智慧法治背景下司法数据开放共享研究

文//王　燃　徐笑菁　龚向柏

王燃 天津大学法学院讲师 徐笑菁 天津市检察官学院电教部主任龚向柏 江苏省盱眙县检察院检察委员会专职委员

司法数据的开放共享，能有效推进智慧司法体系构建，提升司法公信力，倒逼司法监督机制的形成。目前我国司法数据开放共享程度不均衡，体系不规范，个人信息存在安全风险等问题亟待解决，需要从立法、程序和机制上进行完善，在法治框架内发挥数据最大价值，更好地服务于社会治理并促进司法模式革新。

大数据时代，数据开放运动正在全球范围内兴起。2016年国家发改委印发《关于组织实施促进大数据发展重大工程的通知》，提出建立完善公共数据开放制度和建立统一的公共数据共享开放平台体系的要求。目前，数据开放的主体多集中于政府部门，广义上来说司法机关作为一种特殊公共机构，理应在一定程度上开放数据。与此同时，信息化时代“智慧司法”工程的推进，对司法数据进一步提出释放与共享的需求。笔者以法院数据、检察数据为研究样本，通过实证调研、实证分析等方法，归纳我国司法数据开放共享现状及存在的问题，并提出司法数据开放共享体系的构建。

司法数据开放共享的意义

司法数据是指司法机关根据法律规定，在履行职责过程中所产生或获取的、以一定形式记录和保存的数据资源。司法数据开放最早可以追溯到“司法信息公开”。随着大数据时代的到来，“司法信息”开始向“司法数据”转变，特别是随着大数据、新一代人工智能时代的到来，智慧法院、智慧检务工程的深入发展，司法数据开放共享进入全面推进阶段。

（一）司法数据开放共享有助于提高司法公信力

随着当今社会政治、经济、文化的发展，公民对于参与、了解司法的需求越来越大，要求越来越高。处于当事人、社会以及舆论媒体的监督之下的司法机关，需要以司法数据开放来满足公民的知情权。司法数据的开放，使得法院、检察院司法工作走入社会公众视野，倒逼司法机关提升司法透明度，促进司法公平公正及司法公信力的提高。

（二）司法数据开放共享倒逼司法监督机制的形成

司法数据开放在提升司法公信力、保障公民知情权的同时，也对司法活动产生了监督效应。从外部看，将案件数据、司法业务数据置于阳光下，接受社会公众及诉讼参与人的监督。从内部看，司法数据的系统内共享，促进同行业、上级机关对司法工作的内部监督。随着大数据技术的深入推进，更多细粒度的司法行为数据将被采集，在此基础上形成对案件质量的动态、实时评查，从而实现将权力关进“数据铁笼”的现代化监督模式。

（三）司法数据开放共享推进智慧司法工程建设

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央站在党和国家事业发展全局的高度，顺应信息科技时代发展潮流，明确提出网络强国战略、“互联网＋”行动计划、大数据战略、新一代人工智能战略等重大决策部署。在此背景下，以类案推送、量刑建议、决策支持等功能为代表的智慧司法工程正在如火如荼推进。无论是基于何种业务的智慧司法应用技术，都依托于司法数据的采集。例如类案推送体系、量刑建议体系需要以海量的司法文书作为机器学习的“原料”，案件质量评查体系需要以海量的业务流程数据为“原料”。司法数据开放共享对智慧司法工程建设具有重要的工具价值和基础意义。

司法数据开放共享的模式

司法数据有开放和共享两种形式。其中，数据开放包括完全开放型和有限开放型。完全开放即面向公众完全开放，用户可直接获取司法数据；有限开放则是指数据面向特定主体的开放，这类数据一般与诉讼进程、当事人权益密切相关，不宜完全公开。数据共享是指司法机关系统内部或司法机关与其他部门之间，因履职需要而提供、获取数据的方式。

（一）司法数据开放

法院数据开放以“中华人民共和国最高人民法院官网”为主要平台，其汇聚了中国审判流程信息公开网、中国庭审公开网、中国裁判文书网、中国执行信息公开网、全国法院减刑、假释、暂予监外执行信息网等七大平台，对法院数据进行全面统一开放。其中，庭审现场、裁判文书、司法执行、企业破产重整等信息呈完全开放状态；审判流程信息公开网、诉讼服务网则主要面向案件当事人、律师开放数据。

检察数据开放主要通过“人民检察院案件信息公开网”来实现。人民检察院案件信息公开网具体包括案件程序性信息查询、法律文书公开、辩护与代理预约以及重要案件信息公开四大平台。其中，“重要案件信息”和“法律文书”面向社会公众开放，属于完全开放类型；“案件程序性信息查询”面向特定人群开放，属于有限开放类型。

（二）司法数据共享

相较于数据开放受众群体的广泛性，司法数据共享主要面向司法机关本身，司法机关基于职能行使的需要，而获取司法系统内部或其他部门的数据。

法院系统数据共享。法院数据共享以“人民法院大数据管理与服务”平台为代表。该平台堪称全球最大审判信息资源库，实现“全国法院”“案件数据”以及“统计信息”的全覆盖，有三大类、十八小类，总计148项的应用功能和逾9000万的案件信息。其开放的数据内容包括：外部数据、审判执行信息、司法人事、政务等信息，具有“数据管理”“共享交换”“数据服务”三大功能。

检察系统数据共享。检察数据内部共享以“全国检察机关统一业务应用系统”为代表。统一业务应用系统能够实现检察人员在线办案，将以往零散化的办案行为数据、文书数据汇聚到统一平台中。近年来，不少检察机关开始盘活累积多年的统一业务应用系统中的数据，用以分析案件规律、辅助智慧检务系统构建。

政法系统数据共享。基于智慧司法工程的推进和司法办案需求，司法数据需要在公、检、法三机关之间流转、共享。政府数据共享以苏州“跨部门大数据办案平台”、贵州省“政法大数据办案系统”为典型代表。以苏州模式为例，在苏州市政法委牵头、苏州市人民检察院承办下，该市打造了“综合信息管理平台”，协调了公、检、法、司四个部门数据。该平台以信息流、业务流、管理流、监督流为主线，打造以刑事案件跨部门网上系统办案为重点的信息共享平台，不仅刑事案件数据全部在该平台流转，多年来还汇集成海量的数据资源池，为智慧司法工程推进奠定基础。

不同行业间数据共享。随着智慧司法进程的不断推进，需要对不同行业的数据进行共享、汇聚，典型代表如“大数据职务犯罪侦查平台”。基于对职务犯罪预防和打击的需求，很多大数据侦查平台融合了工商、税务、水电、房产等与职务犯罪相关的其他行业数据。通过对多种数据的汇聚融合，能够预判职务犯罪趋势，对职务犯罪进行精准化预防和打击。

（三）司法数据开放新形态

大数据时代，除了司法机关通过官方平台开放数据外，开始出现一些商业化数据开放平台。目前，法院数据的商业化开放模式较为成熟。商业化开放平台的司法数据仍然来源于法检官方平台，但是其对检索功能、文书类型、数据维度等都进行了加工和细化。从数据获取及利用的便利性角度而言，商业化的数据开放平台更受用户欢迎。

司法数据开放共享存在的问题

（一）司法数据开放不均衡

整体来看，我国司法数据开放呈不均衡态度。首先，法、检系统间数据开放不均衡，相较于法院系统的审判流程信息公开、裁判文书公开、庭审直播公开等七大平台，目前检察系统面向全社会开放检察数据的平台仅为“人民检察案件信息公开网”以及部分省市的“两微一端”。并且，社会公众对检察数据开放知之甚少，未达到预期的开放、利用效果。其次，地域间数据开放不均衡，经济文化发达地区的司法数据开放水平明显更高。以庭审直播数据为例，如北京市接入8家法院，累计直播案件809场；“西藏自治区”接入6家，累计直播数量仅10场。

（二）司法数据可用性不高

司法数据开放延续着传统司法公开对公民权利保障的需求，但还强调对数据资源的利用，通过挖掘数据背后的价值、规律，服务于社会治理并促进司法模式革新，这就对数据格式提出了要求。然而，相比于政府数据开放的结构化数据，司法数据多为非结构化数据，给数据的后续利用、分析带来不便。除了法律文书数据可供机器直接分析外，庭审直播视频数据、审判流程等非结构化数据利用程度并不高。

（三）司法数据共享程度不高

目前，司法系统内部数据共享仍存在一定壁垒，数据共享权限往往呈“倒金字塔”型。以检察机关统一业务系统为例，该系统实现了全国检察机关四级办公、办案数据的汇聚，但仍是一种不对等的、有限的共享。统一业务系统数据对不同地区、不同层级、不同个体的开放权限各不相同。一般来说，上级检察院享有比下级检察院更大的开放权限，同级不同院之间数据互不流通。很多数据处于分散、孤立的“沉睡”状态，数据背后的价值尚未真正挖掘。

（四）开放共享体系不规范

数据共享体系不规范。随着智慧司法的推进，司法机关对于其他行业数据的共享需求将会越来越大。然而，目前司法机关与其他行业间的数据共享尚没有法律依据，各地司法机关多基于自身业务需求而进行“个性化”共享，实践中不乏遇到数据共享受阻的困难。各机关在数据共享范围、共享方式、数据利用限度、个人信息保护等方面的做法不尽一致，亟须进行统一化规制，特别是通过立法赋予司法机关基于职能需求获取其他行业数据的法律依据。

商业开放体系的不规范。商业平台通过对官方司法数据抓取、整合、开放的方式逐渐成为一种流行趋势。然而，“人民检察院案件信息网”“中国裁判文书网”等官方平台均声明，未经官方授权、同意，不得对网站数据进行商业性利用。目前，商业平台的数据来源是否合法、是否有官方授权尚处于模糊地带。从技术上来说，利用爬虫等技术从官方网站获取数据并非难事，官方的禁止声明能否发挥实际约束效力存疑。另外，司法数据开放的本质就是为了司法信息公开，方便用户获取、利用数据，其禁止声明某种程度上背离了数据开放宗旨，折损了数据开放、利用的效果。

（五）个人信息安全风险

个人隐私、个人信息保护及数据安全问题，是司法数据开放中最大的隐患。尽管法律文书中当事人、代理人、证人等个人信息已经过屏蔽处理，但仍会有电子邮箱、工作单位等相关信息没有经过匿名化处理，多条匿名化数据汇集后仍有可能指向具体的个人。并且随着大数据技术的发展，不排除不法分子运用撞库、数据挖掘等方法，对数据加工后获悉个人信息。

在数据共享机制中，个人信息安全问题更令人担忧。基于司法职能行使的需要，在数据共享中对部分个人信息不宜采取屏蔽等技术手段，但不排除共享中还有大量与职能无关的个人信息。另外，大数据时代的司法数据共享往往是出于对犯罪预测、犯罪预防的考虑，这就需要以各类海量数据作为基础数据库。海量数据的汇聚融合，无形中形成一种“监控”态势，给个人信息、个人隐私保护带来威胁。

司法数据开放共享的完善路径

（一）司法数据开放共享的立法完善

目前，就司法数据开放共享的立法而言，仅有少部分关于文书公开、案件信息公开的规则散见于各政策、规定中。当前的规定存在以下问题：首先，多为政策文件、内部规则，体系零散，且位阶效力较低；其次，多侧重于司法数据的开放，鲜有关于数据共享的规定；再者，规则设计多围绕传统的司法信息公开理念，并没有考虑到大数据时代公众对于司法数据“可用性”的需求，因此在数据格式、数据检索、数据标准等方面欠缺相关规定。

对此，建议制定《司法数据开放共享规定》，对司法数据开放共享进行统一规制。具体可参照目前较为成熟的政府数据开放共享相关立法，对数据采集、数据开放范围、数据开放方式、数据共享程序、数据标准、元数据、个人信息保护、法律责任等进行全面规定。

（二）检察数据开放共享的程序完善

检察数据在开放共享过程中，应确定、遵循一定的程序规则，特别是应当注意以下事项：

数据开放范围。考虑到司法业务的特殊性，检察数据开放中要兼顾数据开放与数据保护。可通过“目录”清单形式，事先确立需要开放的检察数据的种类、范围、期限等，要注意根据刑事诉讼法的相关规定，不开放涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私和未成年人犯罪的案件信息。

个人信息保护。目前，大部分司法数据开放时，已经隐去当事人、诉讼参与人姓名、身份证号、地址、账号等个人信息，但仍要特别注意防范大数据时代通过数据聚合来识别个人信息的情形。另外，根据个人数据保护的内涵，仍应当保障当事人等主体对个人数据的部分自主控制权，至少要保障其对个人司法数据开放的知情权以及对错误数据提出修正、删除的救济权利。

数据商业开放规范。商业平台对司法数据的整合开放已成为一种趋势，尽管各大官方平台都声明未经过同意或授权，不得建立链接、镜像，拷贝及传播数据。然而实务中，数据一旦开放就处于不可控的状态，难以对数据的商业化利用进行规制和防范。建议建立常态化“许可－授权”机制，明确获得官方授权的商业平台可开放数据。官方平台应及时公布具有开放资质的商业平台名单，从而保证司法数据开放的准确性、权威性及可信性。

行业间数据共享规制。在没有法律规定下，司法机关与其他行业间数据共享难以把握范围边界，容易造成数据滥用。对此，应对数据共享进行严格的法律程序规制。通过立法明确行业间数据共享必须是基于履职的正当需求，双方应通过书面协议形式明确数据共享范围、数据接入方式、共享期限、个人信息保护等内容，并交由官方机构审核备案。

（三）司法数据开放共享的机制完善

打破数据壁垒。在建立司法机关系统内部数据共享机制时，要打破既有的数据壁垒。第一，打破权限壁垒。按职能需求分配数据权限，对一线办案人员可分配较大的数据权限。第二，打破地区壁垒。不同地区的司法数据，可建立常态化的数据共享机制。第三，打破行业壁垒。如有学者提出，要建立全国统一的刑事司法数据库，将公安、检察、法院、司法数据互联互通。

数据统筹管理。第一，分类管理。按照业务类别的不同，对司法数据进行分类管理。初步可分为文书数据、案件流程数据、司法人员数据、其他行业数据等。第二，统筹管理。在数据开放基础上，可按照不同维度对数据整合，赋予用户多元化数据查询方式。增加一些基本的数据挖掘、数据可视化功能，便于用户直接对司法规律进行初步分析。第三，增加结构化数据比例，例如将年办案数、各类案件数据、各地区发案数等进行统计公布，以增强司法透明度。

嵌入业务应用。大数据时代，司法数据的采集、开放及共享，应以智慧司法需求为导向。例如类案推送、智慧定罪量刑系统需要以海量的判例为数据基础；绩效考核系统需要对卷宗数据、流程数据以及检察官的在线行为数据进行采集等。智慧司法工程对司法数据提出了更高要求，需要在原始数据基础上，基于业务应用需求，对数据进行多维度关联整合，最大程度发挥数据效用。