新时代基层法治宣传的路径初探

陈岑博

中国共产党的十九大报告中，重申全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家。十九大报告的相关内容，为全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，指明了前进方向。法治国家的建设，在十八届四中全会中，对全面推进依法治国提出总的方略，要实现法治国家，必须形成自上而下、自下而上的机制，在立法、执法、司法、守法形成良性的互动。

一、新时代的基层法律宣传的重要性

中国共产党的十九大胜利召开以后，全国各地掀起了学习、贯彻十九大精神的报告，在十九大报告中，习近平总书记提出了要“坚持全面依法治国”的重要目标。依法治国，是新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略。依法治国，有着深厚的社会发展的背景，在当前，我国社会的主要矛盾发生了变化，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。美好生活需要，何星亮研究员（2017）认为包含了三个需要：物质性需要、社会性需要与心里性需要1。其中，社会性需要包含了三个方面，社会安全需要、社会保障需要与社会公正需要。社会公正，即是一个哲学性的命题，也是政治性命题，更是老百姓在日常生活的真切感受。人民希望有公平正义、和谐有序的社会，希望政府守法、高效、廉洁、公正，实现社会资源的合理分配，能公平的享受改革开放30年来发展的成果。因此，社会公正的实现的非常重要。要实现社会公正，在制度上需要形成法治机制，正如最高人民法院江必新副院长所说的，“建成法治国家、法治政府、法治社会，是一个宏大的工程，它不仅需要人人守法，而且需要人人用法并捍卫法治。”2“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”。的十六字方针，高度地概括了依法治国新阶段的四大目标。但是，法治社会的形成，需要执政党、政府与广大人民群众的互动，在立法、执法、司法和守法的立体的互动，“全民守法”的实现，需要在广大人民群众中树立守法精神和守法的意识。因此，法治宣传对于广大人民群众树立守法精神和守法的意识，具有重要的作用和现实意义。在我国，村/居民委员会是我国基层群众自治组织的表现形式，基层的稳定，关系到国家发展的长治久安。培养基层干部与群众人人守法的观念。这样才能更好的加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。

二、基层法治宣传的难题

在中国，法治社会发展其中一个困境，就是不少人民群众的法治观念淡薄，主动守法的观念和习惯欠缺，也因为缺乏树立正確的法治观念，而导致在守法行为上出现偏差，甚至有不少故意实施违法、犯罪的情况出现。笔者在与基层群众接触、提供法律服务的过程，总结出在中国基层开展法治宣传所存在的问题。笔者走访广东省粤东地区的一些村居进行调查，归纳和总结出在基层人民群众存的法治淡薄的现象：

（一）存在普遍违法的情况、形成“法不责众”的心理。

在通过调查和访谈发现，在基层存在一些普遍违法的现象，例如基层的一些群众违反《土地管理法》和《城乡规划法》的规定，违法占用耕地进行非农建设、或者在未取得规划许可的情况下，进行违法建设的问题。但是，由于违反人数较多，形成了一种“法不责众”的心理。笔者在对一名违法在耕地上进行非农建设而被限期强制拆迁的村民Y进行访谈时，Y向笔者表达了这样的一种观念：“大家都是这样在使用土地进行建设，为什么就偏偏要对我进行处罚。”“土地分给大家，别人可以这样弄，为什么我不能这么弄？”同时，在个别村居存在着多人形成群体或者集团进行违法甚至犯罪的活动，如制作假发票、制售假烟甚至诈骗的行为。在笔者对其中一个村居的一名因售卖假烟被判刑的缓刑人员进行交谈时，问及其为什么贩卖假烟，她回答“看见同村人xx、xxx等也在做，很快就发财了并且没有被抓到，所以她就也就做了。”

（二）迷信权力，分解法律的效力。

在基层，对于权力的“迷信”十分普遍，这不仅反映在基层人民群众中，在基层充当基层组织管理者角色的“两委”干部，不少人也存在这种看法。调查中发现，在人民群众发生纠纷，或者有人因为违法甚至犯罪被处罚或者采取强制措施，首先想到的不是通过法律途径解决问题，而是想通过“找关系”、“走后门”、为自己谋取占优势的地位或者想通过此减轻甚至免去处罚。同时，在个别地方还存在黑恶势力，形成“拳头大、声音响”的特点，对继承群众的生活造成极大的影响，但是同时也造成了一些人对于权力的崇拜，认为只有称霸一方就可以任意妄为。而在某一些两委干部，在被选举成为村干部后，就专横霸道，没有按照《村民组织法》的规定对村民自治组织进行管理，有时以“两委决议”代替村民代表大会，造成了“一言堂”或者“小圈子”的现象。

（三）对法律不了解或者不熟悉，造成对法的“误读”。

基层村民大部分不具备法律知识，对法律法规的规定不了解或者不熟悉，因此，经常会对法律产生误读。如上文提到的占用耕地进行非农建设的现象，很多人并不清楚《土地管理法》与《城乡规划法》的规定，或者对其曲解，造成了有法不依的现象。同时，由于涉及农村基层的自治或管理存在法律、行政法规、地方性法规、地方性规章并存的情况，有时候会存在同一问题多部法律、规章规范发生冲突的情况，由于缺乏足够的法律知识，不了解法律、法规的位阶，造成了对法律的误解。

（四）不清楚自由的边界，过度主张个人权利。

国家的《宪法》、法律充分保障公民的自由，但是公民的自由不是绝对的，必须遵守宪法、法律的规定，但是在一些基础人民群众存在着过度主张权利的现象，如有一些村民对土地征收的决定、赔偿款项的数额存在异议，但是其主张权利的方式和手段超过了影响了他人的正常的生活甚至基层政府机关的正常工作。有的基层群众与邻里发生纠纷，采用了过度的主张权利的方式，影给他人的生活造成了严重的影响。

（五）基层政府的行政管理、执法工作不到位，造成的“信任危机”。

笔者经过调查和访谈发现，一些基层政府的行政管理、执法工作不到位。主要体现在两个方面：第一，行政工作效率低下，没能迅速的反映人民群众的要求和呼声，第二，在执法工作中，存在行政行为违法或者程序违法的现象，或者手段不合理，加深了群众的误解，激化了矛盾，从而产生了信任危机。基层政府，是国家面对人民群众最为直接的公权力机关，其行为直接影响老百姓对于党和政府的印象，高效廉洁的基层政府，带来老百姓的拍手称赞，反之则不利于法治社会的建设和发展。

（六）纠纷解决渠道不畅，也造成了对法治的理解的偏差。

在基层，纠纷解决机制存在一定的问题，有时候基层群众间的矛盾，无法在基层得到解决，从而使得矛盾升级激化。在基层一般解决基层群众的组织有村委会的村民调解委员会、有乡镇一级的司法所的人民调解机构。但是由于调解的性质，双方如果无法在调解中形成调解意见，或者一方不愿意参加调解时，调解的目标就无法实现。有的基层群众向人民法院提起诉讼，希望通过司法途径解决纠纷，但是由于主客观原因，造成了无法达到其诉讼的目的，往往又会让人们群众觉得“法律无用”，有时又回到上述提到的采用更为极端方法，如通过“走关系”、“拳头”甚至“迁怒于基层政府或者基层干部”，最终导致矛盾的进一步激化。

二、基层法治宣传的路径

要解决以上的难题，并非一朝一夕能够完成，但是笔者认为仍然有一些普遍的做法，根本上去提高人民群众的法治观念。这是一个人民群众与广大党员、干部互动，共同建设的过程。

第一、形成基层党组织和村/居委干部的宪法法律知识的学习机制。在中国广大的基层，村居两委的干部，都是领导和建设村居和谐发展的重要力量，也是在基层中相对文化水平较高的一个群体，在群众中具有榜样的力量，并且最为重要的一点是，两委干部都是由基层村居人民群众或者党员直接选举产生，具有很强认受性。十九大报告中提到，要全面依法治国、坚持历行法治，促进两委干部加强法治学习，带头尊法、学法、守法、用法，形成个人都不得有超越宪法法律的特权的观念，绝不允许以言代法、以权压法、逐利违法、徇私枉法，基层干部作为学法守法的榜样，这对于群众自治组织形成有效的自治，将起到重要的示范作用。

第二、形成村居成員法治学习机制。增强村民的法治意识，增强村居群众的当家作主的意识和热情，充分发挥中国传统的优秀道德文化与法治意识相结合，引导村居群众形成村规民约与自治章程，实现自我管理和约束。村居委员会是基层的群众自治组织，是我国人民实现当家作主的重要表现，也是接触我国人民群众的最为基本的组织，因此在村居中开法治教育有着深厚的群众基础。在我国，目前有多数人口都居住在广大农村，即便是在广东这样的经济发展较为发达的地区，仍然存在着较为落后的地方，特别是在广东的东西两翼，不少村居地处偏远，所居住的群众相对比较分散，平时接受法治教育的机会并不多，这样，并不利于法治社会的建设，形成村居法治教育机制，是改变当前村居群众法治意识薄弱的一个重要的途径，这样通过形成法治宣传的机制，努力把社区建设成管理有序、服务完善、文明祥和社会共同体。形成村居学校法治教育机。在广大村居中，有不少基层的中小学，这些学校在法治宣传上，是个容易被忽视的地方。按照广东教育部门要求，所有的学校都应该配备有法律顾问，法律顾问除了要帮助学校解决日常管理的法律问题外，还需要进行法治宣传。但是由于不少学校地处偏远，学生人数也不多因此，如何进行法治宣传教育，形成一个有效的机制，是需要进行调查研究的问题。因应中学教育的改革，可能在中学教育政治科目中出现法律知识的内容，在基层进行法治宣传，有着更加重要的现实意义。

第三、完善基层法律服务机制。在广东，村居法律顾问工作已经开展了3年的时间，在这3年的时间了，取得了巨大的成绩，村居法律顾问的工作，解决了基层群众法律服务的需要，村居法律顾问主要有以下的几个工作内容：法律咨询、组织人民调解、法制讲座、接受委托提起诉讼。这些工作都给广东村居群众带来了实实在在的福利，也解决了基层的一些问题，把一些可能爆发的矛盾扼杀在萌芽状态，促进了村居的和谐建设，在个案处理中，村居法律顾问的工作实际上实现了个案的法治宣传，有着很好的示范和教育作用，因此，应该对村居法律服务的机制进行总结和研究，促进村居法律服务工作的发展，能村更好的为法治社会的建设服务，这也是十九大报告中，所提供到的“加强预防和化解社会矛盾机制建设，正确处理人民内部矛盾。”的一种探索性实践。

第四、提高基层政府依法行政的能力。基层人民政府，直接面对和服务广大群众，可以说基层人民政府，关系基层法治建设成功与否的关键，发挥表率和示范作用，对于基层政府来说至关重要。因此，基层政府的干部要带头学法、守法、正确的行使其手中的行政管理权，提高基层政府的效率，提高继承政府的依法执政的能力，完善执法机制，坚持依法行政，树立和维护宪法和法律的权威。法治宣传，不仅仅是“言传”，更重要在于“身教”，为基层老百姓作出守法的榜样，将会带来极高的社会效应。

综上，普及法治教育，能更好使得广大人民群众在人生观、价值观、世界观形成阶段就将守法意识、法治精神植根与脑海，并指导自己的日常行为，也有利于日后走向社会时，能处处注意自己的行为，这样，我国的建成有中国特色的社会主义法治事业将之日可待。