河长制治水长征起步好

郑智维

全面推行河长制，是解决复杂水问题、维护河湖健康生命的有效举措，从而实现“河畅、水清、岸绿、景美”的目标。

党中央、国务院高度重视河湖管理保护工作。2016年11月，中办、国办印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。

今年1月，中办、国办又印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。意见要求，到2018年年底前在湖泊全面建立湖长制。

截至目前，我国拥有省、市、县、乡四级河长32万多人。除了中央要求的四级河长体系外，还有13个省份“自我加码”，将河长推行到村级。这意味着，算上62万名村级河长，全国有河长90余万名。

河长制的核心意义在于，落实属地责任，将河湖治理彻底纳入了长效机制。“建立河长制的目的就是要河湖有人管、管得住、管得好，从而维护好河湖的健康生命。”水利部副部长周学文说。

从河到湖

浙江，是全国领跑河长制的地区之一。

早在2013年，浙江省出台《关于全面实施“河长制”进一步加强水环境治理工作的意见》，明确各级河长是包干河道的第一责任人，牵头制定“一河一策”治理方案，承担河道日常管理、协调推进河道治理、监督日常清淤保洁等“管、治、保”三位一体职责。

在2017年新年贺词中，习近平总书记提到，每条河流要有“河长”了。在此之前，中办、国办印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。

除了河流外，湖泊也是江河水系的重要组成部分，是蓄洪储水的重要空间。与河流相比，湖泊自然属性复杂，管理保护难度更大。

长期以来，一些地方围垦湖泊、侵占水域、超标排污、违法养殖、非法采砂等现象时有发生，造成湖泊面积萎缩、水域空间减少、水质恶化、生物栖息地破坏等问题。

考虑到湖泊管理保护的特殊性，在深入调研、总结地方经验基础上，中央专门制定出台了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。

关于湖泊的特殊性，周学文总结为五个方面：

一是河湖关系复杂，湖泊管理保护需要与入湖河流通盘考虑；二是湖泊水体连通，准确界定沿湖行政区域管理保护责任较为困难；三是湖泊水域岸线及周边普遍存在种植养殖、旅游开发等活动，管理保护不当极易导致无序开发；四是湖泊水体流动相对缓慢，营养物质及污染物易富集，遭受污染后治理修复难度大；五是湖泊生态功能明显，遭受破坏对生态影响较大。

超出预期

目前，绝大多数的河流上都已经明确了河长，在河湖的显要位置都竖立了河长公示牌。很多河长走马上任，到自己管辖的河流开展巡河。

一分部署，九分落实。

按照问题导向，各地因地制宜开展了专项整治行动。例如，有些地方开展了排污口的专项摸底调查整治行动，有些地方开展了河流保洁清障的整治行动，有些地方开展了对非法采砂的打击行动。

在实施河长制比较早的一些地方，河流已经基本消除了黑、臭、脏的现象，河湖也恢复了较好的自然生态，一些原有的河湖水生生物逐步重现。河畅、水清、岸绿、景美的水生态开始回归，水环境开始明显改善。

以保护水资源、防治水污染、改善水环境、修复水生态为主要任务，河长制通过构建责任明确、协调有序、监管严格、保护有力的河湖管理保护机制，为维护河湖健康生命、实现河湖功能永续利用提供制度保障。

据了解，截至2017年底，省、市、县、乡四级的工作方案全部出台，县级以上的河长办全部设立，省级层面的6项制度全部出台。

按照《意见》要求，到今年年底，要在全国全面建立河长制。周学文预测，全面建立河长制的时间将比中央要求要提前半年到一年。

“超出预期。”谈及河长制推进的总体进展，周学文说，“至少有23个省份2017年底已全面建立了河长制，还有8个省份预计到今年6月全面建立河长制。”

关于全面建立河长制，在周学文看来，必须要做到“四个到位”：一是工作方案到位；二是组织体系和责任落实到位；三是相关制度和政策措施到位；四是监督检查和考核评估到位。

四个机制

在中央层面，经国务院批准建立了水利部牵头的10个部门的联席会议制度，各个地方也相应建立了一些联席会议制度、领导小组等协调机制。

具体落实中，多地还探索建立了上下游、左右岸的联席会议机制、协调机制。例如，在四川，河流的下游要主动和上游协调，左岸要主动和右岸进行协调。通过这些机制的建立，变“多龙治水”为“合力治水”。

此外，水利部已经将河长制工作纳入到最严格水资源管理制度考核。从2016年度开始，水利部就已开始把河长制纳入考核，对各省份水资源管理制度实施情况进行考核，河长制的权重进一步提高。

在考核的同时，水利部联合财政部建立了以奖代补机制，2017年獎补了河长制工作进展情况比较好的12个省份，每省份平均奖励4000万～5000万元。浙江等地都建立了问题曝光和问责机制，江西省建立了河长制表彰制度，对优秀河长进行表彰。

值得注意的是，《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》提出要实行湖泊生态环境损害责任终身追究制。“有些损害当时是看不出来的，可能要等若干年后才会显现出来。当损害发生的时候，不管这个湖长还在不在这个地方任职，还担不担任这个地方的湖长，都要追究当时任湖泊湖长的责任。”周学文解释说。

“还要建立社会监督机制。”周学文说，在河湖的重要位置都立了河长公示牌，在主要媒体上公示了河长名单，这些公示就是为了接受社会监督。群众发现问题，可以给河长打电话进行举报。

久久为功

全面推行河长制工作以来，各地着力抓好河湖污染治理，强化突出问题整治，加强治水能力建设，健全河湖保护管理机制，水生态环境持续改善。

由于河长制制度体系和组织体系已经基本建立，不少河湖实现了从“没人管”到“有人管”、从“多头管”到“统一管”、从“管不住”到“管得好”的转变。

虽然河长制的建立和实施总体进展超出了预期，但是在各地调研和督导的过程中也发现存在一些苗头性的问题。

“有些地方认为建立了河长制就完成任务了，把手段当成了目的；有些地方有急躁情绪，想把河湖几十年来积淀下来的问题通过河长制一下全部解决。”周学文说。

然而，河湖管理保护是一项长期的、艰巨的任务。在周学文看来，建立了河长制只是刚刚开始，万里长征刚刚走了第一步。既要解决好当前存在的突出问题，集中力量打好攻坚战，也要做好打持久战的准备。

例如，河湖脏乱的问题可以通过一次集中行动很快解决。而河湖的水生态、水环境的问题则很难通过一两次集中行动就解决，必须一年接着一年干，久久为功。

此外，各地在推进河长制过程中存在着进展不平衡问题。

有的地方实施河长制比较早，河长制已经取得了明显的成效，河湖面貌开始改善；有的地方河长刚刚履职，“一河一策”还没有完全制定出来；有的地方河长刚刚明确，还没有去检查巡河。

这种不平衡也体现在整个过程中。“通过巡河，河长们发现了一些河湖的问题，群众也反映了一些问题。针对这些问题，有的地方能够及时进行整改，能够很快见到成效，有的地方则整改不及时。”周学文说。