制造同意：广西精准扶贫获取公众支持的策略研究

徐灿清

[摘要]精准扶贫是攻克扶贫坚实堡垒的一种新战略。自2013年习近平主席提出“精准扶贫”以来，广西的精准扶贫工作取得了一定的成效，但由于社会公众消极认知扶贫、滥用扶贫资金以及农村青年劳动力外流等问题的存在和公众对扶贫工作的偏激态度阻碍了精准扶贫工作的开展，尤其是农户消极认知政府的扶贫工作更是增加了扶贫的难度。故而，从上述问题切入，引用迈克尔·布洛维“制造同意”的论证，转变公众认知态度、完善扶贫程序以及鼓励民众积极参与扶贫等，以此来实现扶贫部门微妙强制与公众自愿妥协之间的平衡，从而试图探索制造出公众对政府精准扶贫工作的“同意”的方法。

[关键词]制造同意 精准扶贫 民众支持

[中图分类号]F120.4   [文獻标识码]A    [文章编号]1009-4245（2018）02-0031-05

DOI：10.19499/j.cnki.45-1267/c.2018.02.007

一、基本概念阐述

（一）制造同意

“制造同意”是一个社会学的概念，源于美国社会学家迈克尔·布洛维（Michael Burawoy）的著作《制造同意——垄断资本主义劳动过程的变迁》。布洛维采用人类学民族志的观察方法，围绕“为什么工人这么努力工作”这一核心问题，在资本主义工厂展开田野调查研究。调查结果表明，“恰恰是工人自发的同意与资本主义微妙的强制，二者的结合塑造了生产行为”。 [1 ]

近年来，“制造同意”概念也逐渐被运用到公共管理研究领域。譬如，张永宏、李静君运用“制造同意”来分析基层政府维稳工作，张紧跟把“制造同意”的概念运用到广州市政府对邻避事件的处理当中。他们认为，基层政府相对权威的强制主导与民众自发同意两者之间在某种程度上形成了一种平衡，这是地方政府创新治理的一种新尝试，运用政府的权威实行微妙的强制，并巧妙地结合民众的自愿性来实现相互妥协。在公共管理领域引入了“制造同意”，给“制造同意”提供了一个向更广泛的范畴深度拓展的平台。把此概念应用到民众支持精准扶贫领域，则应该主要从民众行为表现、心理认知这两个方面进行分析，强调政府强制与民众自愿性之间的平衡关系的关键性作用，以此降低扶贫成本、提高扶贫效率。 [2 ]

（二）精准扶贫

作为一种扶贫政策框架，精准扶贫是我国以全面实现小康社会为根本目标、根据传统的扶贫实践以及现存贫困问题的特点而逐步建立起来的。简单地说，精准扶贫就是根据不同贫困地区、不同贫困户的具体情况，采用因时、因地制宜的差别化、有针对性的方式对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。 [3 ]在精准扶贫政策施行过程中，要把精准识别放在首要地位，把精准识别作为工作核心，充分发挥精准管理精准考核是重要手段。

（三）农村空心化

农村空心化概念，不同的学科视角对其有不同的学科定位。我国学者主要从地理学、经济学以及社会学的角度对其进行了研究，而本文主要从社会学的角度来分析广西精准扶贫获取民众支持所遇到的农村空心化难题。综合社会学视角的定义，本文认为农村空心化指的是农村的青年劳动力资源不断向城市以及其他发达地区流动，以此造成农村人口结构严重失衡，农村地区的农林畜牧业、科教文卫事业人力资源匮乏的状况。 [4 ]

二、广西政府精准扶贫获取民众支持遇到的难题

（一）农户消极参与

由于对扶贫工作思想认识上的偏差，以及农户自身的知识水平的局限，他们难以理解甚至丝毫不关心扶贫部门的决定与做法，以至于相当一部分民众对扶贫部门的扶贫工作不理解也不配合，更不愿意主动参与其中。农户往往只关心自身的利益，更关注的是是否能从中得到钱，而对于扶贫部门的建档立卡、收入统计、走访调查、公务公示等做法既不关注也不关心，表现十分冷漠。另外，由于传统“输血式”扶贫方式的影响根深蒂固，大部分贫困户把扶贫资金当作救助金，他们认为精准扶贫、脱贫是扶贫干部的工作，与己无干，对于扶贫干部、第一书记的走访调查态度消极。近年来广西所倡导的参与式扶贫效果也差强人意，真正的贫困户由于自身冷漠的态度而在扶贫工作中缺位，非贫困户也不愿意参与其中，民众的参与度不高，政府仍然是扶贫的主体。这就有可能会导致真正的贫困户被“边缘化”，而富人戴上“贫困帽”，出现“扶富不扶贫”的乱象，最终导致扶贫工作的高成本、低效率。 [5 ]

2015年重新精准识别工作中，重新识别出50万户的家贫困户，根据审计署2015年10月份披露的审计公告显示，仅马山县的建档立卡户扶贫对象，就有3119人不符合贫困认定标准。而2014年度，马山县又将未达到脱贫标准的608户、2272人认定脱贫，这些数据的造假和虚报与农户的消极参与、扶贫部门的“一言堂”有着紧密的因果联系。 [6 ]

（二）农户心态偏激

扶贫政策稳定性和持续性的缺失、政策执行人员角色的缺位与冲突、扶贫面子工程泛滥以及帮扶执行人员的惰政懒政、弄虚作假，都使得政府的公信力大为削减，民众对扶贫部门的工作倍感质疑，从而导致部分农户对扶贫工作产生了极端心理和抵触情绪。毋庸置疑，在这样的心态驱使下，一方面，对于扶贫工作农户会表现出一种“事不关己”、冷漠的态度，部分农户甚至会认为扶贫认定对象是有权户、关系户的专属，他们会产生扶贫补偿“朝中无人寸步难行”的偏见;另一方面，部分农户对扶贫补偿则是打着“占小便宜”的算盘，为了拿到扶贫资助，相当一部分人会不断地到政府机关上访，无休止地胡搅蛮缠。显而易见，这些偏激的做法势必会扰乱信访秩序、造成社会的不稳定。

（三）扶贫资金滥用

中央财政专项财政拨款是扶贫资金的主要来源，社会各界的力量也是扶贫资金重要来源渠道。广西的经济发展水平较低，政府财政相对紧张，且广西的地域差异比较大，贫困人口众多，当前的扶贫资金对于庞大的贫困开支无疑是杯水车薪。然而，由于对扶贫资金和项目的监管、引导不到位，扶贫资金滥用现象随处可见，有限的扶贫资金不能发挥其应有的效用。精准扶贫所设置的专项贴息贷款，初衷是为了给有需要的贫困户脱贫提供启动资金。诚然，很多养殖户与种植户充分利用了这项资金政策，并收到良好的效果。但是，这个贴息贷款对于因病因残、因劳动力缺乏而致贫的农户，它的价值性就难以体现出来。这些贫困户把扶贫资金用在了买房购车甚至是赌债还钱上，而不是投资脱贫。扶贫贷款的滥用，无异于饮鸩止渴、涸泽而渔。

（四）农村空心化

随着城乡二元体制的废除、城乡一体化进程的加快，农村青壮年劳动力流向城市的趋势日益趋紧，广西农村的人才流失、资金短缺、土地荒芜、资源浪费等问题日益凸显，农村空心化越来越严重。青壮年外流，农村只剩下空巢老人、留守儿童等老弱妇孺群体，农户对精准识别工作参与度不足，给扶贫对象的精准识别工作造成极大的困难。同时，农村青壮年劳动力缺失，诸如产业扶贫之类的参与式扶贫也会因为缺乏劳动力资源而举步维艰。另外，由于空巢老人、留守儿童的大量存在，农村的社会保障与社会治安也必然面临巨大的压力。农村空心化所导致的这些问题使精准扶贫工作遭遇更大的阻力。 [7 ]

三、广西精准扶贫获取民众支持的路径选择——制造同意

（一）转变民众认知态度

1.论证精准扶贫的合理性——普及精准扶贫的科学与公平性。首先，从国家的维度来看，中共中央、国务院2013年印发《关于创新机制扎实推进农村精准扶贫开发工作的意见》以来，党中央、国务院以及各级地方政府也相继出台了一系列精准扶贫政策条例，这就表明了党中央以及国务院对于扶贫开发的坚定决心。如今广西扶贫进入脱贫攻坚的“啃骨头”阶段，中央以及广西当地党政部门丝毫不松懈，给扶贫工作提供坚实的政策保障，而“精准”更是彰显了扶贫政策的合理性与必要性。其次，从贫困对象的维度来看，精准识别充分体现了公平公正。精准识别是精准扶贫的基础与前提，通过建档立卡、贫困村与贫困户识别、贫困标准制定等工作，通过贫困申请、评议、公示、核验等步骤，以精准的方式精确地确定贫困对象，与传统的“撒胡椒面”式的识别方法相比更加科学合理，对贫困户也更公平。最后，从贫困区域的维度分析，在不违背国家精准扶贫的政策规范的前提下，广西地方政府可以根据自治区差异而实行差别化的政策，这对区域扶贫也具备一定的公平性。

因此，从以上三个方面进行论证，向广大民众科普精准扶贫的合理与科学性，对于转变他们的认知态度具有必要性与可行性。

2.为政府“去污名化”①——重塑地方政府公信力。地方政府公信力，是指在处理社会事务的过程中，地方政府与社会公众之间的相互信任关系，即政府对社会公众的信用与社会公众对政府的信任之间的动态平衡关系。

第一，转变政府角色。政府公信力的削减与政府职能的转变密切相关，政府职能转变不到位将直接造成政府公信力的削弱。由于一些政策执行人员懒政惰政、弄虚作假的做法，使政府公信力受到了重创。这就需要政府根据精准扶贫进程阶段性的特点来转变政府的角色，摒弃“官本位”的封建特权思想，强化公共服务的职能。第二，畅通信息沟通与反馈渠道。近年来，广西的经济取得了长足的发展，农民的素质逐渐提升，他们对公共事务的参与意识也日益提高，越来越要求政府将信息公开化。因此，在精准扶贫政策执行过程中，应该把人民利益放在首位，对于扶貧法规、方针政策的修订应通过政府官方平台扩大传播，对于扶贫工作人员滥用扶贫资源、弄虚作假、贪污腐败的行为应及时披露，加强与民众的信息互通。第三，提高公务员诚信素质。由于政府系统内部的自律机制尚未成熟，单靠扶贫执行人员的自身觉悟与自我约束力来规约自身的行为，仍然容易导致行政人员在各种威逼利诱的情况下铤而走险，从而滋生扶贫腐败与行贿受贿。行政人员的腐败之风严重地损害了政府的形象，使民众对政府不信任。 [8 ]因此，应该通过诚信量化考核、民主监督等方式来加强对行政人员的诚信素养培训。

3.转变贫困户观念——引入“教育式、适度竞争式”扶贫。推进精准扶贫的顺利进行，应重视贫困户整体素质的提高，注重农村的人才引进，加大对农户培训的力度，不断提升农民的农业创收水平。在政策与资金上给予人才培养以更多的支持，为农村——尤其是空心化农村培养优秀的扶贫人才与脱贫劳动力。“授人以鱼不如授人以渔”，仅仅依靠政府财政支持，广西乃至全国的贫困程度将会不降反升。这对于改变农户的观念、打消他们所谓的“占便宜”的想法有至关重要的作用。应该让贫困户意识到政府的所做不是“施舍”，而是帮扶，让他们有危机感与紧迫感，让贫困人口成为自食其力的劳动者。扶贫先扶智，这才能从根本上解决贫困问题。

（二）完善扶贫程序机制

民众之所以对政府的扶贫工作不支持、不关心很大一部分原因在于民众认为缺乏民意表达的基本程序，扶贫信息没有得到正当、合理的公开。比如扶贫、脱贫标准的制定，扶贫对象的认定程序，扶贫物资的运用等，大部分民众都不甚了解。为此，进一步完善扶贫程序机制势在必行。 [9 ]

1.公开基本操作流程。精确识别、精确帮扶、精确管理、精确考核构成了精准扶贫的完整过程。精确识别是精准扶贫的首要工作，在精准识别过程中需要严格按照贫困户申请、群众评议、公告公示、抽查核验的程序进行，向广大民众公开识别标准;精确帮扶是核心要义，精确帮扶在“五个一批”脱贫工作中将发展生产、异地搬迁、生态补偿、发展教育、社会保障的基本操作过程通过政府网站、村务公示栏、村道标语等形式向群众公开;精确管理是保障，“六个精准”首先要对“资金精准使用”透明化;精准考核是重要手段，针对脱贫成效，对扶贫对象、扶贫干部的考核应该以动态化的“退出—进入”机制依据。从精确识别到精准考核，每个环节均应该向民众公开，让扶贫工作在阳光底下进行，严防“马山事件”重演。

2.优化精准扶贫政策执行的组织设计。首先，在大部制的思路下整合精准扶贫的相关职能部门。广西的精准扶贫想要获得民众的支持，需将职能相近、业务相似的扶贫部门进行集中整改合并，精简机构，简化部门之间交叉、重叠的工作，优化资源利用率，避免部门之间相互推诿、踢皮球现象产生，提高扶贫工作效率。其次，在大部制改革的同时，也要明确扶贫部门的职责分工。明确各扶贫单位责任与职权，精准、明确地分配工作，理清各扶贫部门之间的权责关系，对精准扶贫工作进行科学管理，确保扶贫工作有效地开展。把精准扶贫的各个责任、每项职能落实到具体的扶贫工作人员身上，使得每个帮扶人员都处于最为精确、科学的配置状态，从而从制度上遏制懒政惰政、扶贫角色缺位的现象。

3.推进精准扶贫精细化管理的流程再造。精准扶贫精细化始终贯穿在扶贫过程中，所以应该不断优化、不断改进精准扶贫的流程。

第一，在科学技术瞬息万变的今天，高新信息技术对于精准扶贫的流程再造具有非同凡响的意义。我们应该充分发挥信息技术的作用，确立信息化的精准扶贫流程。比如在广西各市县、各乡镇政府网站中开设政府邮箱，倾听广大民众心声，使政府精准扶贫工作更加民主化、透明化，贴近公民的真实诉求。

第二，建立标准化的扶贫工作评估机制。首先，从国家的整体层面上设立精准扶贫的基本标准，广西各地方扶贫机构因地制宜，根据各地区——尤其是少数民族地区特点来细化扶贫标准，减少各级扶贫单位之间的重复性支出。其次，建立扶贫工作成效的技术评估标准，降低精准扶贫工作的随意性和盲目性。

（三）鼓励民众积极参与

由于“马山事件”的影响巨大，广西的精准扶贫工程想要获取民众的支持，扶贫部门与民众的理性对话则显得尤为关键。2013年习近平书记提出“精准扶贫”以来，我国国家层面以及各地方的主流媒体都在宣扬精准扶贫的科学性与合理性，但是扶贫过程中暴露出来的种种问题使民众对于这项工作产生了质疑。倘若媒体只描绘精准扶贫的美好蓝图，可能会使民众对扶贫工作更加反感。因此，广西区政府扶贫部门应该根据民众的意愿不断做出调试，与群众开展持续的互动。

1.积极听取民意。想要听到民众心声就应该在扶贫全程中尊重民意、体察民情，扶贫项目的设计、规划、实施、监管以及考核都应该吸纳广大民众参与其中，汇聚群众的力量与智慧，为群众量身定做扶贫方案。如此一来，既能确保扶贫项目得到民众的支持，又能提升扶贫工作程序的透明度，这也有利于重塑政府的公信力。一方面，要充分尊重民众的意愿。要获取民众支持，扶贫工作切忌急于求成，政府不能进行过多的行政干预，应充分发挥贫困户的知情权、参与权;另一方面，要巩固农民在扶贫中的主体地位，从而激发民众参与扶贫脱贫工作的积极性。同时，切实遵行“实行优先，先干先支持，后干缓支持，不干不支持”的原则。 [10 ]

2.推进民意的组织化和制度化表达。精准扶贫政策的有效施行离不开民主协商，离不开刚性的制度保障，离不开广大民众尤其是农户的积极参与，而民意的表达需要借助特定的组织、制度化的文件，这样才更容易进入政策的议程。因此，一方面，成立扶贫公众咨询监督委员会极具必要性。利用咨询监督委员会这个平台，对贫困地区、贫困户进行实地調查与摸底，加强农户与扶贫部门的沟通，充分收集民意、听取民声，使民众的声音以更强有力的形式表达出来。另一方面，鼓励贫困地区的核心人员通过听证会、专题讨论的形式参与到地方政府对于农村精准扶贫规划案的起草与制定中来，使精准扶贫方向能最大限度地表达群众的心声，从制度上确保民众心声的有效表达，鼓励民众积极参与到扶贫工作当中。

四、结论与讨论

布洛维在《制造同意——垄断资本主义劳动过程的变迁》中论证了生产行为的产生源于工厂工人自发的同意与资本家微妙的强制之间的平衡，是工人自愿与国家运作不知不觉地塑造了这种“同意”。

在对获取民众对精准扶贫支持的分析中，从三个角度提出了发展路径：首先通过传播精准扶贫的科学合理性、为政府“去污名化”以及竞争与教育扶贫的形式，以此转变民众对精准扶贫的认知态度;其次，从公开扶贫程序、优化扶贫机构与流程再造等途径来不断完善扶贫操作程序，营造民众对扶贫政策的同意;再次，积极听取民众心声，充分尊重民意。其中，转变公众认知态度与“去污名化”营造了民众对扶贫政策目标的认知性同意，程序上的完善营造了民众对政策目标的同意，而听取民意则将民众完全纳入了政府主导的扶贫政策过程中。在如此的路径选择下，不仅有利于精准扶贫制度的不断完善，而且还增强了民众参与扶贫的积极性，获取了民众的大力支持。因而，从“制造同意”角度切入，在民众的“冷漠”与政府的扶贫目标中找到平衡点，可以更好推进精准扶贫的进程。

[参考文献]

[1]迈克尔·布洛维.制造同意——垄断资本主义劳动过程的变迁[M].北京：商务印书馆，2008.

[2]张永宏，李静君.制造同意：基层政府怎样吸纳民众的抗争[J].开放时代，2012（07）：5-25.

[3][6]刘军林.我国精准扶贫政策分析——基于公平与效率角度[J].合作经济与科技，2017（04）：163-166.

[4][7]林孟清.推动乡村建设运动：治理农村空心化的正确选择[J].中国特色社会主义研究，2010（05）：

83-87.

[5]张丽杰.县级政府精准扶贫政策执行问题研究[D].郑州大学，2016.

[8]陈霞，侯西安.重塑政府公信力的路径探析[J].长春理工大学学报（社会科学版），2015，28（03）：6-9+27.

[9]张紧跟.制造同意：广州市政府治理邻避冲突的策略[J].武汉大学学报（哲学社会科学版），2017，70（03）：111-120.

[10]张岩.我国精准扶贫政策的困境及对策研究[D].广西大学，2016.

责任编辑：黄传英