中国林业生态安全的评价、预测与保障

【摘要】纵观我国林业生态安全的演进过程，主要呈现出波动性弱改善、区域性差异明显等特征。目前，林业生态安全改善势头不足，区域林业生态安全状况发展不均衡等依然制约着我国整体林业生态安全的实现。若任由这一趋势发展，未来我国林业生态安全状况将无法得到有效保障。为尽快实现“美丽中国”建设目标，确保林业生态系统与经济发展的和谐共融，需进一步完善相关政策，设立长效维护机制。由此，本文针对我国林业生态安全的长期维护机制提出“林业生态安全三车论”，包括：守底线，划定林业生态安全保护红线；设驱动，评价林业政策实施效果健全林业政策体系；建机制，完善林业生态安全评估配套保障体系等三驾马车。

【关键词】国家总体安全观 林业生态安全 生态红线 “两步走”战略 林业生态安全保障机制

【中图分类号】F323.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.08.008

2014年4月15日，习近平总书记主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出，坚持总体国家安全观，走出一条中国特色国家安全道路。总体国家安全观的提出，是党对于人民对美好生活需求的回应，是“明者因时而变，知者随事而制”的具体体现。总体国家安全观，不同于仅着重关注政治安全和国土安全的传统国家安全观，其谋求的是集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系。在总体安全体系中，每一个领域的安全都与其他领域密不可分，又各有侧重。其中生态安全的提出是对人类社会发展与生态环境之间日益激化的矛盾的积极应对，也是生态文明建设进程中国家安全的新追求。林业承担着建设和保护森林生态系统、管理和恢复湿地生态系统、改善和治理荒漠生态系统、维护和发展生物多样性等方面的重要职能，在生态安全的维护和生态文明建设中发挥着不可替代的作用。由此，作为生态安全的重要组成部分，林业生态安全的研究逐渐成为重要的理论和实践研究热点。笔者主要对我国林业生态安全状况的历史演变进行梳理，对其未来发展的方向做出预测，并基于此对我国林业生态安全保障机制的建立给予相关政策建议。

我国林业生态安全状况呈现波动性弱改善、区域性差异明显的特征

林业生态安全是一个动态概念，且具有空间和区域特征（米锋等，2013；米锋等，2015）。林业生态安全的概念具体可表征为以下三方面内容：林业生态系统本身的健康状态；林业生态系统中的资源能够满足人类社会发展的需要状态；人类与林业生态系统之间的协调状态。测评林业生态系统的安全状况应从林业生态系统的自身状态（包括林业生态系统的资源情况、功能发挥情况等）、林业生态系统的承压状态（包括人类消耗林业资源的压力及强度、人类占用林业资源的压力及强度以及人类破坏森林资源的压力及强度等）以及林业生态系统被改善的程度（人类维护森林资源的压力及强度）等方面入手。纵观20年来中国林业生态安全状况的演变过程，中国林业生态安全主要呈现出以下特点：

时间维度上，中国林业生态安全状况呈现波动态势，近5年出现弱改善。在我国经济发展初期，传统的林业资源管理观念是最大程度为经济发展提供资源。这一发展理念造成了人类社会对林业资源的过度开发，造成林业生态系统景观退化、生物多样性丧失、水土流失、灾难性洪涝等灾害性后果，林业生态系统的抗外部干扰能力和自我修复能力急剧下降。虽然采伐限额制度早在1986年就开始执行，但没有阻止林业生态安全状况逐步恶化的态势，林业生态安全面临巨大威胁。特别是1998年长江流域的灾难性洪水造成1400万人无家可归，对两亿四千万人造成严重影响，致使1200万栋房屋遭到破坏，2500万公顷农田被洪水淹没，经济损失高达200亿美元，这一系列严重后果促使我国政府意识到了环境问题的严重性和紧迫性，随即出台了多项林业保护措施，如公益林保护政策和包括天然林保护工程、退耕还林工程、京津风沙源防沙治沙工程、“三北”和长江中下游地区等重点防护林建设工程、野生动物植物保护及自然保护区建设工程以及重点地区速生丰产用材林基地建设工程的六大林业工程项目，促使我国林业发展进入新阶段，这些林业政策和林业项目在保障林业生态安全方面起到了至关重要的作用。

然而，由于经济利益的驱动和保护意识的淡薄，随着林业资源的日益丰富，滥砍滥伐行为逐渐猖獗，使得林业生态系统安全状况又一次受到威胁。2003年开始实施的集体林权制度改革确定了林农对于林地的使用权、经营权和林木的所有权，建立了责权利明晰的林业经营制度，有利于调动广大农民造林育林的积极性和爱林护林的自觉性，对于提高林业资源数量和林业生态系统的质量，增强林业生态系统的生态功能和应对气候变化的能力具有积极作用。集体林权制度改革进一步解放和发展了林业生产力，使生态文化进一步繁荣，有效推动了林业生态安全的实现。但在此过程中，经济发展势头更加强劲，2003年到2011年我国GDP均保持在10%的高速增长状态（图1），且由于经济结构存在不合理，多以资源消耗型产业为发展主导，为满足经济的快速发展，需要大量的林业资源供给，林业资源的质量因再生速度无法满足消耗速度而下降，导致生态系统退化，林业生态安全与经济社会发展之间的矛盾日益尖锐。

党和政府及时意识到了这一问题的严重性，2012年将生态文明建设纳入十八大政府工作报告，将生态建设作为与政治建设、经济建设同等重要的政府工作重点，从国家战略规划层面强调了生态建设的重要性，指出“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生態文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。以生态文明建设为时代背景，我国陆续出台了一系列利好林业生态安全政策，例如，生态安全战略格局的提出、重点生态功能区的确定以及生态红线的划定，这一系列积极政策使得我国林业生态安全在近五年呈现出改善态势。由于这些政策仍处于试点阶段，对于林业生态安全的积极影响还未明显体现，改善程度还较弱。

空间维度上，中国林业生态安全状况具有明显区域差异性。相较其他省份，位于中国三大林区（东北林区、西南林区和南方林区）省份的林业生态安全状况普遍较优，且呈现趋优的态势，这与我国政府的林业改革重点、林业政策着力方向具有一致性。2010年国务院出台《全国主体功能区规划》，为我国国土空间开发的宏图划定了轮廓，构建了以“两屏三带”为主体的生态安全战略格局，具体“两屏”包括青藏高原生态屏障以及黄土高原—川滇生态屏障，“三带”将东北森林带、北方防沙带和南方丘陵山地带以及大江大河重要水系囊括其中。这一格局以“两屏三带”为骨架，以其他国家重点生态功能区为重要支撑，以点状分布的国家禁止开发区域为重要组成。这一格局的制定可以起到两个主要作用，其一是“物尽其用”，即利用当地林业资源优势为我国林业生态安全提供保障，例如，针对东北森林带，要重点保护好森林资源和生物多样性，发挥东北平原生态安全屏障的作用；南方丘陵山地带，要重点加强植被修复和水土流失防治，发挥华南和西南地区生态安全屏障的作用。换句话说，三大林区的林业生态系统具有先天优势，能够作为维护林业生态安全的排头兵，同时这些地区还被纳入生态安全战略格局的重点区域，当地林业生态安全又能够得到战略性保障，这相当于战略格局的设计盘活了三大林区的生态安全屏障作用，使其林业生态系统实现了“利用中保护，保护中利用”，生态安全状况能够动态保持在较高水平。战略格局设计的另一重要作用可以帮助“补齐短板”，即提升我国生态系统脆弱地区的林业生态安全状况。据研究，位于西北地区的省份林业生态安全状况相对较差。由于西北地区大多属于干旱、半干旱地区，平均年降水量低于400毫米，沙漠广布，生态环境恶劣，不利于林业的发展，对于林业生态安全而言存在较大威胁。国家生态安全战略布局强调对于北方防沙带，要重点加强防护林建设、草原保护和防风固沙，对暂不具备治理条件的沙化土地实行封禁保护；对于青藏高原生态屏障，要重点保护好多样、独特的生态系统，发挥涵养大江大河水源和调节气候的作用，这些战略性规划都对提升当地林业生态安全状况起到了积极作用。

此外，位于首都周边的省份林业生态安全状况也不容乐观。环首都地区省份包括内蒙古、山西、山东和河北林业生态安全状况均居于全国较低水平。一般而言，首都（省会）城市的建立能够产生极化效用，即随着经济、生态等红利集中于某一个地区，在某一临界点这些红利会受到扩散作用的影响，使周围地区同样受益（刘瑞、伍琴，2015）。但对于我国而言，显然这个临界点尚未达到，首都城市发展仍处于初级发展阶段，其发展水平还未达到“满则溢”，仍处于“单向吸收”的阶段，即仍处于通过单向获取周边地区的资源促进自身发展的阶段，这就使得环首都周边省份的林业生态安全状况形成了一个“环首都生态贫困圈”。所以未来林业生态安全建设也应同时关注环首都地区的林业生态安全状况。

我国将于2040年左右实现人类与林业生态系统之间的和谐共融

目前，我国林业生态安全状况得到了持续改善，但是由于经济发展压力制约，改善幅度较小，此时若不采取积极的林业政策对其进行干预与调控，很难达到我国未来对于林业发展的目标要求（表1）（Zhang et al.， 2018），那么未来林业生态安全状况也无法得到有效保障。因此，应采取加大林业投资、加强造林力度、完善林业管理抚育机制等全面、积极的林业政策对林业生态安全加以维护。但需注意的是，利用外部政策对于林业生态安全状况进行维持的周期需经过科学、合理的规划与制定，外部政策力量对于林业生态系统的干预应该呈现强变弱直至撤出的态势。在2030年之前，全面积极的林业政策以及严苛的目标都应该被设置和实施，例如，大规模的林业投资、病虫害发生率的严格控制、采伐限额的严格实施等。2030年之后，在经济结构得到优化、公民环保意识大幅度提高、生态安全战略格局初步形成，生态文明建设取得硕果的前提下，林业生态安全的维护应主要依靠林业生态系统的自我恢复和更新能力，仅需借助采伐限额、生态红线等政策保证林业生态安全的底线不受侵害。

除需要依靠林业政策力量对林业生态安全状况进行维护之外，对经济结构的优化调整也十分必要。十八大报告明确指出：“必须更加自觉地把全面协调可持续作为深入贯彻落实科学发展观的基本要求，全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体总体布局，促进现代化建设各方面相协调，促进生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相协调，不断开拓生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。”故未来应坚定推动产业供给侧改革，不仅关注产业供给的规模，更要关注供给的质量和效率，強调供给结构与市场需求的匹配，从生产侧入手，注重生产满足市场发展规律，强调生产满足人民的实际需求，力争生产与生态能够实现有机耦合，使得产业的发展更多地依靠产业的内在驱动力，如科技创新、战略优化等，而不是以过度消耗资源以及污染环境为代价，减轻不合理的经济发展方式对林业生态安全状况造成的压力。

十九大报告明确提出了全面建设社会主义现代化国家分“两步走”的战略安排。第一个阶段，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。第二个阶段，从2035年到本世纪中叶，在基本实现现代化的基础上，再奋斗十五年，把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国。若在未来能够科学、合理借助林业政策手段，充分发挥林业政策对于林业生态安全状况的调控作用，同时坚定持续推动供给侧改革，优化改善经济发展结构，预计我国在2040年左右将会进入“高经济，高生态”发展阶段，即在保证经济稳健发展的前提下，林业生态安全状况也能够同时保持较高水平，实现经济发展和林业生态系统和谐共融，基本实现我国“两步走”战略对于林业提出的规划目标。

促进林业生态安全状况持续改善的“三驾马车”

促进林业生态安全状况持续改善主要有三层含义：第一是保证现有林业生态安全状况不恶化，即有底线；第二是对现有林业生态安全状况进行持续改善，即有驱动；第三是对未来林业生态安全状况实现长效监测和维护，即有保障。具体而言：

守底线，划定林业生态安全保护红线。“生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，是最重要的生态空间。”划实、管住林业生态保护红线，能够使得林业生态安全得到最基本的保障。

我国生态红线划定工作始于2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作意见》中明确指出“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线”。2013年习近平在中共中央政治局第六次集体学习时强调“划定并严守生态红线，构建科学合理的城镇化推进格局、农业发展格局、生态安全格局，保障国家和区域生态安全，提高生态服务功能。要牢固树立生态红线的观念。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚”。2017年中办、国办联合印发实施的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》明确规定要在2020年年底前，全面完成全国生态保护红线划定，勘界定标，基本建立生态保护红线制度。

具体就林业而言，2013年出台的《推进生态文明建设规划纲要》为我国划定了四条生态红线，即林地和森林红线：全国林地面积不低于46.8亿亩，森林面积不低于37.4亿亩，森林蓄积量不低于200亿立方米；湿地红线：全国湿地面积不少于8亿亩；沙区植被红线：全国治理和保护恢复植被的沙化土地面积不少于56万平方公里；物种红线：确保各级各类自然保护区严禁开发，现有濒危野生动植物得到全面保护。这四条红线的设置明确了维护国土生态安全、人居环境安全、生物多样性安全的生态用地和物种数量的底线，但仅从量上对林业生态的开发做出了控制，并未从整个生态安全的角度为林业生态安全划定底线。笔者建议应依据林业生态安全评估结果，结合国土生态安全战略格局和生态重点功能区的布局，充分考虑我国林业生态安全的地区差异性，根据《推进生态文明建设规划纲要》划定的生态红线建立林业生态安全生态红线制度，并从严格落实保护规划、健全保护法规制度、加大执法办案力度三个方面落实到位。

设驱动，评价林业政策实施效果健全林业政策体系。要在对林业政策实施效果进行合理评价基础上，对林业政策体系进行完善，杜绝“拍脑袋”政策；要在对林业政策实施效果进行科学预测的基础上，保证林业政策制定的时代性与有效性，杜绝“一刀切”政策。林业政策是国家和政党为保护林业生态系统，发展林业生产而制订的行动规范和准则。林业政策包括宏观指导性政策，例如林业发展五年规划等；也包括强制性的规章制度，例如采伐限额制度等。林业政策的制定为林业生产发展服务，涉及范围广，包括集体林权制度改革、重点国有林区改革、林业应对气候变化、林业与自然灾害、森林抚育经营、林业公共财政支持、森林生态效益补偿、湿地生态补偿、林业投融资体系建设、森林保险、林业法制、木材安全、林业产业发展、林产品国际贸易、山区综合开发、高海拔地区生态保护等。因此，对林业政策效果进行评价时需结合林业政策的制定目标、作用对象、实施区域特点等进行针对性地评价，切不可以偏概全。同时由于林业自身具有发展周期长的特点，林业政策相应也具有较长的周期性，这就导致林业政策的效果在实施初期并不能够立即显现，相应的林业政策中存在的问题也不能够为政策制定者及时发现，若任由问题恶化，必将导致未来覆水难收。所以利用科学的预测方法，依据林业生态系统自身发展规律，对林业政策的影响进行科学预测，及时调整不合理政策以便及时解决政策中潜在的问题，对于林业生态系统的可持续健康发展具有重要意义，对于林业生态安全的实现具有积极影响。

建机制，完善林业生态安全评估配套保障体系。林业生态安全评估结果的科学发布与动态监测管理对于我国林业生态安全的实现具有重要意义。所以应从建立健全林业生态安全评估发布制度、设立生态安全评估发布平台、建设生态安全评估机构三方面入手，完善林业生态安全评估配套保障机制。

具体而言：建立健全林业生态安全评估发布制度。第一，建立年报制度。发布林业生态安全统计年报，注重对林业生态安全评估的有效管理，及时掌握全国及各省（市）林业生态安全评估情况以及林业生态安全状况，总结并推广生态评估工作的成功经验，及时发现存在的问题，强化全国及各省（市）评估工作的体系化管理，切实提高林业生态安全评估工作的科学性、针对性和实效性，全面推进林业生态安全评估工作。年报主要内容包括：第一，林业生态安全评估工作的基本情况，其中包括：（1）林业生态安全评估网络建设情况，即林业生态安全评估机构以及评估中心生态站点的数量、办公条件、人员数量以及其结构、运行经费等；（2）林业生态安全评估技术标准建设情况，包括评估机构根据国际局势标准和部门技术标准，制定林业生态安全评估系统的技术标准和规章制度；（3）林业生态安全评估的公布与监管情况，即向社会、公众、政府公开信息，得到外界对林业生态安全状况的监督。第二，林业生态安全评估工作的经验，主要包括林业生态安全评估机构在评估工作中取得的突出进展，以及主要做法、创造的新经验与新特色技术。第三，林业生态安全评估工作存在问题与建议，即发现评估工作存在的问题与不足，提出主要对策与建议，完善林业生态安全评估系统，加强对林业生态系统安全的评估工作，增强林业生态系统的安全性，促进林业可持续发展。

设立生态安全评估发布平台。随着整个社会信息化水平不断提高，应利用计算机系统构建林业信息发布平台，构建统一规范的信息公开模式，制定一套较为完善的信息公开制度。这对林业生态系统安全的监督、评价以及预警有着重要意义。信息发布平台需明确公开重点，规范公开程序，健全运行机制；拓展公开方式，保障公开內容；健全公开制度，确保规范有序；强化监督考核，提高公开质量。通过信息发布平台，实时关注林业生态系统的发展变化，及时采取有效措施保护林业生态系统。

另一方面，通过构建信息发布平台公开发布信息，有理于公众了解林业生态系统发展水平，并参与到林业生态系统的保护工作中，加速林业生态安全民主化进程，更利于加快林业生态安全的实现。

（本文系国家林业局经济发展研究中心委托项目“林业生态安全综合指数研究”的成果之一，项目批准号ZDWT-2014-16；北京林业大学经济管理学院张大红教授、硕士研究生张勤、国家林业局经济发展研究中心王月华对此文亦有贡献）

参考文献

Cherry WA， 1995， "Comments： What is ecological security？"， Peace Research， 27.

Zhang Q， Wang GY， Mi F，Zhang XC， Xu LZ， Zhang YF， Jiang XL， 2018， Evaluation and Scenario Simulation for Forest Ecological Security in China.

米锋、潘文婧、朱宁、李华晶，2013，《模糊综合评价法在森林生态安全预警中的应用》，《东北林业大学学报》，第41期。

米锋、谭曾豪迪、顾艳红、鲁莎莎、张大红，2015，《我国森林生态安全评价及其差异化分析》，《林业科学》，第51期。

刘瑞、伍琴，2015，《首都经济圈八大经济形态的比较与启示：伦敦、巴黎、东京、首尔与北京》，《经济理论与经济管理》，第1期。

责 编/杨昀赟