康平稳发展打下坚实基础。唯有如此，供给侧改革才可能结出预想的硕果，走出经济长期下滑的泥淖，最终增进全社会和每个国民的福祉。

参考文献：

[1]邓力平.新发展理念与供给侧结构性改革下的税收定位[J].东南学术，2016（7）.

[2]黄佑军，李晶.“营改增”存在的问题及对策[J].当代经济，2014（2）.

[3]庞凤喜，凌瑜明.中国服务业“营改增”理论效应分析与制度设计[J].税务与经济，2015（5）.

[4]沈坤荣，余红艳.税制结构优化与经济增长动力重构[J].经济学家，2014（10）.

[5]杨志勇.税制结构：现状分析与优化路径选择[J].税务研究，2014（6）.