PPP模式在开发区建设中的应用

董祥峰

[提要] 近年来，PPP模式在各地开发区建设中发展迅速，是推动开发区多元化运营模式的有益探索。本文分析开发区建设中PPP模式应用的可行性，对当前开发区建设中PPP项目存在的问题进行探讨，并提出对策建议，希望为推动开发区PPP模式健康可持续发展提供有益借鉴。

关键词：PPP模式;开发区建设;应用

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2018年4月18日

一、引言

近年来，开发区建设成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台。根据国家发改委等六部门联合发布的《中国开发区审核公告目录》（2018年版），我国共有2，543家开发区，其中国家级开发区552家、省级开发区1，991家。开发区建设对促进体制改革、改善投资环境、引导产业集聚、发展开放型经济发挥了不可替代的作用。

当前，我国经济发展进入新常态，必须进一步发挥开发区作为改革开放排头兵的作用。2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，对新形势下做好开发区工作作出全面部署。引导社会资本参与开发区建设，是推进多元化开发区运营模式的有益探索。

二、开发区建设中PPP模式应用的可行性

PPP模式在我国起步较晚，最早在基础设施、能源等领域得到应用。随着国家和地方各项政策的推出和实践的深入，PPP模式的应用领域不断被拓宽。未来，开发区建设中PPP模式将有较大的发展空间。

（一）国家政策层面。自2014年以来，政府相关部门出台了一系列政策，从顶层设计、模式规范、管理办法、立法保障等多个层面推动PPP模式的发展。2014年，国务院发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中明确提出鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与到城市基础设施投资和运营中。同年9月，财政部下发通知明确指出PPP模式中政府和社会资本分别应负的责任，提出PPP项目设计、建设、运营及维护基础设施的大部分工作应由社会资本负责，政府则需保障配套基础设施。2016年以来，发改委、财政部等部委相继出台《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》等相关通知，对PPP项目的审核、可行性研究论证等相关内容进行了更明确的规定，使得PPP运作更加规范化。2017年7月21日国务院法制办联合发改委、财政部起草《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，我国PPP项目立法进程加速，PPP模式的发展日趋规范严格。

（二）开发区政府层面。对开发区政府而言，推进PPP模式可以引入社会资本雄厚的资金支持，减轻财政压力，促进风险合理分担，实现政企“双赢”。同时，有利于减轻开发区管理压力，将政府从繁杂的日常管理中解脱出来，更好履行监督责任，促进政府职能转变。另外，社会资本可以带来专业的运营和后期服务保障，为开发区提供更专业和完善的运营服务，能够减轻开发区内部专业领域和专业人员短缺的压力。

（三）社会资本层面。对社会资本而言，参与PPP项目一方面是能够获取稳定且长期的收益，在当前经济新形态下，PPP项目的稳定收益回报，对于追求稳健收益的长期投资者而言是非常理想的投资标的;另一方面PPP模式为社会资本提供了由政府合同背书的长期投资机会，可以有效提升企业信誉，保持良好的政商关系，有利于促进社会资本进行业务及市场开拓，有利于提升其市场竞争力。

三、开发区建设中PPP项目存在的问题

近年来，在国家大力推动下，PPP项目在各地开发区遍地开花迅速发展，但在发展的背后，却存在一些制约开发区PPP模式可持续健康发展的问题。

（一）项目选取缺乏前期科学论证。目前，许多开发区在选取PPP项目上不甚合理，在项目多、周期长、建设资金紧张的情况下，不考虑项目自身的特性，便将大量没有资金收益的市政类公益项目或者收益较少且很难弥补成本的准经营项目进行整体打包，包装成PPP项目进行推广，缺乏科学论证。有些开发区为了招标顺利还会隐性做出兜底的承诺，甚至选择明股实债的方式。这种方式只顾眼前利益，没有长远考虑，并不会减少政府财政的支出，只是把资金支付的时间向后拖延。虽然缓解了前期财政资金紧张的情况，但却给后期政府造成巨大的财政压力，甚至形成中长期政府债务风险。

（二）项目建设缺少后期相应的市场化运营环节。国家推广PPP模式的本意是转变政府职能，通过社会资本的参与，增强市场竞争性，借助社会资本雄厚的资金、先进的技术和高效的后期管理运营能力提升公共服务的质量。但在目前看来，在PPP项目中大多存在只顾项目建设，而后期运营乏力的现象。PPP模式强调的是社会资本全生命周期的参与，不是只有前期的建设环节，更加强调社会资本的后期运营管理环节。但在实际操作中，开发区政府往往会忽略这一点，导致项目后期缺少市场化的运作，更谈不上进行金融创新。对一些社会资本而言，虽然资金实力雄厚，但自身也缺乏后期项目运营管理的经验，只是简单的建设移交，难以实现有效运营。

（三）PPP专业人才稀缺，项目进展缓慢。目前，虽然各开发区都在热推PPP模式，但其兴起时间较短，开发区政府中真正能熟悉和掌握PPP原理和操作的专业人才较少，所以在项目的前期识别、后期的管理运营上大都靠第三方咨询公司。而这些公司的专业水平参差不齐，在没有自己专业人员全程参与的情况下，提出的论证往往与当地实际情况不符，工作效率不高。这就导致对项目的定位不准确，模式选择不合理，最后致使项目进展缓慢，落地难。习近平曾强调：“发展是第一要务，人才是第一资源。”而人才是发展的基础，开发区建设中亟须补充PPP专业人才。

四、推进开发区PPP项目建设几点建议

（一）选择项目需要进行前期科学论证。在PPP项目的识别上，要科学审慎地进行物有所值论证和财政承受能力论证，充分考虑项目投入、回报和财政的承受能力的匹配度，切合实际地做好财政预算。同时，要谨慎使用整体打包的形式，根据项目自身的类型，合理选取运作模式。对于能够产生稳定现金流并可以覆盖建设成本的经营性项目，要积极采用PPP模式进行推介;对于具有一定收益但不能完全覆盖成本的准经营性项目，要明确开发区和社会资本方各自的支出责任，开发区在进行可行性缺口補贴时要严格把握财政预算支出;对没有现金收益的公益型项目，要审慎选择采用PPP模式，如要采用，需明确社会资本方后期运营维护的职责和开发区的绩效考核标准。

（二）加大项目的后期市场化运营。PPP模式的本质可以说是一套以市场化方式生产公共产品的机制，应采取有效措施解决重融资轻模式等市场化程度较低的问题，进一步提升PPP领域的市场化程度。首先，要放宽市场准入，营造公平竞争的市场环境，在PPP项目设计时充分引入多家公司进行竞争，使真正有运营能力、效率高的企业参与到PPP模式中;其次，开发区在选择PPP合作对象时，除充分考虑合作方整体实力以外，也需要考虑PPP合作对象的市场化程度以及市场竞争力。应该以积极的态度进行盈利模式创新，开发区政府应广泛借鉴吸收国内外成功经验，为PPP项目选择合法、适当的盈利模式，并客观地对待社会资本提出的盈利模式方案。社会资本应充分发挥其专业优势和竞争优势，设计可行的盈利模式方案，通过技术或管理创新优化项目成本，提升生产效率与运营效率;最后，开发区应完善监管体系，通过制定产品与服务质量标准及定价机制、对产品与服务质量进行评估与监管等方式，保证PPP领域市场竞争的有序进行，保障公共利益免受市场化的影响。

（三）强化对PPP模式研究，培养和引进专业人才。开发区政府作为PPP项目的参与者，要正确理解PPP模式的内涵，积极邀请专业知识丰富的专家学者为相关人员定期开展PPP相关内容的培训，并经常组织学习发改委和财政部发布的各类PPP项目操作指南，不断强化PPP从业队伍的专业技能，做到各类规范要求心中有数。还可以与高等院校和资质较高的专业机构达成合作，组织人员的交流，吸收他们的先进专业知识，提高工作人员自身专业素质。加大专业人才引进，努力建设一批高水平的人才队伍。

主要参考文献：

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