浅析工程保证金的发展现状和影响

陈刚

【摘要】工程保证金是公路建设过程中的一笔重要费用，本文通过对交通运输部发布的2018版公路工程标准施工招标文件中对种类保证金的要求与2009版标准施工招标文件的对比，切实为施工企业减轻了负担，体现了交通主管部门的担当精神。

【关键词】招标文件；保证金；减轻负担

工程保证金是公路建设过程中的一笔重要费用，依照有关法律法规，公路施工企业在工程投标、签约及施工、结算过程中需要提交给项目业主或有关行政主管部门不同用途、不同额度、不同期限的各种保证金；除此之外，一些项目业主出于不同目的，还会招标发包等机会要求施工承包人额外缴纳名目繁多的其他保证金，给施工企业增加了沉重的经济负担，制约了实体经济的健康发展。随着我国改革开放的不断推进，政府部门越来越意识到这一问题的严重性，并陆续做出调整和修正，国家交通运输部最新发布的2018年版标准施工招标文件就是很好的例子。

一、2009版标准招标文件及其实施期间有关规定

根据交通运输部2009年8月1日起施行的《公路工程标准施工招标文件（2009年版）》（交公路发[2009]221号）规定，在工程投标和施工合同履行过程中，将会面临以下这些需要提交给项目业主（发包人）或有关主管部门的工程保证金。

（一）投标保证金

根据招标文件第二章《投标人须知》3.4款及有关规定，投标保证金额度一般为投标总价的2%，且不超过80万元；提交时间为递交投标文件的同时；保证期限至投标有效期满后30天。

（二）履约保证金

假设该企业获得中标，根据招标文件第二章《投标人须知》7.3及有关款规定，额度一般为签约合同价的10%；提交时间为与发包人签订施工合同前；按照招标文件第三章第三节《合同附件格式》中给出的履约担保格式要求，保证期限至签发工程交工验收证书之日。

（三）农民工工资保证金

国务院于2006年1月31日印发《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号），文件第三条第（六）点要求建立农民工工资支付保障制度，确保农民工工资按时足额发放给本人，以从根本上解决拖欠、克扣农民工工资问题。对于施工单位，提交的农民工工资保证金额度计算方法分为两类：中标价（结算价）小于5000万元（含5000万元）的，按2%存入；中标价（结算价）在5000万元以上的，按5000×2%+（A-5000）×1.5%存入，式中A为施工单位的中标价（结算价）。

（四）开工预付款保证金

根据招标文件第四章《合同条款及格式》第二节《专用合同条款》17.2款及有关规定，假设该企业需要形式预付款和材料、设备预付款，则须向发包人提交开工预付款担保，担保为保函形式，额度一般为签约合同价的10%；提交时间为与发包人签订合同协议书后且需要获得开工预付前；保证期限至开工预付款全部扣回之前。

（五）质量保证金

该保证金用于确保施工企业按合同约定的质量要求完成各项工作内容，根据招标文件第四章《合同条款及格式》第二节《专用合同条款》17.4款及有关规定，总额度一般不超过合同价格的5%；起扣时间为支付当期进度款时；保证期限至工程缺陷责任期（一般为交工验收后两年）满且完成了所有缺陷责任后14天内。如缺陷责任期满时仍未能完成缺陷责任，则发包人有权扣留与未履行责任剩余工作所需金额相应的质量保证金。

（六）施工企业的保证金负担分析

由此我们可以看到，按照2009版公路工程标准施工招标文件及此后相关文件的设定和规定，粗略估算一下，施工企业须提交的保证金包括：投标保证金2%+履约保证金10%+农民工工资保证金1.5%+开工预付款保函10%+质量保证金5%（为使计算简便，这里假设投标总价=签约合同价=工程结算价），则全部保证金将达到合同总价的28.5%，将近三分之一，可见施工企业的保证金负担是多么沉重。當然，其中的投标保证金和开工预付款可视为临时『生保证金，前者在中标后即转为农民工工资保证金；后者在施工期间开工预付款全部扣回即告终止（实力雄厚的施工企业还可以不向发包人申请开工预付款，也就无需提交保函），但是即便如此，也仍然有合同总价16.5%的保证金负担。

（七）党的十九大之前的一些企业减负新政策

2012年5月29日，交通运输部印发《关于减轻公路施工企业负担的若干意见》（交公路发[2012]245号），文件要求进一步规范保证金收取的形式、金额及返还周期，鼓励采用银行保函形式收取保证金，降低保证金现金收取比例；还要求全面清理项目保证金，严禁今后所有新开工公路建设项目以各种名义变相增设保证金或随意更改收取形式、金额或返还周期。

2016年8月29日，交通运输部办公厅印发《关于切实做好清理规范公路水运工程建设领域保证金有关工作的通知》（交办公路[2016]108号），文件对交通建设工程项目保证金做出了几项重大调整：一是全面清理各类保证金，对建筑业企业在公路、水运工程建设中需缴纳的保证金，除投标保证金、履约保证金、工程质量保证金和农民工工资保证金以外，其他保证金一律取消，停止收取。二是转变保证金缴纳方式，要求相关行业管理机构、招标人、建设管理单位等不得强制规定或约定以现金形式缴纳。

二、党的十九大对减轻企业负担的要求

十九大报告指出，要全面深化改革，推动资金、技术、人才等资源要素向实体经济领域聚集。加快政府职能转变和“放管服”改革，创新监管方式，全面推进依法行政，增强政府公信力和执行力，建设服务型政府、法治政府。

报告在“深化供给侧结构性改革”部分专门强调，“必须把发展经济的着力点放在实体经济上”。进一步厘清政府和市场的边界，继续深化行政体制改革，健全完善市场体制机制，打造法治化便利化的营商环境，保障实体企业在公平公正环境中赢得竞争力。围绕着减轻企业负担，一是深化“放管服”改革，加快向服务型政府转型，全面实行清单管理制度，切实做到使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。二是在市场准入、要素配置等方面创造条件，逐步建立法治化的市场体系，打通资金、技术、人才等生产要素向实体经济合理流动的通道。三是围绕政务、市场、开放、设施、社会和法治环境等企业最关心的问题，建立统一透明、有序规范、责权明确的市场监管机制，强化产权保护，规范市场秩序，激励企业家精神，完善创新创业生态，推动企业做强新制造、发展新服务、创造新供给。只有完善政策措施，进一步降低企业成本，维护企业合法权益，着力减轻企业负担，才能增强我企业在市场竞争中的优势。

三、2018版标准招标文件规定的各种保证金

（一）投标保证金

根据招标文件第二章《投标人须知》3.4款及有关规定，投标保证金额度及提交时间不变；但保证期限修改为与投标有效期一致。

（二）履约保证金

根据招标文件第二章《投标人须知》7.7、第四章《合同条款及格式》第二节《专用合同条款》4.2款及有关款规定，履约保证金额度及提交时间不变；但保证期限修改为至发包人收到承包人缴纳的质量保证金后28天内。

（三）开工预付款保证金

根据招标文件第四章《合同条款及格式》第二节《专用合同条款》17.2.2款及有关规定，开工预付款保证金额度、提交时间及保证期限不变；但提交方式修改为承包人无须向发包人提交预付款保函。

（四）质量保证金

根据招标文件第四章《合同条款及格式》第二节《专用合同条款》17.4款及有关规定，质量保证金金额由原来合同价格的5%修改为3%；保证期限不变，但起扣时间修改为交工验收证书签发后14天内。

四、新、旧标准招标文件规定的各种保证金对比

纵观新、旧两个版本的标准施工招标文件，我们发现，在旧版招标文件实施期间种种增加施工企业负担的不合理设定已经被取消了，取而代之的，是更加公平、合理、科学的条款。首先，新版招标文件的投标保证金有效期比旧版的缩短了30天、不再要求投标保证金有效期超出投标有效期30天，因此投标企业提交的投标保证金将更快得到释放。其次是金额为签約合同价10%的开工预付款无须开具保函便可直接使用，减少了施工企业办理保函的时间和大量资金成本。再次是金额原为合同价格5%的质量保证金降低到了3%，进一步减轻了企业经济负担。最重要的是履约保证金与质量保证金不再并行和重叠，而是各司其职，分工明确：前者在签订施工合同前提交，有效期直到通过交工验收为止；后者在交工验收后提交，有效期直到承包人缺陷责任期满为止，此举将极大降低施工企业的无谓资金投入和占用。

因此粗略统计，在实施新版标准施工招标文件后，施工企业将比采用旧版情况下至少减轻了多达合同总价17%的资金。

五、从减轻企业负担看明确责任担当

习近平总书记在中共中央政治局第十六次集体学习时提出：“我们共产党人的忧患意识，就是忧党、忧国、忧民意识，这是一种责任，更是一种担当。”无论是回顾历史、纪念伟人，还是谈及改革、出外访问，总书记都强调责任担当，讲责任意识。总书记在2014年主持召开中央全面深化改革领导小组第三次会议时强调：“各地区各部门要敢于担当，积极有为推进改革攻坚。推进改革既要管宏观，也要统筹好中观、微观。要突出具有结构支撑作用的重大改革，把握好重大改革的次序，优先推进基础性改革。”

交通运输主管部门从工程招标改革人手，不断优化建设市场发展环境。以改革创新提高服务效能，继续深化行政审批制度改革，抓好权力清单规范工作；以改革创新推进政策落实和清理，落实好国家已出台的政策，研究制定推进结构性改革的政策措施，坚决清理不适应实体经济发展的法规规章；以改革创新降低企业成本，切实清理了资金的重复投入和长期占用等问题，减轻了企业负担。

新版标准施工招标文件充分体现了交通运输主管部门干事创业的责任担当，善于谋全局抓大事，坚决贯彻落实中央重大决策部署及重点工作，以重点突破带动整体推进，必将进一步调动广大公路施工企业的积极性、主动性、创造性，释放出更大的生机和活力，为我国的公路建设事业蓬勃发展和兴旺发达，为按十九大报告要求早日建成交通强国提供有力支撑。