湖泊治理，根在岸上

张兵

湖泊是水资源的重要载体，是江河水系、国土空间和生态系统的重要组成部分，具有重要的资源功能、经济功能和生态功能。据统计，全国现有水面面积1平方公里以上的天然湖泊2865个，总面积7.8万平方公里，淡水资源量约占全国水资源量的8.5%。

2017年11月20日，习近平总书记主持召开十九届中央全面深化改革领导小组第一次会议，审议通过《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。

湖泊水体连通，边界监测断面难以确定，准确界定沿湖行政区域管理保护责任较为困难；湖泊水域岸线及周边普遍存在种植养殖、旅游开发等活动，如管理保护不当极易导致无序开发。

如何实施湖长制，怎么理解湖长制与河长制的关系？实行河长制以来，全国各地积累了哪些可复制、可推广的经验和做法？湖长的职责与主要任务有哪些？现有江河湖泊管理保护中还存在哪些漏洞和盲点？

就以上问题，《民生周刊》记者专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军。

民生周刊：怎么理解湖长制与河长制的关系？河长制之后为什么实施湖长制？

李佐军：河长制和湖长制总体上来说是一类制度，都是强调责任。当然这二者的对象有所不同，河长制主要是针对河流，分段实行责任制。湖长制主要针对湖泊实行责任制。

为什么要在河长制之后实行湖长制？我想原因可能有三个。第一，就是经过实施河长制之后，发现这个制度，还是一个比较好的制度，也就是相对有效的制度，所以呢，可以借鉴这样一个制度，把它的一个优势应用到湖泊管理上。

第二，这个湖泊的管理跟河流的管理，是相连的。如果仅仅是实行河长制的话，那么水流到湖泊里面。这个湖泊这边没管好的话，整体的生态环境还是不太好。

第三，最近几年来，中央也强调统筹山、水、林、田、湖、草系统治理，也就是要强调整个生态系统而进行统一管理达到一个协同的效果，所以在实施河长制之后呢，要实施湖长制。

民生周刊：您觉得湖长的职责与主要任务都有哪些？

李佐军：湖长的主要职责和任务，有几个方面。第一就是要对湖泊进行空间管理，要防止人和组织机构侵占湖泊空间。第二是要进行好湖泊的岸线管理，湖泊的岸线，有很多人在那里建房子啊，或者说，有很多的污染源，那就来自湖泊的岸线部分，所以这个岸线的管理很重要。第三就是要控制与防治湖泊中的各种污染。第四是对湖泊中的重点污染要进行治理，比如说黑臭水体。第五就是对湖泊进行生态修复。

总的来说，湖长的职责包括空间管控、岸线管理、污染防治、综合整治和生态修复等。

民生周刊：前不久，水利部部长陈雷在人民大会堂“部长通道”上说，将加大力度统筹推进河长制和湖长制，确保在今年6月底之前全面建立河长制，年底之前全面建立湖长制。据了解，全国常年水面面积1平方公里以上的湖泊有2865个，其中跨省的有43个。您如何看待目标的艰巨性？

李佐军：建立湖长制任务的艰巨性不仅体现在全国的湖泊的数量很多，还体现在其他很多方面。比如说，第一，很多的湖泊是由很多的河流汇聚而成的，涉及到多条河流的协调管理。第二就是湖泊，湖泊与湖泊之间是相连的，这些相连湖泊的水是流动的，这个就增加了管理的难度。第三是湖泊里的水流动是比较慢的，甚至有的是比较近静态的，这样的话就增加了整治的难度。第四，湖泊里面涉及的利益相对来说比较复杂，有人在这里养殖，在岸线进行各种建设，占用空间，还有就是排污，以及航运，等等，甚至有搞旅游开发。所以这个湖泊里面实际上涉及很多相关利益主体，想要把他们协调起来也是很复杂的。

还有一个方面的难点，就是湖泊周围的岸线，或者说，生态缓冲区，有的范围还比较大，你不光是要把湖泊的这个区域的内部生态治理做好，还要整理好湖泊周边的生态缓冲区，这里面涉及的行为主体就更多了，涉及到生产生活的许多领域，这也是复杂性所在。

民生周刊：实行河长制以来，据您了解，全国各地积累了哪些可复制、可推广的经验和做法？取得了哪些成效？

李佐军：最主要的是实行河长制后，大家明确了这个责任，开始重视对河流的综合整治。

第二个经验，河流涉及到上游中游下游，那么以往的治理，上中下游有时很难协调，现在大家的协调性是大大加强了。

第三个方面的经验就是，实行河长制之后，根据河流不同地段水质的监测，数据的获取，以及相应的考评，这一套体系逐步建立起来了，为整个河流的生态环境的保护，以及污染的治理，奠定了一个好的基础。

民生周刊：从没人管到有人管，从多头管到统一管，从管不好到管得好。我们知道，河长制一项重要内容是各级河长定期巡河，如何避免巡河及记录内容形式化？

李佐军：定期巡河确实是实施湖长制的一个内在要求，也是掌握湖泊最新各种动态的一个基本的手段。至于怎么防止形式化？这里面关键是要落实责任的问题，以及把这个巡河记录真实地做好，同时要把事后的监督考核做好。责任落实了，记录真实了，事后的考核奖惩到位了，它就可以避免形式化。

民生周刊：根据《关于在湖泊實施湖长制的指导意见》，县级及以上湖长负责组织对相应湖泊下一级湖长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。您如何评价这一考核标准？

李佐军：湖长制的核心，是责任制。因为很多湖泊面积很宽广，甚至是涉及跨省跨市跨区跨县。所以，湖长制要实行分级负责，一级一级对上一级负责。考核也是一级一级进行考核，因为责任哪。要想落实产生效果，必须要落到考核上，考核就要和奖惩联系起来。如果说，你做好了，那不管哪一级，做好了那在考核中可以给你激励；做得不好，给你惩罚和约束。这就能够产生一个强大效果。

民生周刊：有人说，湖泊的问题表现在水里、根子在岸上，治水是一个系统工程。您认为，现有江河湖泊管理保护中还存在哪些漏洞和盲点？

李佐军：湖泊的治理，表面看起来是在这个湖泊里面，实际上根子却是在岸上。因为很多的污染源，它是来自岸上的，因为在湖泊里活动的这些人，这些船，它也是从岸上过来的。所以，只有把岸上的这些造成污染的来源，在这些湖泊里活动的船只、渔网以及其他的工具，更主要是来自岸上的这些人，把这些行为主体管好了，自然这个湖泊里面也就能管好。

在湖泊的管理过程中，确实要避免出现一些盲点和漏洞，就是指就湖泊这个水域面积搞湖泊的管理，那确实是不够的，一定要把湖泊的管理跟河流的管理、河流上中下游的管理、相邻湖泊的管理、湖泊水域与岸线的管理、物和人的管理等协调起来，才能够达到综合的效果。