公务员行政行为激励机制与问责制度研究

刘阳

[提要] 公务员行政行为的激励机制与问责制度是国家政治制度和监督体系的重要组成部分，也是触及政府治理的核心方面。激励机制的完善与否是衡量政府部门是否有效治理的关键因素;问责制度的健全与否是衡量法治国家是否成熟运转的重要标志。行政机关的公务员是国家法律的具体执行者，与人们的日常生活关系最为密切。目前，我国公务员的行政行为在激励与问责制度上存在一些不足，针对这些不足，我们有责任和义务对其进行进一步的完善和改进。

关键词：公务员行政行为;激励机制;问责制度

中图分类号：D630 文献标识码：A

收录日期：2018年4月20日

一、公务员行政行为激励机制与问责制度的内涵

（一）公务员行政行为激励相关内容。激励，就是通过创造满足个人需求的各种条件，激发工作动机，使之产生实现组织目标与个人效能的特定行为的过程。目的在于挖掘人的主观能动性，强化其行为期望，提高劳动生产率并促进组织目标的实现。激励管理机制是指管理部门通过培训和教育，让公务员产生正确的价值观念，再按照预先设置好的公共资源分配标准，实现公共行政组织的最终目标。在公务员的管理制度中，激励机制通过采取优胜劣汰、奖优惩劣等方式，激发公务员的工作积极性与创造性，对实现公共行政组织的目标进行行政干预。

激励管理机制的三个要素，即激励标准、激励手段、激励过程。激励标准，指对组织成员进行何种激励的规定。合适的激励标准须具备两个前提：一是激励标准是公平的。即明确对于满足组织价值（如质量、效率和效能等）标准的行为方式和价值观念都应当给予激励;二是激励标准是适度的。即规定对组织成员行为方式和价值观念的激励不能太过分，必须适可而止。过度的激励，可能造成人际关系的紧张，损害组织的团队协作力;也可能产生组织内耗，破坏组织凝聚力。激励手段，分为物质和精神手段。激励手段的运用与激励因素有关。怀特在1973年提出了几种激励因素：物质奖励、声望、地位、社会认可、工作兴趣、挑战性、差异性、领导力，这些激励因素可以为激励机制的运行提供目标与努力方向。激励过程，首先要制定目标导向，根据目标结果采取激励评估，再根据评估的结果进行资源分配和再分配，最后将所有的信息整合完善后反馈回去。

（二）公务员行政行为问责制度相关内容

1、问责制度的原则。问责制度作为内部监督和责任追究的一种制度，离不开五大原则的约束。第一，权力与责任相对应的原则。有权力就要承担相应的责任，公务员权力的大小决定了其责任的轻重;第二，法律法规和政治道义问责相结合的原则。公务员的行为如果存在违法违纪等情况，逃不开法律法规的制裁，同样，政治道义作为一种快速的责任追究的问责方式亦不可忽视，有益于法律法规问责的补充，可以快速消除负面的社会情绪反应，二者相辅相成;第三，以人为本原则。这里的“人”特指社会群众，目的在于促进各级政府部门的工作人员能够以人民的利益为衡量标准，认真完成各项工作;第四，公开透明原则。第二点原则中提到的政治道义问责的方式其实是一种民主监督的方式，即让民众知道政府在做什么事情，是如何做事的，将行政过程公开透明，是确保问责制度发挥作用的必要条件之一;第五，坚持法制问责原则。责任追究制度作为政府内部管理的一种表现，是一种能够对社会产生影响的行政行为，行政行为必须合法，责任追究制度必须严格按照程序办事，依法有序进行。

2、问责制度的意义。首先，问责制度有助于促进公务员行为的理念转变，积极推动我国的人事制度改革，是政治体制深化改革的重点所在。问责制度能够使权力与责任的关系更加紧密，让失职或渎职的公务员及时发现问题并采取行动;其次，在全面依法行政的时代背景下，舆论监督力量的扩大能够迫使各级官员勇于承担责任，形成良好的“官风”;最后，当前国内诸多官员的落马离不开引咎辞职问责制度的建立，这样既缓和了干部与群众之间的矛盾，又能够树立政府的公众形象，还可以提升党的公信力度。

二、我国公务员行政行为激励机制与问责制度的不足

（一）公务员行政行为激励机制的不足

1、落后的公务员行为激励机制跟不上经济全球化的趋势。中国加入世贸组织，是社会主义市场经济发展的必然趋势，随着经济的全球化，各国综合国力的角逐日益残酷，这种角逐对政府管理效率提出了严格的挑战。因此，增强公务员制度的活力、提升公务员群体品质是我国加入WTO后必须解决的难题，然而却出现了我国公务员激励机制的滞后与社会经济发展不协调的现象。

2、我国公务员行为中缺乏竞争激励的意识和压力。竞争激励是在行政工作中引入优胜劣汰的原则。竞争激励不同于奖惩激励，竞争激励中上下级之间不存在竞争，是同级公务员之间的 “攀比”和勉励;它不是外部诱因的刺激，而是内心激奋的结果。目前，我国公务员职业的一大特性，即稳定性，导致公务员缺乏竞争意识、创新精神和进步的动机。现阶段，我国公务员人群中渐渐呈现出“安定有余，后劲不足”的现象，多数基层公务员安于现状，对职业生涯没有明确的规划和目标。选用竞争激励，可以激发公务员的竞争意识和压力，但是必须保证竞争向无误的目标发展，并確保其在公平公正的基础上进行。

3、我国公务员的行政行为存在激励不当现象。公务员行为的激励应该有助于实现政府的行政目标、提高行政效率，而目前我国存在的跑官现象，严重破坏了公平合理的原则，不但没有起到激励作用，反而违背了最基本的公平、公正原则。与此同时，有些领导只重视典型效应行为的激励，即只激励那些在绩效考核中表现优异的人员，而忽略了对其他同样付出辛苦工作却没有取得较高绩效的公务员的行为予以适当的激励，使得激励只存在于少数公务员中，严重扼杀了大多数公务员的工作积极性，进而影响了政府部门公共服务质量和行政工作效率。

4、激励内容和形式的曝光度不足。公务员行为的激励也算是政府行为的一种，所以必然离不开监督二字，只有内外部的监督形式相结合，政府机制才能良好地运作下去，现阶段我国已经开始重视外部监督的作用，而对于公务员行为的激励内容和形式的曝光度明显尚有欠缺，很多社会公众并不清楚公务员行为的激励有哪些内容和作用，由此可见，社会公众的参与度并不明显或者说根本就不存在。

（二）公务员行政行为问责制度的不足

1、公务员问责程序的设计不合理。我国目前主要采取上级直接问责下级的单一的内部问责机制，但是国家机关同一部门上下级之间存在着千丝万缕的利益关系，实际上这种内部问责的方式形同虚设。所以，我们需要外部问责的介入，即提高社会公众的参与度，将内部监督与外部监督紧密结合。

2、误解问责制度本身的意义。现阶段，我国的问责制度侧重于事后的责任追究，在问题事件暴露之前，权力缺乏有效的监督机制，仍然按照问责本身的逻辑运行。换言之，当公务员出现过失、错误甚至违规违纪行为，被发现后才对其进行问责，就算诸多错误的行为被发现并被问责，但是类似的问题已然浮现在社会公众面前并造成相当程度的影响。

3、问责制度缺乏完善统一的法制保障。我国所有的法律法规都必须以宪法为前提，且不得与宪法相冲突。而目前我国宪法中并没有相对完善的关于公务员问责制度的法律法规，我国公务员的问责制度显然亟须法律保障，否则名不正言不顺，不但违背依法治国的纲领，而且对公务员行为的问责没有强有力的约束力，很多觉悟不高的公务员就不会重视问责的重要性。

三、公务员行政行为激励机制与问责制度的完善和改进

（一）公务员行政行为激励机制的完善

1、完善公务员绩效管理系统，发挥绩效考核的激励作用。伴随着我国干部人事制度改革以及行政体制的持续改善，各级政府都在努力构造一套能够顺利执行的绩效管理系统。一套完备的绩效管理系统必须从细节出发，其考察过程必须做到公开化、透明化、合理化。由于政府部门的工作具有一定的特殊性，对于公务员的绩效考核是公务员管理的重点和难点。公务员绩效管理是整个管理环节中的基础工作，公共部门需要建立一个富有激励机制的绩效管理制度，也就是建立一个有效的评估考核制度，使公务员的努力付出得到相应的报酬。同样，偷工减料的行为也能够被及时发现，这样有利于调动员工的积极性，以实现提高组织绩效的目标。对于脚踏实地做实事的干部，要给予适当的鼓励并提供更广阔的舞台，为改革创新者撑腰鼓劲，激励更多人干事创业。

2、建立容错纠错机制，配合合理的薪酬管理制度。客观来讲，现阶段政府部门的基层工作人员非常辛苦，收入又不高，本着坚决关上“偏门（基层公务人员将权力混入资源的分配，谋取不正当利益）”的原则，同时要设法打开“正门”，根据实际情况，保证每一个人所必须的工作外部条件，也要设置合理的内部薪酬待遇，在已经建立起来的工资制度的基础上适当提高。对于干部在工作过程中所产生的失误，只要他们都处于工薪阶层，都可以根据实际情况，本着不挫伤其工作积极性的原则，给予宽容和改正的机会。

3、贯彻“以人为本”的管理理念，提供更多的参与和发展空间。发挥激励机制的最好办法就是“让公务员带着一种以参与为根本的主动性加入到激励管理的潮流中”。根据马斯洛的需求层次理论，人最高层次的需求是自我实现，即自我价值要通过劳动和工作实现。每个人都有追求自我实现或者自我充实的需求，因此必须为公务员提供更多的参与行政行为的机会，让其最大限度地发挥个人能力，表现个人特长，才能从工作中获得更大的荣誉感和满足感。但是，公共行政体制属于典型的层级制，上下级之间的关系以“命令”的形式存在，缺乏灵活性，容易导致公务员的创新意识和参与热情不足。而现代决策及其实施的过程关系着社会群众的利益，需要集思广益，群策群力，因此，尽可能扩大公务员的参与范围，实现其参与、管理、监督的权利，既有利于个人价值的实现，也能最大限度地激发其灵感和创新意识，又有利于制定公共政策，提高实施成效。

4、采取适当的负激励措施。依法对有悖于组织最终目标的行为进行强制性的修正，对行为者采取限制和惩罚措施，使行为者产生压力，遏制其行为的进一步发生，并对其他行为者产生一定的教育和警示作用，这一系列过程称为负激励。而正激励是指公务员在通过各种为达成组织目标所进行的一系列活动的过程中，其荣誉、权力、自尊以及自我实现的需求得到满足。在实际的管理过程中，适当的发挥负激励的作用，不但可以使公务员感受到自上而下所施加的压力，又能逼迫他们提高工作效率。

（二）公务员行政行为问责制度的改进

1、提高人大司法机关以及社会群众的监督意识。公务员问责制度的落实离不开监督部门的有效运作，必须强化各级人大及其常委会的监督作用，人大代表要充分运用监督权和质询权，司法、监察和审计等部门要树立监督权威，做到依法行政的同时保证各级司法机关的相对独立性。外部监督同样不可忽视，人民群众的眼睛是雪亮的，要充分利用社会公众的舆论监督力量，建立“阳光政府”，公开政务信息，使公共行政事务在全民监督下进行，保证民众的知情权、参与权和监督权。在这种内外兼修的监督环境下，问责制度将会更好的发展下去。

2、着重提高人民群众的参与度。问责制度是责任制和责任追究制相整合的一种体制，需要很多方面共同合作才能完成。信息公开是问责制的大前提，要保证公众的知情权和参与权，使公众拥有话语权，首先应建立更多的渠道方便公众进行监督和投诉，并对公众的参与结果做出积极的回应，形成一个相互的问责环节，这样有利于保证问责制度的全面、高效实施。

3、明确问责制度的内涵。建立并执行公务员行为的问责制度，其最终目的并不是一味地对公务员行为产生的影响或后果进行问责，重点应该是针对事件发生前的监督和提醒。所以，我们努力的方向应该是将责任进行分化管理，提高所有人的责任意识，防患于未然。这样的问责制度不仅会受到社会公众的支持还会让公务人员在意欲做出违背组织目标行为前考核自己。

4、加大问责制度宣传力度。一方面要对各权利运作主体不断强化责任政府、服務政府的意识，其必须在思想上明确自己的权力是公共权力，代表的是人民群众的根本利益，有实现并维护好人民群众根本利益的责任和义务;另一方面要扩大宣传范围，加强宣传力度，让广大的人民群众积极参与到问责制度中，从保障自身权益的需要来促进问责制度的实施。如果责任的主体和客体都能增强责任意识，履行职责的能力也就会相应的提高，问责制度也就能够顺利并坚定的执行下去。

主要参考文献：

[1]张旭霞.公务员制度[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2006.

[2]齐明山.试论国家公务员的激励机制[J].新视野，2000（1）.

[3]孟旭彤.论深化行政管理体制改革来提升政府执行力的措施[J].世界家苑，2001（11）.

[4]潘伟杰.我国公务员激励机制研究[D].上海：复旦大学，2010.

[5]边宁.Y市社会保障卡项目中技术型公务激励机制研究[D].山东：中国海洋大学，2011.

[6]黄德林，陈懿，沈炜，马向平.对公务员实施“负激励”中存在的问题及其对策[J].中国行政管理，2004（3）.