我国既有居住建筑改造现状与发展

■ 田灵江 Tian Lingjiang

改革开放以来，随着我国经济的持续快速发展，城乡居民的居住条件和居住环境得到了很大提高。据统计，2016年全国居民人均住房建筑面积为40.8m2，其中城镇居民人均住房建筑面积为36.6m2，农村居民人均住房建筑面积为45.8m2。我国的住宅建设大致经历了大规模建设、数量与质量并举的发展阶段，即将进入改造与功能提升新阶段。

1 既有居住建筑的基本情况

全国既有居住建筑存量巨大，据初步测算，总量约有500亿m2，其中，城镇既有居住建筑约290亿m2，2000年以前建成的居住小区总面积约为40亿m2。从建成年代看，据全国第六次人口普查的10%抽样调查数据，2000年以前建成的城镇住房中，1949年以前建成的占1.1%，1949～1979年建成的占9.2%，1980～1989年建成的占28.0%，1990～1999年建成的占61.7%。从地域分布看，严寒和寒冷地区（东北、华北、西北和部分华东地区）占43.3%，夏热冬冷地区（长江流域为主）占46.3%，其他地区（华南地区等）占10.4%。

1.1 存在主要问题

2000年以前，城镇建成的居住小区基本上是以低租金福利性住房为主，由于当时的经济、技术、体制等方面因素，住宅建设标准较低，住宅的功能、性能、环境、设施及工程质量等不能满足全面建成小康社会的要求。

（1）房屋破旧且功能缺失，性能不高。由于房龄长、失修失养，大部分老旧小区住房不同程度地存在着地基沉降、墙体开裂、屋顶和墙面渗水漏水等问题。部分住房不成套，无独立厨房和卫生间。老旧小区中，49%的住房尚未达到现行建筑节能50%的标准要求，在实行强制节能之前的建筑，基本没有采用节能保温措施，性能差、能耗高。电力、通讯线路普遍老化破损较为严重，消防设备配备不足。部分老旧小区高层建筑电梯维护保养不到位，故障频发，甚至导致人员伤亡。多层建筑普遍缺少电梯和无障碍设施等，不能满足老龄化社会需求。

（2）基础设施配套设施不足，老化失修严重。由于建设标准低，多数老旧小区电力容量不足，部分缺乏燃气、通信的设施。不少老旧小区的水、热、气等管线老化、破损，难以保持稳定供应。这些老旧小区普遍存在无封闭围墙、无门岗、无电子防盗装置、无路灯照明等问题，安保措施不到位。物业服务等配套用房、文化娱乐和健身设施及养老服务设施也普遍配备不足，55.5%的老旧小区未进行无障碍改造。小区道路年久失修、破损严重，机动车和非机动车停车设施严重不足，停车秩序混乱。消防设备配备不足，损坏、破坏、丢失现象较为严重。

（3）居住环境质量差，私搭乱建严重。63.6%的老旧小区环境卫生脏乱差，园林绿地较少或处于无人养护状态。不少老旧小区雨污混流，有些小区垃圾、化粪池等得不到及时清理。大部分老旧小区私搭乱建普遍，楼道杂物随意堆放，公共部位失修失养。

（4）建筑抗震等级低，安全隐患较大。2000年以前建成的老旧小区执行的《工业与民用建筑抗震设计规范》（TJ11—78）和《建筑抗震设计规范》（GBJ11—89），与现行《建筑抗震设计规范》（GB50011—2010）相比，抗震要求较低。由于不同年代设计和施工标准的差异，大部分建筑抗震性能难以满足现行抗震设防要求。1980年前建成的住房（占比超过10%）普遍没有抗震设防。最新版中国地震动参数区划图发布后，全国又有超过25%的城镇房屋抗震设防标准被大幅提高。据专家初步估算，我国城镇未进行抗震设防或设防烈度与现行标准相差1度及以上的住房约有近百亿平方米，很大部分在老旧小区中，加上近阶段全球进入8级地震高发期，抗震形势严峻。

1.2 原因分析

产生上述问题的原因比较复杂，主要有以下几个方面。

（1）建设标准、设计和施工标准低。受当时的经济条件所限，在“先生产后生活”的指导思想影响下，不少老旧小区建设时，规划设计较为简单，抗震设防要求较低甚至无要求，配套设施不齐全，功能空间缺失，建筑质量不高，造成先天不足。

（2）缺乏有效维护管理。老旧小区多数没有市场化、专业化物业管理，长期处于无管状态，设施设备缺乏维修保养，质量性能下降。

（3）维修资金不足。老旧小区住宅专项维修资金普遍不足，维修养护主要依靠地方财政投入，居民收入较低、出资困难，对住宅维修养护也普遍缺乏意识。

（4）权责关系不清。不少老旧小区原产权单位已经破产解散，一些老旧小区尤其是房改房小区无人管理，有的老旧居住小区专有和共有部位的所有权模糊，权责不对等，维修养护不力。

2 既有居住建筑改造的进展

我国政府高度重视既有建筑的改造与更新工作。自2006年以来，更加关注既有建筑的综合整治改造工作，加大科研投入，逐步完善改造技术标准，并开展老旧小区整治改造工程的探索实践，取得了很大成效，积累了很多经验和体会。

2.1 重视技术研究

“十一五”和“十二五”期间，国家科技支撑重点项目分别开展了“既有建筑综合改造技术集成示范工程”、“既有建筑绿色化改造关键技术研究与示范”等重大课题研究，完成了一系列技术成果和示范工程建设。2015年，住房和城乡建设部完成了《老旧居住小区基本情况与有机更新研究》《老旧小区有机更新改造技术导则》等成果。2017年7月，“十三五”国家重点研发计划项目“既有居住建筑宜居改造及功能提升关键技术”课题研究已经启动，在技术成果方面必有重大突破。

2.2 完善技术标准

通过重大课题研究、示范项目的实施和各地既有建筑改造成果，相继完成了检测鉴定、改造更新、评定验收等改造全过程技术标准，如：《建筑结构加固工程施工质量验收规范》《既有建筑地基基础加固技术规范》《混凝土、砌体结构加固设计规范》《既有居住建筑节能改造技术规程》《既有采暖居住建筑节能改造能效测评方法》《既有建筑绿色改造评价标准》《既有居住建筑综合改造技术导则》等。

2.3 开展整治改造

2007年，原建设部发布了《关于开展旧住宅区整治改造的指导意见》（建住房〔2007〕109号），主要内容包括环境综合整治、房屋维修养护、配套设施完善、建筑节能及供热采暖设施改造四部分，为各地开展旧住宅区整治改造工作提供了指导性文件。各地根据具体情况开展了老旧住宅区的整治改造工作，取得了很大的成效。

2.3.1 实践成果

各地因地制宜地对老旧小区开展了整治改造工作。有的城市给老旧小区住房“穿衣戴帽”，开展节能改造，如屋顶作平改坡，外墙增加保温层并进行清理粉饰，更换节能窗等；有的开展环境综合整治，拆除违建、整修道路、增辟绿地、治理环境卫生；有的开展成套改造，增加厨房和卫生间，健全市政公用设施，更新改造老旧管线；也有少数城市对1980年前建成的老旧房屋开展了抗震加固工作。总体上看，大部分城市的整治改造重点，是群众反映较为强烈、资金需求相对较少、改造效果较为显著的环境综合整治和房屋维修养护。截至2014年，实施了不同程度改造或已列入改造计划的小区数量共3.8万个，1 400多万套住房，累计改造面积10.7亿m2，总投资约1 383亿元。

2.3.2 存在问题

老旧小区改造过程中仍然存在不少问题，亟需加强顶层设计和统筹协调。

（1）地区间不平衡。总体上看，东部沿海地区财政实力较强的城市此项工作推进得较好，但中西部财政实力较弱的城市无力进行大规模改造。东部沿海地区已改造的小区总建筑面积为60 410.8万m2，中西部地区已改造的小区总建筑面积为41 821.9万m2。

（2）多为局部改造。由于老旧小区历史欠账多，改造内容复杂头绪多，即使是东部沿海城市，也只是根据财力和改造难度选择性地进行局部改造，而抗震加固、加装电梯、建筑节能、地下管网改造等内容涉及较少。

（3）缺乏整体统筹。地方各部门与老旧小区改造相关的资金和改造任务没有得到整体统筹，出现了多头改造、分头改造、重复施工的现象。

（4）未建立长效管理机制。很多老旧小区改造后没有有效的管理措施，效果无法保持，容易再度陷入混乱困境。

2.3.3 经验做法

不少地方在实践中，探索了很多卓有成效的做法。

（1）建立健全机构和工作机制。各城市普遍组建市区两级指挥机构开展组织协调，建立考核机制，逐级明确各级政府和主管部门老旧小区整治改造的责任。

（2）明确改造政策和标准。各地出台了大量的政策措施和技术标准规范，发布改造目标与计划任务，确定改造内容与标准，建立质量控制机制。

（3）探索多元化的融资方式。在政府出资为主的基础上，或从国开行、世界银行等寻求无息、贴息贷款，或从土地出让收入中提取专门基金。还有城市对市场化运作进行了有益探索，在有条件的改造项目中适当增加建筑面积，以平衡改造费用。

（4）充分调动居民积极性。不少老旧小区居民寄希望于征收拆迁，对改造的积极性不高，也不愿出钱。不少地方充分发扬民主，“改不改问情于民、改什么问需于民、怎么改问计于民、改得好不好问绩于民”，有效化解整治改造过程中的难点问题。

2.3.4 工作体会

由于老旧小区建造年代、建设标准、房屋产权、居住人员结构等原因，导致老旧小区更新改造困难重重、举步维艰，主要体现在以下三个方面。

（1）资金筹措难。尽管各地在资金保障方面取得一些经验，但在实践中，全国各地基本上是以财政出资为主，市场化运作还不成熟。像北京、上海、天津等地由市区两级财政按照1∶1比例出资。广州采用开发权转移、用地性质转换、专项资金（主要来源土地出让金、国开行低息贷款等）等模式筹措改造资金。面积扩展及楼层加层等市场化运作模式还存在体制、机制、政策等方面障碍，如面积扩展产权界定，国土、规划的许可等问题，还难以实施。个人出资的成功案例很少，甚至多数地区改造完善后的物业管理成了改造后的新问题，有些居民连日常物业管理费用很难按时上缴。

（2）组织工作难。目前，从全国范围来看，基本上是以主要领导挂帅、政府部门主导、企业实施的运作模式。北京、上海、天津等地专门成立了以副市长任总指挥、各相关业务委局办等机构组成的指挥部和相应办事机构；广州成立了城市更新局隶属政府直管机构专门组织协调老旧小区更新改造工作。

（3）群众工作难。根据《物权法》第76条规定，筹集和使用建筑物及其附属设施的维修基金、改建和重建建筑物及其附属设施，应当经专有部分建筑物总面积2/3以上的业主且占总人数2/3以上的业主同意。老百姓诉求多、期望值高，甚至还存在福利分房时代遗留的历史问题，都想通过更新改造来解决，为群众工作造成较大阻力。据了解，成都地区的棚户区改造政策中，有一条“拆1还2”的政策，老百姓肯定存在宁拆建不更新、宁窝居不改善，等待一次实现极大改善居住环境的期望。同时，拆除违建、整治环境必然触及个别人利益，再加上抗震加固、加装电梯、户内功能更新及户外环境改善，会给居民正常生活带来诸多不便。要使2/3业主同意存在一定难度，甚至可能有少数人阻拦，这就更加大了工作难度。要做好群众工作，还要发挥共产党的根本工作路线——群众路线优良传统，紧密依靠基层组织，如街道办事处、居委会、业主委员会及居民所属单位的各级组织机构等，协同工作，形成合力。

3 既有居住建筑改造的发展

随着2020年全面建成小康社会，实现“住有所居”目标的临近，既有居住建筑改造更新的工程量巨大，任务繁重。

3.1 住房和城乡建设领域重点工作

习近平总书记指出，人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标。

（1）既有居住建筑的改造更新，首先是一项重要的民生工程。推进既有居住建筑改造更新，有利于改善人居环境和居住条件，有利于提升城市形象和城市品质，有利于增强群众的获得感和幸福指数。

（2）既有居住建筑的改造更新，是一项重要的稳增长工程。这项工程所需资金预计达数万亿元，有利于拉动投资，化解钢铁、水泥、玻璃等行业的过剩产能，有利于扩大内需，刺激建材、家具、家电的消费，还有利于带动就业，多方面形成对实体经济的有效拉动。

（3）既有居住建筑的改造更新，也是城市修复的重要内容之一。通过老旧居住小区的有机更新，可以避免城市的大拆大建，修补城市原有的肌理结构和文脉，改善居民人居环境，提升居住质量，有效控制增量，盘活存量，促进城市的有机更新和集约发展。借鉴西方发达国家城市住宅建设从大规模兴建到新建与维修改造并重，再到对旧住宅更新改造为主的3个阶段的发展历程，住宅建设的重心将由新建向老旧小区整治改造有机更新转移。既有建筑改造更新将是城乡建设领域一项立足当前、兼顾长远的系统性、综合性重点工作，是全面建成小康社会的重要任务。

3.2 工作目标和原则

以改善老旧小区人居环境、提高居民幸福指数、建立长效机制，不断提升老旧小区居住的安全性、便利性和舒适性，明显改善老旧小区居住质量为目标，完成现有老旧小区改造更新任务。

3.2.1 坚持政府主导，社会参与

既有居住建筑改造更新是重要的民生工程，必须坚持政府主导，组织专门力量，制定专项规划，安排专项资金，同时也要注重引入市场机制，多元化筹措资金，调动社会各方力量共同参与。

3.2.2 坚持因地制宜，分类指导

我国国土幅员辽阔，各地的气候、风俗习惯、住房情况、财政实力等存在较大差异。因此，各地要结合实际，因地制宜地确定有机更新的重点内容，针对不同小区量身定制差别化的更新政策，分类实施有机更新。

3.2.3 坚持突出重点，统筹协调

各地要按照“保基本、促提高”的原则，将房屋功能修复、基础设施配套、环境整治和必要的抗震加固作为重点，统筹协调建筑节能、环境配套设施、海绵小区、智慧小区等专项改造工程，形成合力，减少重复建设。

3.3 改造内容与资金需求

3.3.1 改造更新的内容

老旧小区有机更新的内容，主要包括房屋功能修复、基础设施配套、环境整治和抗震加固4个方面。其中，房屋功能修复包括房屋修缮、厨卫改造、建筑节能、无障碍设施改造等；基础设施配套改造包括道路、照明、供水、供热和燃气管网设施、排水设施改造等；环境整治包括拆除违章建筑、停车管理、小区环境清洁、园林绿化提升和小区风貌整治等。

3.3.2 资金需求

由于改造内容和标准不同，各地老旧小区有机更新成本差异较大。经专家组初步测算，预计全国老旧小区有机更新的资金需求为2.8～3.8万亿元（表1）。

3.3.3 资金来源

资金来源主要有以下4个方面。

（1）财政投入，这是老旧小区有机更新最主要的资金来源。以地方财政为主，中央财政建立专项补助，在统筹现有光纤入户、棚户区改造、建筑节能改造等专项资金的基础上，增加专项资金，通过以奖代补的方式进行补助。预计中央财政累计需要投入0.9～1.3万亿元，地方财政也要按照1∶1的比例筹集配套资金。为弥补地方财政的资金缺口，应允许地方人民政府从政策性银行获取专项长期低息贷款，发行地方债，或从土地出让纯收益中提取专项基金等。

表1 老旧小区有机更新所需资金测算

（2）产权人出资，属于单位产权的老旧小区住房，应由产权单位筹措部分或绝大部分资金用于小区有机更新。对属于私人产权的老旧小区住房，尽管住宅专项维修资金（可用资金平均为24元/m2）和住房公积金（可提取使用金额不到3 700亿元）金额有限，也要考虑提取和使用。对于增加的房屋产权面积，应主要由受益人出资。对于增加的共有部分，如电梯，应由共有人共同承担改造成本。

（3）相关企业出资。老旧小区公共部位的水、气、热、电、通信等线路、管网和设备的改造费用，在明确产权关系的前提下，可由相关企业承担，政府财政予以一定的补贴。

（4）社会投资。一部分有条件的小区，可依靠房地产开发项目、大型基础设施建设项目带动；或规划条件允许的情况下，增加建筑面积、停车设施等，并建立回报机制，以吸引社会投资。

总的来看，应按照“多元筹资、共同负担”的原则，通过政府、产权人、相关企业和市场运作等多个途径来筹措老旧小区有机更新改造的资金。既要充分发挥财政资金的引导作用，又要通过机制创新引入社会投资，尤其是要明确产权人的责任和义务，增强其维修养护的责任和意识。

3.4 推进改造更新工作的几个关键要点

3.4.1 加强组织领导，建立健全工作机制

老旧小区更新改造工作涉及国土、规划、建设、市政、电力、电信、环保等多部门，协调事务多，工作难度大，必须有强有力的机制保障和相应的政策支持。为此，要高效开展工作必须有相应的组织机构，统一部署、协调、管理更新改造工作，合署办公，提高效率，攻克难点、齐心协力，达成共识、正确引导，形成全社会共同支持、积极参与、密切配合的工作氛围和环境。

3.4.2 完善相应政策法规与技术标准

制定有利于电梯加装、建筑加层、停车设施加建等的经济政策和法律法规，并完善老旧小区更新相关的鉴定、设计、施工、验收技术标准和技术指南。

3.4.3 明确多样化选择机制

根据各地不同情况，坚持因地制宜，实施多样化的选择机制。对于结构破损严重，抗震等级满足不了要求的建筑，应列入棚改项目，进行拆除重建。对于具有历史和文化保护价值或局部加固改造可再使用的建筑，可根据抗震加固需求和工程关联性等考虑，实行“1+N”菜单式选择方案。其中“1”为改造必须开展的项目，“N”为各地根据实际情况和居民需求，可自行选择的项目。经抗震设防评估鉴定，需开展抗震加固的房屋，按照以抗震加固、房屋修缮、基础设施改造三项内容为基础改造内容（即“1”部分），以建筑节能、无障碍改造、环境整治提升为选择性改造内容（即“N”部分）。暂不需抗震加固的房屋，以房屋修缮、基础设施、环境整治提升3项内容为基础改造内容（即“1”部分），建筑节能、无障碍改造为选择性改造内容（即“N”部分）。

3.4.4 构建长效管理机制

以更新改造为契机，充分发挥街道、居委会的属地管理职能，大部分老旧小区都要引入物业服务企业,或建立准物业服务机构进行管理。同时，要推进老旧小区道路、水、气、热、照明等市政公用设施管理的市政化。