生态文明制度的冲突与整合*

钟健生　徐忠麟

(江西理工大学环境资源法研究中心，江西 赣州 341000)

一、问题的提出

加快生态文明制度建设，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革的重要举措，也是党的十九大部署建设美丽中国的重要内容之一。为加快生态文明制度建设，我国近年来加快了环境资源领域法律法规的制定和修改，据初步统计，现行有效的环境资源领域的法律达32部、行政法规48部、部门规章85件；[1]党的十八大以来，我国批准加入30多项与生态环境有关的多边公约或议定书，①构建了生态文明领域的国际法律规范。为推动国家法律法规更好地在生态文明建设实践中落实，中共中央和国务院制定了《生态文明体制改革总体方案》《关于加快推进生态文明建设的意见》《环境保护督察方案(试行)》等系列政策文件；中央深改领导小组通过生态文明与环保相关的改革方案达40多项；②环境保护部③等相关部门还制定了《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》等系列规范性文件；各地也结合实际情况出台不计其数的地方法规规章和规范性文件。这些法律法规和规范性文件初步构建了生态文明的基本制度体系，从总体框架设计到具体的自然资源产权、资源有偿使用和生态赔偿补偿、生态环境治理保护的市场体系构建、生态文明绩效评价考核与责任追究等一系列改革进行了系统安排，推动生态文明建设的制度化不断提速与深入。[2]

从前述生态文明制度相关文本的法律渊源可以看出，它们有的属于国家制定法层面的法律、法规和规章，有的属于国家政策范畴层面的规范性文件，还有的是国家与执政党联合颁布的具有政党政策和国家政策双重属性的规范性文件。从规范的类型视角分析，法律、法规和规章属于法律规范的范畴；而国家政策、政党政策和兼具国家政策与政党政策双重属性的规范性文件显然不属于法律规范的范畴，而是国家机构或政党机构制定的规范性文件，在我国生态文明制度建设的实践中发挥了甚至比国家法律规范还更重要的作用，根据当前学术界兴起的软法理论，可以将其归属于软法规范的范畴。④从我国现阶段生态文明领域的立法实践来看，随着地方立法权主体扩大至设区市后，各地为加强生态文明建设甚至基于利益博弈而制定了数量日益增多、质量参差不齐的地方性法规和地方政府规章。由于各级各类地方立法主体复杂、类型多样，即使他们能够基于生态理性开展立法，由地方性法规和政府规章构成的法律规范内部也难免发生冲突，何况我国地方立法主体之间及与中央立法主体之间还不可避免存在多方面的利益博弈。从有关生态文明的规范性文件来看，中央各部门与不同层级和类别的地方政府之间，由于政策制定的初衷和对上级法律法规和政策理解与认识的不一，各种软法规范之间更存在诸多冲突与矛盾。根据软法理论的相关观点，环保组织、其他社会组织、相关行业协会等正式组织制定的有关生态文明制度建设的自治规范和自律规范也属于软法规范的范畴，而我国的环保组织和其他社会组织数量众多，其中仅环保NGO的数量在2008年就达3539个，⑤近年来法律赋予环保组织提起环境公益诉讼权利后更推动了环保组织的急剧增长，进一步加剧了软法规范内部及与法律规范之间关系的复杂性和冲突的激烈性。

除此之外，还存在不少有关生态文明的风俗习惯和价值理念在影响国家制定特别是影响国家执行有关生态文明的法律法规和相关规范性文件需要我们在生态文明制度建设之中予以高度重视。有关生态文明的风俗习惯可以称之为习俗规范，是一定区域内的社会成员在长期历史实践中基于一定文化孕育与价值认同并经内在博弈均衡而自生自发的群体性行为标准、准则和规则；有关生态文明的价值理念可以称之为文化规范，是在调整人与生态环境之间以及以生态环境为中介的人与人之间关系过程中，人们基于内在博弈均衡而自生自发形成的一系列理念标准和价值准则。习俗规范和文化规范虽然都不是由国家制定并以国家强制力保障实施的，但在一定区域范围内由于得到广大社会成员的普遍认可，具有规范和制约人们的价值观念、思维方式以及社会行为和社会发展的较强规范力量，对国家制定特别是对国家实施有关生态文明的法律规范和软法规范会产生较大的促进或阻碍作用。当习俗规范和文化规范与法律规范和软法规范的内容一致时，就有利于促进生态文明制度的制定和实施，反之则起到阻碍作用。

由此可见，我国生态文明制度建设中的规范类型繁杂多样，内部不可避免存在一定冲突。“正式规则与非正式惯例同时作用……这使得正式制度与政策条文的可实施性和有效性受到多方面挑战，也与当前日益紧迫和不断凸显警示意义的生态环境灾害造成的危机边界不相吻合。”[2]因此，有必要对我国生态文明制度建设中的规范予以梳理，分析不同规范冲突的主要表现和原因，并提出对生态文明实践有所裨益的整合对策。

二、生态文明制度冲突的主要表现

“给诸如‘制度’之类的任何概念下一个合适的定义将取决于分析的目的”。[3]P2当今的主流观点是从博弈理论角度阐述制度概念，认为制度是系列的行为规则或规范。最早从博弈论研究制度的美国经济学家安德鲁·肖特(Schotter)认为，制度是社会成员所赞同的、由自我维持或某个权威所维持的一种社会行为规则，规定了特定或反复出现情况下的行为。[4]P17肖特的这种观点被称为“内生博弈均衡制度说”，强调的是那种如哈耶克所说的自生自发社会秩序演化而成的制度。而新制度经济学代表学者道格拉斯·C.诺思(Douglass C. North)则注重外生性的制度和规范，认为“制度是一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、型塑人们互动关系的约束”。[5]P3他还分析了制度的基本构成是正式规则、非正式约束及二者的实施特征，并认为非正式约束是普遍存在的，“正式规则，即使是在那些最发达的经济中，也只是型塑选择的约束的很小一部分”；[5]P50正式制度可以瞬间改变，而非正式约束只能潜移默化地改变，正式制度的移植需要非正式约束和信仰体系的支持，“非正式规则给任何一套正式规则提供了根本的‘合法性’”。[6]旧制度经济学代表学者康芒斯在强调法律等正式制度的重要性的同时，也认可习俗和传统的重要作用，认为其会影响或限制集体行动并影响正式制度的形成；[7]P87-91而另一代表人物凡勃伦则提出各种制度是由特定社会思想习惯及生活方式演化而来，“制度实质上就是个人或社会对某些关系或某些作用的思想习惯；而生活所由构成的是，在某一时刻或社会发展的某一阶段通行的制度的综合。”[8]P139-140

综合各种观点来看，生态文明制度可以分为正式制度与非正式制度。正式制度除立法制定的生态环境法律规范之外，还包括不以法律法规形式出现的由官方机构制定的生态环境行动计划、政策、宣言、协议等规范性文件，以及由环保组织和其他社会组织制定的自治规范和自律规范，前述的法律规范和软法规范属于正式制度的范畴。非正式制度是社会实践中自生自发的有关生态的理念、价值观、伦理观以及习俗、习惯等，这些价值理念和习俗习惯虽没有正式的组织制定，但都与生态文明制度紧密关联，其中很大一部分是生态文明制度的重要理念和指导思想，有的可以由国家认可而上升为法律规范，有的可以成为生态文明建设中的重要政策和软法规范，前述的习俗规范和文化规范属于非正式制度的范畴。从我国生态文明制度建设的理论和实践来看，国家大力推进的生态文明制度主要由法律规范和官方机构制定的软法规范组成的正式制度。因而，分析生态文明制度冲突的主要表现，应当立足正式制度，分析正式制度包含的法律规范、软法规范内部及相互之间，以及正式制度与非正式制度即习俗规范和文化规范之间冲突的主要表现。

(一)正式制度内部的冲突

正式制度内部的冲突主要表现为法律规范之间的冲突、软法规范之间的冲突以及法律规范与软法规范之间的冲突。由于制定主体、制定时间、调整对象的不同以及其他各种原因，法律规范、软法规范内部及相互之间不可避免存在一定冲突和矛盾。但法律规范之间的冲突可以根据法律冲突理论和《立法法》的相关规定，明确法律规范的效力位阶和正确适用的方法，并在相关法律法规修改之时清理修订冲突的法律规范。如在生态环境部等七部门联合开展的“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动，废止相关地方性法律法规12部，修订51部。⑥而软法规范数量庞杂，规范化和系统化的程度不高，特别是官方制定的环境保护政策、行政指导规范和行政协议等软法规范中存在的政令不清、政出多门、政出多层以及地方“土政策”与中央政策双轨甚至多轨运行等问题，集中体现了软法规范的内部冲突及与法律规范之间的冲突。

生态文明建设中的软法规范可以分为两大类：一是环保NGO等社会组织制定的自治规范和自律规范；二是相关国家机关和执政党等官方制定的生态环境政策文件以及签署的生态环境行政协议等不属于法律规范的规范性文件和行政协议。基于各自宗旨和追求利益的不同，环保组织制定的自治规范和自律规范必然存在冲突，但这种冲突属于合理可控范围，对于我国在推进生态文明制度建设进程中重点加强建设的官方软法规范和法律规范影响不大，因而官方制定的软法规范内部及其与法律规范之间的冲突更具有代表性。但由于关涉生态文明的法律规范和软法规范的文本数量都非常大，准确统计具体数量非常困难，全面系统梳理它们之间的具体冲突表现难以在一篇论文中完成。因而笔者选择国务院机构改革方案和首轮中央环保督察反馈意见的公布稿为分析文本，简要梳理其中体现的法律规范与软法规范及其内部相互之间的主要冲突表现，虽然仅涉及法律规范与软法规范冲突之一小部分，却可窥一斑而见全貌。

2018年全国人大通过的国务院机构改革方案，涉及生态文明管理机构的内容主要体现在整合了环境保护部和国土资源部等多个部门的职能, 组建了生态环境部和自然资源部。方案虽由全国人大通过，但由于未以法律的形式出现，因而还属于软法规范的范畴。经简要梳理，就可以发现方案中关涉生态文明管理机构的软法规范与相关国家立法甚至最新立法都存在较多冲突(详见表一)，迫切需要对相关法律规范作出修改。

首轮中央环保督察已实现对31省市区的全覆盖，督察组并没有专门对各地的地方法规规章和规范文件审查，但从反馈意见的公布稿来看，仍然指出了不少地方的法律规范、软法规范与中央的法律规范和软法规范相抵触。如宁夏自治区发展改革委批复的《灵武再生资源循环经济示范区总体规划》侵占白芨滩国家级自然保护区实验区1293亩；[9]甘肃省环保厅2015年公布清理废除阻碍环境监管执法“土政策”的公告中称未发现存在阻碍环境监管执法的“土政策”，中央环保督察组的反馈意见中却指出2013年修订的《甘肃省矿产资源勘查开采审批管理办法》，允许在自然保护区实验区内开采矿产，违背《矿产资源法》《自然保护区条例》上位法的规定，导致部分自然保护区内违法采矿问题突出；[10]西藏自治区旅游发展委2017年1月编制的《西藏自治区“十三五”旅游发展规划》违法国家自然保护区规划，违规将部分重点项目规划在自然保护区缓冲区内；[11]陕西省渭南市也违规出台阻碍环境执法的“土政策”。[12]

虽然环保督察组仅指出了个别省区与中央的法律规范、软法规范之间存在冲突，但在浩瀚的中央和地方法律规范和软法规范中，这种冲突的数量非常巨大，难以统计，如根据国务院办公厅《关于加强环境监管执法的通知》，江西于2015年2-5月底就排查阻碍环境监管执法“土政策”95件。[13]

表一

(二)正式制度与非正式制度的冲突

近年来，我国生态文明制度建设的重点是正式制度特别是法律规范和官方制定的软法规范，但仍未改变生态文明建设制度化的双轨性，正式规则与非正式惯例同时作用，特别是文化规范和习俗规范等非正式制度的存量大，正式制度“增量优势取代存量劣势的历史拐点远未到来，符合绿色发展理念或生态文明形成的新生产方式、消费方式还远未达到更替传统工业文明生产方式、消费方式的临界状态。……侧面说明生态文明建设本身对早先占据主流的制度体系和增长模式的突破面临很多惯性障碍。”[2]从首轮中央环保督察的反馈意见来看，各地都存在“推进落实不够有力”“降低标准、放松要求”“隐瞒违法事实”等现象，[2]不少地方在国家甚至是当地已对相关生态环境作出明确规定的情形下，仍然基于追求经济发展或其他目的而不执行相关规定或放松执行甚至还隐瞒违法事实。⑦各地普遍存在的这些现象，没有严格遵守法律规范和软法规范等正式制度，而践行的是属于非正式制度范畴的文化规范和习俗规范。

生态文明建设中的文化规范包括各种关涉生态环境的价值理念和文化观念，其中最具影响的价值观念是科学主义与人文主义、人类中心主义与非人类中心主义、经济主义与生态主义等三对基本生态伦理和生态价值观。首轮中央环保督察反馈意见中指出的问题，主要是受三对基本生态伦理和价值观中的后者特别是经济主义文化观念的影响，不少地方政府为追求经济利益而不遵守体现生态主义价值理念的法律规范和官方制定的软法规范。与文化规范相比，生态文明建设中的习俗规范已超越文化规范还停留在理念和观念层面而上升为行为标准、准则和规则；但与软法规范相比，却不是人为设计的而是自生自发行为标准、准则和规则。首轮中央环保督察反馈意见中指出的问题，也表明不少地方政府为遵从以“土政策”形式体现的不符合生态文明要求的习俗规范，而不顾国家和本地已制定的环境法规、规章和政策。2015年7月，全国人大常委会授权13个省级检察机关试点在生态环境和资源保护领域办理公益诉讼案件以来，向相关行政机关或社会组织提出检察建议、督促履行职责4562件，相关行政机关已履行职责或纠正违法3206件，仍有1000余件未履行或纠正。[14]这些数据表明，即使经检察机关督促行政机关遵守法律规范和官方制定的软法规范，仍还有不少行政机关受习俗规范的影响而未履职。

三、生态文明制度冲突的主要原因和危害

生态文明制度的冲突主要表现为由法律规范和软法规范组成的正式制度以及由文化规范和习俗规范组成的非正式制度的内部及相互之间的冲突。但我国生态文明制度建设的核心是建立健全法律规范和官方制定的软法规范并最终上升为法律而纳入法治轨道，因而应从文化规范、习俗规范和软法规范视角分析生态文明制度冲突的主要原因及其对生态文明法治化建设的危害。

(一)文化规范方面的原因和危害

文化规范的种类较多，目前对我国生态文明制度建设有较大影响的主要是科学主义与人文主义、人类中心主义与非人类中心主义、经济主义与生态主义等几对文化规范之间争论。科学主义和人文主义在理念和建制上历经近代科学诞生时期的“逐渐分离”和启蒙运动时期在休谟和康德哲学中的“自觉分离”后，在19世纪中后期的实证论中开始走向“激进割裂”，[15]P536引发的冲突成为各种矛盾的聚焦点甚至是根源。科学主义认为，人类可以用科技创造万物并解决人类面临的所有问题，甚至认为人可以用科技把一切动植物消灭掉，创造一个更美好、更贴合人意的人工世界，[16]P95体现在人与自然关系中即是人对大自然无节制的征服、开发、利用甚至是肆意的攫取，必然要求通过设计相应的法律规范和官方制定的软法规范来支持和保障科技对生态环境资源的恣意开发利用甚至破坏。人文主义经历了古希腊的萌芽、文艺复兴的人文张扬、启蒙运动的理性弘扬发展后，开始用一种新的人文理性看待人、自然与社会的关系，使保护自然生态成为最具正当的当代人文主义思潮运动。[17]P12-16人文主义维护作为人的利益重要组成的生态利益，必然要求法律规范的设计和官方制定的软法规范要协调人与自然的关系，实现人的可持续发展。人类中心主义与非人类中心主义是人与自然关系的伦理价值，也是分析生态文明制度冲突的基础。人类中心主义在生态文明制度的设计中与科学主义很相似，主张为了人的利益开发利用生态环境资源而不惜污染或破坏生态环境并在法律规范和官方制定的软法规范的设计和实施中保障人的这种目的实现而不顾生态环境的容量和承载力。非人类中心主义认为道德共同体和权利主体的范围应扩大到所有生物、非生物的自然存在物，并形成了生态整体主义的环境伦理观，[18]P81-82强调生态权利和法律生态化，并把综合生态系统方法引入法律规范和官方制定的软法规范的设计与实施之中。经济主义与生态主义是分析生态文明制度冲突原因的关键所在。经济主义要求通过制度来保障环境资源的利用和开发，即使其兼顾环境保护的相关规范也往往以不损害资源的开发利用为前提，导致法律规范和官方制定的软法规范的实施难免因追求经济利益而减弱对环境保护的执法与司法力度。生态主义要求将各种生命物种都作为价值主体对待并尊重和赋予它们权利，有利于加强对生态环境的保护，体现在生态文明制度中是可持续发展的价值理念，为生态法治提供思想依据和理念指导。

上述三对文化规范的争论，实际上是人与自然、经济与生态、人的经济利益与生态利益之间的矛盾和冲突，关涉的主要是人类内部当代人与后代人以及政府、企业和公民之间的利益冲突。而正式制度建设的重要任务是对各种利益博弈的关注与衡平，作为命令性概念构成的正式制度又是相互斗争的利益博弈的结果。[19]P35-38当代人与后代人之间以及政府、企业和公民之间的利益也要经过斗争后体现在具体的正式制度之中，但后代人或未来人只能无条件地由当代人代理其利益，难免当代人在代理过程中侵害后代人的利益；公民利益与强大的政府和企业特别是官企利益联盟集团相比，其利益也显得微不足道或虽微有所重甚至是举足轻重，但在强大的对手面前也无能为力。由于利益斗争中各方地位或力量大小的不同，在文化规范内部的冲突与斗争中，往往科技主义、人类中心主义和经济主义占据上风，致使我国的法律规范和官方制定的软法规范更多考虑当代人、政府和企业的经济利益，而更少考虑后代人或未来人的利益以及公民的生态利益，更难以上升到生态环境自身的价值和利益。我国早期的自然资源立法，如《水法》《森林法》《草原法》等更多考虑保障人类利用现代科技对大自然的征服和攫取而较少考虑污染防治和生态保护；即使之后的环境影响评价制度、“三同时”制度、排污许可制度、公众参与等制度以及新修订的史上最严的《环境保护法》，更多体现人文主义和生态主义，但往往也因政府和企业的强大或政府和企业的抵制而在实践中被虚化或异化。

科学主义、人类中心主义、经济主义占据主导地位后，对生态文明的正式制度的权威和实施都会带来危害。立法层面，政府、企业的经济利益往往被优先考虑而公民的生态利益却容易被忽视，导致现行法律虽然规定了人大主导的立法体制，但实际运行中是掌控经济发展大权的政府基于一定经济利益集团的影响而以经济主义思想主导立法，人大的立法要么缺乏操作性而需要政府的配套规章来落实，要么直接交由政府负责前期立法而自己被架空。实施层面，执法、司法机关和主要的守法主体——企业，都为追求经济利益而牺牲生态利益，出现生态环境执法不严、选择性执法以及政府与企业合谋的怪象，出现一些企业甘愿承担较低的违法代价或者冒险逃避高额的税费或惩罚而不考虑遵守法律法规的乱象。监督层面，国家机关不仅受科学主义、人类中心主义和经济主义等价值观念的影响而消极监督，而且很容易因官方机构具有相互包庇偏袒的政治文化而怠于监督；社会组织和公众也不仅受经济主义思想影响而疏于监督，而且容易基于个人主义角度认为生态环境利益与自己不直接相关而消极行使公众参与权和监督权。

(二)习俗规范方面的原因和危害

习俗规范作为社会成员在长期的历史实践中基于一定的文化孕育与价值认同并经内在博弈均衡而自生自发的群体性行为标准、准则和规则，对生态文明的法律规范和官方制定的软法规范具有很强的冲击力，可以从其产生方式、组织实施和救济等方面的独特性来分析原因和对生态文明法治化的危害。

从产生方式上看，我国生态文明建设的法律规范和官方制定的软法规范总体上属于外生性规则，主要来自西方的移植且经国家“自上而下”制定而成，更多是立法者人为设计而缺少社会成员的内在博弈均衡，以致不少正式制度特别是法律制度和官方制定的软法规范构建的制度因其规定过严或过松而不能很好地平衡各方利益，引起利益关涉相关方甚至各方的不满而难以在实践中认同。而习俗规范更具天然的内生性，是一定社会成员基于内在博弈均衡或自生自发形成的调整人与生态环境以及以生态环境为中介的人与人之间关系的准则和规则，往往深深嵌入于一定的经济、文化甚至是社会成员的行为习惯和思想觉悟之中。这种自生自发的产生方式，广泛体现了社会成员的共同意志，与法律规范和官方制定的软法规范中公众的泛泛参与形成鲜明反差，容易导致当地社会成员对国家生态环境立法方式的排斥。因而，即使受到国家法律规范和官方制定的软法规范的强势挤压排斥而形成冲突，习俗规范往往仍能得到社会成员的较高认同和自觉遵守。习俗规范作为“潜在的、活的法律……是人类相互作用的基本法典”，[20]P233必然对生态文明正式制度特别是法律制度和官方软法规范构建的制度的权威形成挑战和威胁。从组织实施来看，习俗规范已嵌入一定社会的政治、经济、文化传统甚至是社会成员的行为之中，其贯彻实施是基于社会成员的认同而自觉实现，当法律规范和官方制定的软法规范要通过一定官方机构依靠行政权力来贯彻执行时也容易引起社会成员的排斥。从救济方式上看，习俗规范同时具备的“契约性强制力和文化性强制机制两方面特征的社会权力”是其实效的基础性力量，[21]即习俗规范主要靠社会舆论、道德约束和文化传统等来保障实施，违反习俗规范的救济方式往往是通过社会舆论和道德谴责来敦促社会成员的校正。习惯于习俗规范救济方式的社会成员在面临法律规范和官方制定的软法规范通过国家强制力的保障和制裁来强迫其遵守时，也容易形成抵触而引发对法律规范和官方制定的软法规范的规避，致使守法效果不佳以及生态文明法治运行机制的不畅。

此外，习俗规范对生态文明的法律规范和官方制定的软法规范具有很强冲击的原因还体现在对生态文明法治化的适应性方面。由于不同地域在自然资源禀赋、生态系统结构以及文化、经济等维度方面存在巨大差异，生态文明法治化建设具有复杂性和不可预期性，需要遵循“时空有宜的生态规律”，而强调法的统一性的现代法律制度缺乏生态文明法治化的适应性规则，在具体实施中难以得到广大社会成员的普遍认同而影响具体组织实施。而习俗规范具有天然的本土性和地方性，能较好地适应不同自然生态环境和不同区域经济文化的差异，形成因地制宜的规则来调整不同地域的人与生态环境之间以及以生态环境为中介的人与人之间的关系，致使其与强调统一性的正式制度之间存在一定冲突而影响正式制度特别是法律规范的权威。

总之，习俗规范基于在产生方式、组织实施和救济方式等方面与生态文明法治化的立法、执法、司法和守法等运行机制上的巨大差异，致使二者不可避免地存在冲突而影响生态文明法治化的效果。即使现代社会国家制定的法律规范日益强势推进和习俗规范的式微运行，但这种式微运行如在我国幅员辽阔和差异较大的区域普遍存在，则对我国生态文明法治化形成一股较大的阻力并危害生态文明法治建设。

(三)软法规范方面的原因和危害

软法规范特别是官方制定的软法规范在生态文明制度建设中具有重要作用，在当前甚至具有中流砥柱作用。但由于中央与地方、不同地方以及不同行业之间的利益博弈，两种软法规范内部及其与法律规范之间不可避免存在冲突并影响生态文明正式制度的权威和认同。第一类软法规范即社会组织制定的自治规范和自律规范，囿于保护生态环境的公益或者组织内部成员的不同利益，相互之间及与法律规范之间往往形成一定的矛盾和冲突。但由于自治规范和自律规范已嵌入或根植于一定社会组织内部的经济、文化甚至组织成员的行为之中，在组织内部具有更高的权威性和认同度，且相关社会组织还可充分利用其控制的各种资源扩大自治规范和自律规范的社会影响，对法律规范建构的生态文明法律制度的权威形成挑战，对生态文明法律制度的实施构成负面影响。第二类软法规范包括各级国家机关、政党组织制定的各类关涉生态环境的政策文件、指导规范和行政协议等，特别是国家环境保护部门颁布的行动计划，在我国生态文明法治建设中的作用更加突出。但由于我国幅员辽阔、行政层级多、区域差异大，各地各级国家机关制定的规范性文件内部及与法律规范构建的法律制度相互之间，难免存在一定矛盾和冲突。特别是一些基层政府基于经济主义指导思想制定了保护破坏生态环境行为的“土政策”甚至是地方法规，却往往得到当地更高认同和遵守，致使我国生态文明法律制度和中央环境保护政策难以在地方贯彻落实，极大地影响了法律规范在生态文明建设中的权威和作用。⑧

四、生态文明制度冲突的整合

基于上述分析，确实需要处理好法律规范与软法规范、文化规范和习俗规范的关系并有效整合。笔者认为，可以借鉴我国软法理论提出的一元多样软硬法混合治理的相关研究成果，[22]推动法律规范与文化规范、习俗规范和软法规范有机融合和混合共治，走向一元多样的生态文明制度体系建设。“一元”是基于内在博弈均衡和人为设计相结合以及自生自发和理性商谈相结合而形成的对生态文明制度的共识和最大公约数，体现为生态文明法治化的核心价值理念和基本制度，需要以国家法律规范的形式确认并在宪法或环境基本法中做出规定，其他法律规范和软法规范、文化规范、习俗规范都不得与之相违背。“多样”是在国家制定法内部，建立门类齐全、效力层次分明的生态文明法律规范体系；在非国家法内部，梳理完善文化规范、习俗规范和软法规范，使其内部及相互之间协调统一有序、适用领域范围清晰、功能职责明确；在国家制定法与非国家法之间，在对习俗规范现代价值的梳理和选择以及对软法规范的规范化和系统化的基础上，在一定的法治时空等具体场景中共存互动、相生相长、相辅相承，建立多样、开放、规范的转换、融合、认可机制，实现法律规范与文化规范、习俗规范和软法规范的协同发展。

(一)文化规范：在生态文明建设中融合与创新

科学主义与人文主义的冲突涉及两种文化的差异、科学共同体与人文共同体的分裂、人文教育与科学教育的隔绝以及特定历史时代和国家区域等诸多因素，但融合作为两种文化的发展趋势在当代西方思潮中有所体现并已被实践验证，因而可以通过倡导两种文化融合的理念、加强相关学科自身的研究与发展、建立相关的体制机制特别是建立跨学科发展的第三种文化来促进二者的融合与创新。[15]P527-571人类中心主义引入全人类和人类整体利益范畴，把以个人为中心改为以全人类为中心，不仅将道德关心延伸至后代人，而且还基于人类利益原则把道德延展至非人类的动物和其他生物甚至是整个自然界，形成了人类中心的现代观或弱人类中心；[18]P69-71而非人类中心主义也由以往一味强调生物中心、生态中心转向生态整体主义，把人与其他生物构成的生态系统作为一个整体来对待和考虑。[18]P81-82可见，人类中心主义与非人类中心在人类的生态利益和生态的整体利益上有很多共通。经济主义虽然以追求经济发展和经济利益作为主要目标，但经济发展在自然资源开发利用中不顾生态环境的承载力，必然对生态环境造成破坏并导致经济发展的不可持续，最终危及理性的“经济人”。经济主义的当代发展必然走向生态经济主义，走向科学发展和可持续的发展道路；而生态主义也不是绝对地排斥经济发展，没有经济发展的生态主义没有实际意义，生态价值观只是要求市场规律或经济规律服从生态规律，特别是市场规律与生态规律发生冲突时要服从生态规律，而不是只服从市场规律。[23]P442

文化规范内部的通约与契合奠定了相互融合的基础，但文化规范的融合还要与生态文明建设紧密结合，以生态文明的价值理念为指导建设生态文化，并经过一定创新后发展成为生态文明制度的核心价值理念——生态人文精神，成为“一元”统帅在文化规范上的集中体现。首先，生态人文精神是前述几对文化规范融合创新的结果。科学主义与人文主义冲突的根源是科学主义对生态规律的违背和人文主义对科学与生态结合的不信任，二者的融合必然要求生态与人文在结合中塑造生态人文精神；人类中心主义与非人类中心主义冲突的根源是人类对自身利益的过度追求超越了生态的承载力和生态伦理未把生态视作人类的利益，二者的融合必然要求人类与生态的和谐共存并培育生态人文的文化；经济主义与生态主义冲突的根源是经济规律凌驾于生态规律和人的资本欲望囚禁了生态理念，二者的融合必然要求人类崇尚的资本逻辑附加生态规律。其次，生态人文精神体现了生态文明的核心价值观。生态文明建设要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，并融入经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各方面和全过程，调整的关系主要是人与自然的关系以及以自然为中介的人与人之间的关系，其价值取向必然是人与自然及人与人的和谐，[24]而生态人文精神就是自然生态之间的生生和谐、人与自然之间的协变和谐以及人与人之间的和谐共处。再次，生态人文精神突出了生态法治的核心价值理念。德国法学大师拉伦茨认为“法律是根据人的需要从人的本性中推导出的一系列规范”；[25]P8我国不少学者从“以人为本”理念角度论证了人是法的本质。[26]P61-79但“人本”理念作为生态文明法治的核心价值曾经引起人们的强烈反对，因为现代人本主义突出人性中的自然本性，致使人类为追求物质欲望而与自然相分并呈现反自然的特征，因而应对这种人本加以纠偏。[27]P112-113而对现代人本理念的纠偏在生态法治中就是对自然的尊重，赋予人本以生态意蕴和对自然的情怀，形成以生态人文精神为指导的生态文明法治核心价值理念。

(二)习俗规范：现代价值的梳理和选择

“法律产生于习俗，是习俗的实际规律性创造了法律，习俗是产生惯例和法的源泉。”[28]P368习俗规范所具有的现代价值和对生态文明正式制度甚至是整个生态文明法治的补充与弥合不言而喻，“只有那些植根于社会之中，特别是能够深深植根于历史深处和大多数人内心深处的法律，才是社会学意义上的‘活法’。”[29]P114但习俗规范数量众多、差异巨大，内容上良莠不齐，生态文明制度建设中要实现习俗规范的现代价值，要对其内容梳理和整合，区分“善恶”并作出选择。“一味盲目地认为环境习惯法都会促进现代可持续发展的观点是幼稚的……应当认识到对任何一项环境习惯法进行合理性评估后才有意义。”[30]P435

习俗规范的整合，首先要以“一元”即符合生态文明建设要求的核心价值理念和基本制度来指导习俗规范的合理性或合法性评估。凡是违背生态人文精神和生态文明法治基本制度的习俗规范，因其不具现代价值而排除在外。其次要在“多样”原则的指导下梳理和选择习俗规范的现代价值。参考马克思·伟伯提出的以“经验性动机和信念”为基础的经验性合法性和哈贝马斯提出的在“商谈理性”基础之上的“重建性”合法性来对习俗规范评估。经验性合法性是指“相信结构、程序、行为、决定、政策的正确性和适宜性，相信官员或国家的政治领导人具有在道德上良好的品质，并且应该借此而得到承认”，[31]P206强调主体对规范的内心认同和自觉遵守，是一种信仰的合法，[28]P239具体来说，当一定社会成员能够普遍对习俗规范的正当性基于内心的认同和信仰而自觉遵守，就符合经验性合法性评估的要求而可以认定其可能具有现代价值并进行选择。“重建性”合法性强调规范的正当性是主体通过外在民主商谈而达成的理性共识，是一种合法性的外在方面，具体来说，当习俗规范是在哈贝马斯“视野中作为合法意志集束之平台的公共领域，以及作为合法性来源与基础的商谈民主有系统的理解和认识”的基础上，通过“自由、平等、包容、审慎的公共商谈程序，从而达到理性的共识”，[32]那么就可以认定其符合“重建性”合法性评估要求而可能具有现代价值并进行选择。此外，如果习俗规范从形式上符合国家法律规范及其认可的公共政策和自治规范等软法规范的要求，也具有现代价值并可以整合和转换。[33]P134-135

(三)软法规范：规范化与系统化

我国已初步形成了结构合理、门类齐全、内容丰富的环境政策体系，[34]P128以环境政策为主的软法规范在我国生态文明制度建设中发挥了甚至超过法律规范的作用。但软法规范内部的冲突和矛盾及其对生态文明法律制度的影响要在规范整合中引起重视。当前，软法规范特别是官方的环境保护政策、行政指导规范中存在的政令不清、政出多门、政出多层以及地方“土政策”与中央政策双轨甚至多轨运行等问题，需要通过规范化和系统化的方式在软法规范的整合中有效解决。

规范化注重从技术上推动软法规范逐步走向更加科学合理，强调正确界定软法规范的制定主体和制定权限，明确软法规范的制定程序特别是公众参与制定的程序，完善软法规范的监督机制。[35]具体到软法规范的规范化，首先要明确不同类型、层次的软法规范的制定主体即各种官方机构、社会组织、自治机构等在制定软法规范上的范围和权限；其次要明确不同主体制定软法规范的基本程序；再次要建立和完善对软法规范的制定、实施和救济的相应监督机制。对于各级政府机关制定生态环境政策文件、环境保护标准、环境行政指导规范等软法规范，要提出更加明确具体的规范化要求。此外，还要明确不同软法规范的制定规格、标准、主要表现形式以及承载不同软法规范的文件名称、内容，甚至还可以对其篇章条目的结构和语言文字提出具体的规范化要求，促使软法规范内部及与法律规范之间形成一个内在逻辑自洽、结构合理完善的统一和谐整体。

国土资源行政应诉的七大技巧（谢伟） ..........................................................................................................9-46

系统化注重从实质上推动软法规范逐步更加科学合理，强调按照一定标准和方式方法，对已经制定的软法规范分类汇编、清理以及通过精细加工而不断完善，以实现尽可能减少软法规范内部及其与法律规范之间的冲突和矛盾的目的，从而形成一个更加逻辑严密、和谐统一的呈现体系化系统化的整体。具体到软法规范的系统化，首先要按照一定标准、程序以及方式方法，对现行不同种类、不同类别的软法规范予以汇编；其次要按一定职权和程序予以清理，并确定软法规范的废、改、立；再次要在此基础上进行审查、补充、修改并编纂相应的规范性文件和自治性文件，使软法规范与法律规范之间及其内部之间能够更加和谐协调。

(四)法律规范：“自上而下”与“自下而上”

法律规范与文化规范、习俗规范和软法规范的相互冲突和矛盾，是导致我国生态文明法律制度认同度不高和权威性不足的重要原因之一，有必要在规范整合中相互取长补短来消解相互的冲突和矛盾，并提高生态文明法律制度的认同度与权威性。法律规范与文化规范的整合要把生态人文精神融入到国家制定法之中，而与习俗规范和软法规范的整合可以通过“自上而下”和“自下而上”的双向互动谋求实现。

“自上而下”是以法律规范为主导，依靠国家立法主动将具有现代价值的习俗规范以及经过规范化和系统化后并取得成功经验的软法规范，上升至国家制定法的内容之中。“法律制定者如果对那些会促成非正式合作的社会条件缺乏眼力，他们就可能造就一个法律更多但更少的世界。”[36]P354浩瀚的习俗规范基于内在博弈均衡或自生自发的产生方式而得到高度认同和自觉遵守，国家制定法律规范的过程中就应在梳理和选择习俗规范现代价值的基础上，把一些民众认可度高但不违背生态文明核心价值理念和基本制度的习俗规范上升为国家法律制度。软法规范在生态治理实践中发挥的作用日益增大，在对其进行规范化和系统化后也可将一些成功的经验和做法上升为国家法律制度。通过这种“自上而下”的方式，可以使法律规范因摄取了习俗规范的本土基因和软法规范的实用因素而更容易得到认同并树立法律权威。

“自下而上”是以习俗规范和软法规范为主导，通过习俗规范和软法规范的主动调适或修正，使其相关规范适应法律规范的精神或符合基本法律制度，或者通过习俗规范嵌入的社会成员和软法规范制定主体的积极参与和争取，迫使国家立法机关在制定法律规范的过程中被动接受、认可相关习俗规范和软法规范具有法律效力，如在相关立法中明确习俗规范适用的原则、条件及对法律的解释功能。[37]P559-560“社会中的习惯、道德、惯例、风俗等社会规范从来都是一个社会的秩序和制度的一个部分，因此也是其法治的构成部分，并且是不可缺少的部分。没有这些非正式制度的支撑和配合，国家正式的制度也就缺乏坚实的基础。”[38]P26

综上所述，不同规范内部及其相互之间虽然存在一定冲突和矛盾，并给生态文明制度建设甚至整个生态文明法治带来一定影响，但可以寻求规范之间的共性和互补，从文化规范、习俗规范、软法规范和法律规范四个层面对生态文明制度进行有效整合。随着机构改革的不断推进，相关生态环境和自然资源管理与保护职能的进一步调整，我国生态文明的制度体系将得到不断的完善。

注释：

①数据来源：环境保护部部长李干杰2017年12月10日在中国环境与发展国际合作委员会2017年年会全体会议暨环境与发展高层论坛上的主旨演讲。

②数据来源：环境保护部部长李干杰2017年12月10日在中国环境与发展国际合作委员会2017年年会全体会议暨环境与发展高层论坛上的主旨演讲。

③2018年3月17日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》已在环境保护部基础上组建了生态环境部，把国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责，国土资源部的监督防止地下水污染职责，水利部的编制水功能区划、排污口设置管理、流域水环境保护职责，农业部的监督指导农业面源污染治理职责，国家海洋局的海洋环境保护职责，国务院南水北调工程建设委员会办公室的南水北调工程项目区环境保护职责整合进入了生态环境部。

④软法的概念较为复杂，包含的范围有广义、中义、狭义和泛义之分，本文从狭义角度界定软法的范围包括国家机关制定的规范文件、自治组织和其他社会组织制定的自治规范。参见徐忠麟著：《基于社会资本理论的中国环境法治考察》,中国社会科学出版社,2016年版第130页。

⑤数据来源参见中华环保联合会《2008环保蓝皮书：中国环保民间组织发展状况的报告》，转引自徐忠麟：《社会资本理论视域下我国环境监管的困境与出路》 ，《安徽大学学报(哲学社会科学版)》,2017年第6期。

⑥数据来源：环境保护部举行的2018年1月例行新闻发布会消息。

⑦如国务院明确严控钢铁新增产能，但江苏省2013年以来新增钢铁产能控制不力，盐城联鑫钢铁、徐州铁矿铸业、睢宁宁峰钢铁、冠兴轧辊等企业违规新建或续建钢铁产能；2016年宁夏自治区对石嘴山、吴忠等污染较重地区的PM10年均浓度控制要求，较2014年《宁夏自治区大气污染防治行动计划(2013-2017年)》确定的目标分别放宽63%和62%；等等。详见生态环境部官网或《中国环境报》对各地环保督察情况的反馈意见。

⑧如环保部等七部门2017年7至12月在全国联合组织开展“绿盾2017”国家级自然保护区监督检查专项行动，废止相关地方性法律法规12部，修订51部，新制定颁布20多部，还清理了一批相关政策文件。